Art. 8 al. 1 and 9 Cst.; equality in illegality in building-law matters. A party may invoke equal treatment in unlawful administration only if a constant illegal practice exists and it is foreseeable that the authority will persist in that practice. Once a court has identified the illegality and clarified the applicable rule, the authority is presumed to adapt its conduct to the law; the legality principle prevails absent an express intention to continue the unlawful practice. The mere fact that the authority previously tolerated or even authorized similar projects does not suffice where the challenged judgment is apt to terminate the unlawful practice (consid. 2.1-2.4).
1C_85/2024
Arrêt du 24 octobre 2024
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Kneubühler, Président,
Haag et Merz.
Greffier : M. Parmelin.
Participants à la procédure
contre
D.________,
intimé,
Municipalité de Mex, chemin de Lugny-lès-Charolles 2, 1031 Mex,
représentée par Mes Daniel Guignard et Valentine Wirthner, avocats, avenue des Mousquines 20, 1005 Lausanne.
Objet
Refus du permis d'habiter, remise en état,
recours contre l'arrêt de la Cour de droit administratif
et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud du 14 décembre 2023 (AC.2022.0437, AC.2023.0009).
A.________ est propriétaire de la parcelle n° 271 de la commune de Mex, classée en zone d'habitations individuelles et familiales régie par les art. 47 ss du règlement communal sur le plan général d'affectation et la police des constructions (RPGAC) approuvé par le Département des infrastructures du canton de Vaud le 18 août 2000.
Le 27 mai 2021, A.________ a obtenu un permis de construire deux villas mitoyennes avec parking souterrain sur cette parcelle. Deux lucarnes doubles et deux lucarnes simples de 1 mètre sur 1,20 mètre étaient prévues dans les combles, soit quatre du côté nord et deux du côté sud.
Le 29 mars 2022, la Municipalité de Mex a indiqué à A.________ que les travaux en cours sur la parcelle n° 271 ne correspondaient pas aux plans mis à l'enquête et approuvés s'agissant de la dimension des lucarnes et de la création d'un balcon. Elle prenait acte qu'un dossier d'enquête complémentaire serait déposé prochainement et, dans l'intervalle, interdisait "tout avancement de construction sur les objets litigieux". Elle se réservait également le droit d'ordonner la démolition des constructions non conformes.
À la suite d'une nouvelle intervention des autorités communales, A.________ a déposé le 27 juin 2022 une demande de permis de construire complémentaire. Les modifications apportées au projet initial ont fait l'objet d'une mise à l'enquête publique du 10 septembre au 9 octobre 2022 et suscité l'opposition de D.________.
La parcelle n° 271 a été divisée en deux lots de propriété par étages. A.________ s'est réservé le premier lot alors que B.________ et C.________ se sont portés acquéreurs du second lot le 27 octobre 2022.
Par deux décisions du 21 novembre 2022 notifiées, d'une part, à A.________ et, d'autre part, à B.________ et à C.________, la Municipalité de Mex a admis la demande de permis complémentaire en ce qui concernait la construction de deux piscines enterrées, les modifications intérieures des villas, la construction d'un mur extérieur séparant les villas, la modification de la rampe d'accès au garage souterrain et l'aménagement d'une place de parc extérieure. Elle a refusé de délivrer le permis de construire complémentaire requis s'agissant de la modification des lucarnes en toiture en façade nord et en façade sud et de la création de deux balcons. Elle a ordonné la démolition et l'enlèvement des quatre lucarnes sises sur la façade nord et la réalisation des lucarnes initialement prévues par le permis de construire d'ici au 31 mars 2023. Elle a ordonné également la suppression des deux lucarnes sises sur la façade sud ainsi que des deux balcons et la réalisation des ouvertures initialement prévues dans le permis de construire du 27 mai 2021. Elle a enfin exigé l'abaissement des corniches sud à une cote d'altitude de 553,68 mètres au maximum.
Le 23 novembre 2022, B.________ et C.________ ont été autorisés à emménager dans le lot de PPE n° 271-2.
Par décision du 29 novembre 2022, la Municipalité de Mex a refusé de délivrer à A.________ le permis d'habiter pour la villa correspondant au lot de PPE n° 271-1.
Par acte conjoint du 23 décembre 2022, A.________, B.________ et C.________ ont recouru auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud contre la décision municipale du 21 novembre 2022 relative au refus partiel de permis de construire complémentaire et à l'ordre de remise en état. Le 13 janvier 2023, A.________ a recouru contre le refus municipal du 29 novembre 2022 de lui délivrer le permis d'habiter.
Statuant par arrêt du 14 décembre 2023, la Cour de droit administratif et public a réformé la décision de la Municipalité du 21 novembre 2022 en ce sens que, du côté nord, la remise en état peut consister en la suppression de deux des lucarnes réalisées en lieu et place des lucarnes initialement prévues par le permis de construire du 27 mai 2021. Elle l'a confirmée pour le surplus. Elle a rejeté le recours de A.________ contre la décision municipale du 29 novembre 2022.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________, B.________ et C.________ demandent au Tribunal fédéral de modifier le dispositif de cet arrêt en ce sens que les décisions municipales du 21 novembre 2022 sont annulées en tant qu'elles refusent le permis de construire complémentaire sollicité et ordonnent la démolition et l'enlèvement des lucarnes et des deux balcons, ainsi que l'abaissement des corniches sud, que le permis de construire complémentaire est accordé pour l'ensemble des travaux et des modifications requis, que la décision municipale du 29 novembre 2022 est annulée et que le permis d'habiter est délivré s'agissant du lot de propriété par étages 271-1. Subsidiairement, ils concluent au renvoi du dossier à la Municipalité de Mex, respectivement à la Cour de droit administratif et public pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
Le Tribunal cantonal a renoncé à se déterminer et se réfère aux considérants de l'arrêt attaqué. Il a produit le dossier de la cause. La Municipalité de Mex conclut au rejet du recours dans la mesure de sa recevabilité. D.________ n'a pas procédé.
Les recourants ont répliqué.
Par ordonnance incidente du 1
er mars 2024, l'effet suspensif a été octroyé au recours.
Dirigé contre une décision finale prise en dernière instance cantonale dans le domaine du droit public des constructions, le recours est en principe recevable comme recours en matière de droit public conformément aux art. 82 ss LTF, aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée.
Les recourants ont pris part à la procédure de recours devant l'autorité précédente et sont particulièrement touchés par l'arrêt attaqué qui confirme le refus de la Municipalité de Mex de leur délivrer le permis de construire complémentaire visant à régulariser les modifications apportées au projet initial quant aux ouvertures en toiture, l'ordre de remise en état qui leur a été signifié et, s'agissant de A.________, du refus d'octroi du permis d'habiter. Ils ont donc un intérêt digne de pro-tection à obtenir la réforme de cet arrêt dans le sens de leurs conclusions et disposent dès lors de la qualité pour recourir selon l'art. 89 al. 1 LTF.
Bien qu'ils estiment que les juges précédents auraient refusé à tort de qualifier les ouvertures réalisées en toiture de pignons secondaires, les recourants ne développent aucune argumentation tendant à démontrer le caractère arbitraire de l'interprétation faite à ce propos dans l'arrêt attaqué. Ils dénoncent essentiellement une violation du droit à l'égalité de traitement dans l'illégalité. En autorisant en cours de procédure le fils du recourant 1 à construire des ouvertures identiques à celles litigieuses, la Municipalité de Mex a démontré qu'elle n'avait pas l'intention de s'en tenir à la loi et qu'elle continuera d'appliquer sa pratique constante en la matière. En refusant de les faire bénéficier de cette pratique, la cour cantonale aurait rendu une décision choquante qui violerait les art. 8 al. 1 et 9 Cst.
2.1. Selon l'art. 8 al. 1 Cst., tous les êtres humains sont égaux devant la loi. Une décision viole le principe de l'égalité de traitement consacré par cette disposition lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou qu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances (ATF 146 II 56 consid. 9.1; 144 I 113 consid. 5.1.1). La protection de l'égalité et celle contre l'arbitraire sont étroitement liées. Une décision est arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. si elle est manifestement insoutenable, méconnaît gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté ou heurte de manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité, non seulement dans ses motifs, mais également dans son résultat (ATF 148 IV 409 consid. 2.2; 143 I 321 consid. 6.1). L'inégalité de traitement apparaît comme une forme particulière d'arbitraire, consistant à traiter de manière inégale ce qui devrait l'être de manière semblable ou inversement.
Le principe de la légalité l'emporte en principe sur celui de l'égalité de traitement. En conséquence, le justiciable ne peut pas, en règle générale, se prétendre victime d'une inégalité devant la loi lorsque celle-ci est correctement appliquée à son cas, alors qu'elle aurait été faussement, voire pas appliquée du tout, dans d'autres cas. Cela présuppose cependant, de la part de l'autorité dont la décision est attaquée, la volonté d'appliquer correctement à l'avenir les dispositions légales en question. Le justiciable ne peut prétendre à l'égalité dans l'illégalité que s'il y a lieu de prévoir que l'administration persévérera dans l'inobservation de la loi. Il faut encore que l'autorité n'ait pas respecté la loi selon une pratique constante, et non pas dans un ou quelques cas isolés (cf. à propos du critère du nombre de cas, BEATRICE WEBER-DÜRLER, Zum Anspruch auf Gleichbehandlung in der Rechtsanwendung, ZBl 105/2004 p. 11), et qu'aucun intérêt public ou privé prépondérant n'impose de donner la préférence au respect de la légalité au détriment de l'égalité de traitement (ATF 146 I 105 consid. 5.3.1; 139 II 49 consid. 7.1).
Une pratique constante demeurera cependant sans effet si son caractère illégal est identifié pour la première fois à l'occasion d'une procédure judiciaire. Dans ce cas de figure, il est présumé que l'autorité adaptera sa pratique pour se conformer à la loi (PIERRE TSCHANNEN, Gleichheit im Unrecht: Gerichtsstrafe im Grundrechtskleid, in ZBI 112/2011 p. 74 avec la référence à l'ATF 112 Ib 381 consid. 6). Ce n'est que si l'autorité renonce à abandonner une pratique qu'elle sait illégale que le principe de l'égalité de traitement peut avoir le pas sur celui de la légalité. Si l'autorité ne s'exprime pas sur ses intentions futures, l'autorité judiciaire présume que celle-ci se conformera à la loi à l'avenir (cf. ATF 122 Il 446 consid. 4a; 115 la 81 consid. 2; arrêt 1C_270/2021 du 1
er octobre 2021 consid. 3.1).
2.2. Les juges cantonaux ont relevé que la pratique de la Municipalité s'agissant des ouvertures telles que celles réalisées au nord et au sud des villas des recourants apparaissait fluctuante. Il était incontestable qu'elle en avait autorisé par le passé, comme cela résultait du dossier et des constatations faites lors de la vision locale. La Municipalité considérait à tort être en présence de pignons secondaires qui n'étaient pas prohibés par la règlement communal. Dans le cadre de la présente affaire, elle avait à juste titre considéré que ces ouvertures devaient être assimilées à des lucarnes qui ne pouvaient pas être autorisées à défaut de respecter l'art. 19 RPGAC. Par la suite, de manière surprenante, elle avait autorisé un projet du fils du recourant 1 comprenant ce type d'ouvertures. Cela étant, on pouvait partir de l'idée que, après avoir pris connaissance du jugement, elle ne tolérera plus ces ouvertures et, outre les ouvertures en façade pignon, n'autorisera l'éclairage des combles que par des lucarnes respectant les exigences de l'art. 19 RPGAC. Les recourants ne pouvaient ainsi pas se prévaloir de l'égalité dans l'illégalité et leur grief relatif à l'égalité de traitement devait par conséquent être écarté.
2.3. La Municipalité de Mex relève n'avoir cessé de répéter dans le cadre de la procédure qu'elle ne souhaitait plus autoriser la création d'ouvertures en façade qui ne respectaient pas l'art. 54 RPGAC en invoquant notamment l'intérêt visé par cette disposition tendant à l'amélioration du milieu bâti en préservant une certaine harmonie entre les constructions et l'intérêt des voisins à ne pas voir s'ériger à côté de chez eux des constructions massives ne respectant pas la hauteur réglementaire. Elle soutient que les plans de construction de la villa du fils du recourant 1 présentent certes des ouvertures similaires à celles de la présente cause mais respectant la hauteur de 4 mètres à la corniche prescrite par cette disposition à la suite d'une modification du projet. Ainsi, il serait erroné de faire un quelconque parallèle entre ces deux affaires, l'une respectant l'art. 54 RPGAC et l'autre violant cette même disposition. Les recourants n'invoquent donc pas un cas qui serait similaire à leur situation.
2.4. On peut se dispenser d'examiner si le projet de construction du fils du recourant 1 est similaire à celui de son père, s'agissant des ouvertures en toiture et en façades, ce point étant contesté.
L'arrêt cantonal met clairement fin à une pratique fluctuante des autorités communales et jugée non réglementaire en ce qui concerne les ouvertures inscrites dans des pignons secondaires. Les recourants ne prétendent pas que la Cour de droit administratif et public avait déjà tranché cette question auparavant s'agissant de la commune de Mex; dans l'arrêt AC.2018.0263 du 13 janvier 2020, qui portait sur un projet de construction du recourant 1 sur une autre parcelle communale, elle s'est bornée à relever que si l'on admet avec la Municipalité que l'ouverture pratiquée en toiture était un pignon secondaire non prohibé par la réglementation communale, la hauteur de 4 mètres à la corniche postulée à l'art. 54 RPGAC n'était pas respectée (considérant 7b). Cela étant, il y a tout lieu de penser que l'autorité communale s'en tiendra désormais à la solution adoptée dans l'arrêt cantonal, comme elle l'a d'ailleurs rappelé dans ses observations. Il ne saurait, dans ces conditions, y avoir un droit à l'égalité dans l'illégalité alors même que la Municipalité aurait autorisé par le passé voire en cours de procédure un projet de construction similaire s'agissant des ouvertures inscrites dans des pignons secondaires, qui respectait la hauteur réglementaire à la corniche. En cela, la Cour de droit administratif et public s'est conformée à la jurisprudence (cf. arrêts 1C_436/2014 du 5 janvier 2015 consid. 5 et 1C_400/2014 du 4 décembre 2014 consid. 2.5).
Les recourants invoquent ainsi en vain une violation des art. 8 al. 1 et 9 Cst.
Le recours doit par conséquent être rejeté aux frais de leurs auteurs (art. 65 et 66 al. 1 LTF). La Municipalité de Mex, bien qu'assistée d'un mandataire, a agi dans l'exercice de ses attributions officielles et ne saurait prétendre à des dépens (art. 68 al. 3 LTF). L'intimé, qui n'était pas assisté et n'a pas procédé, n'a pas davantage droit à des dépens.
Le recours est rejeté.
Les frais judiciaires, arrêtés à 4'000 fr., sont mis à la charge des recourants.
Il n'est pas alloué de dépens.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des recourants et de la Municipalité de Mex, à l'intimé et à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud.
Lausanne, le 24 octobre 2024
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Kneubühler
Le Greffier : Parmelin