Validity of a reserved zone in a reorganized communeGénéré par IA

1C_94/2020

Arrêt du 10 décembre 2020

Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges fédéraux Chaix, Président,
Kneubühler et Müller.
Greffier : M. Kurz.

Participants à la procédure
A.A.________ et B.A.________, tous les deux représentés par Me Lionel Zeiter, avocat,
recourants,

contre

Municipalité d'Oron, Grand-Rue 6, 1607 Palézieux-Village, représentée par Me Jacques Haldy, avocat,
Département du territoire et de l'environnement du canton de Vaud, Service du développement territorial, avenue de l'Université 5, 1014 Lausanne.

Objet
Plan d'affectation; zone réservée,

recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton
de Vaud, Cour de droit administratif et public,
du 16 janvier 2020 (AC.2018.0333).

Faits :

A.

Les époux A.A.________ et B.A.________ sont propriétaires à Ecoteaux de la parcelle n° 6322 de la commune d'Oron, d'une surface totale de 1'591 m², en bordure de la route du Village. Il s'y trouve un bâtiment d'habitation de 204 m 2 au sol, un bâtiment agricole de 94 m 2et un troisième bâtiment de 27 m 2, le solde de la parcelle étant en nature de jardin et de champ, pré et pâturage. A.A.________ est par ailleurs propriétaire de la parcelle n° 6384 de 9488 m², libre de construction, partiellement contiguë à la précitée et située en retrait de la route.

B.

Après la fusion en 2012 de dix communes (Bussigny-sur-Oron, Châtillens, Chesalles-sur-Oron, Ecoteaux, Oron-la-Ville, Oron-le-Châtel, Palézieux, Les Tavernes, Les Thioleyres et Vuibroye) pour former la commune d'Oron, la nouvelle Municipalité a décidé de procéder à l'élaboration d'un plan général d'affectation unique (PGA) et de définir les besoins et la situation des différentes zones à bâtir au regard des exigences de la nouvelle teneur de l'art. 15 LAT, la commune d'Oron étant considérée comme surdimensionnée. Le 5 septembre 2017, la municipalité a mis à l'enquête un plan des zones réservées et son règlement, accompagnés d'un rapport selon l'art. 47 OAT. Il était prévu deux types de zone réservée: la zone 1 où aucune nouvelle construction destinée au logement n'est admise, et la zone 2 où toute nouvelle construction est interdite. A.A.________ et B.A.________, dont les parcelles se voyaient colloquées en zone réservée 1, ont formé opposition. Une enquête complémentaire a eu lieu le 26 janvier 2018. A.A.________ et B.A.________ ont également formé opposition.
Le 25 juin 2018, le Conseil communal d'Oron a adopté le plan des zones réservées et levé les oppositions. Le 17 août 2018, le Département du territoire et de l'environnement du canton de Vaud (DTE) a approuvé préalablement la mise en place de la zone réservée sur une partie du territoire de la commune d'Oron.

C.

Par arrêt du 16 janvier 2020, la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal vaudois (CDAP) a rejeté le recours formé par les époux A.________. Le projet de zone réservée avait été mis à l'enquête et les recourants avaient fait valoir leur opposition. Une séance de conciliation avait eu lieu et il avait été tenu compte des avis exprimés puisque le projet avait fait l'objet d'une mise à l'enquête complémentaire. L'exigence de participation de la population (art. 4 al. 2 LAT) avait été respectée. Les conditions fixées par le droit fédéral (art. 27 LAT) et cantonal (art. 46 de la loi vaudoise sur l'aménagement du territoire et les constructions - LATC) pour l'aménagement d'une zone réservée étaient réunies: la commune devait élaborer un PGA unique pour remplacer les plans des dix communes fusionnées, et devait également redimensionner les zones à bâtir conformément au plan directeur cantonal. Les deux périmètres de centre épargnés par la zone réservée (Oron-la-Ville et Palézieux-Gare) avaient été définis de manière adéquate, toutes les autres zones à bâtir de la commune ayant été traitées de manière égale afin de ne pas avantager un village au détriment d'un autre. La zone réservée 1 recouvrait, sur l'ensemble du territoire communal, l'ensemble des zone à bâtir (à l'exception des zones de verdure, d'installations publiques ou d'activités) concernées par le redimensionnement, et respectait ainsi le principe de la proportionnalité. L'application de l'art. 47 LATC (refus de permis de construire à titre provisionnel) ne constituait pas un moyen adéquat car le respect des délais prévus par cette disposition n'était pas garanti.

D.

Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.A.________ et B.A.________ demandent au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt de la CDAP ainsi que la décision du DTE du 17 août 2018 approuvant la zone réservée.
La cour cantonale renonce à se déterminer et se réfère à son arrêt. La commune d'Oron et le département cantonal concluent au rejet du recours. Invité à se déterminer, l'Office fédéral du développement territorial considère que l'arrêt attaqué ne prête pas le flanc à la critique. Dans leurs dernières déterminations, les recourants et la commune d'Oron persistent dans leurs conclusions et leurs arguments respectifs.

Considérant en droit :

1.

L'arrêt attaqué confirme l'institution d'une zone réservée sur le territoire communal, en application de l'art. 27 LAT. La jurisprudence y voit un processus de planification ordinaire et considère qu'il s'agit d'une décision finale au sens de l'art. 90 LTF (arrêts 1C_149/2018 du 13 septembre 2018 consid. 1.), le recours n'étant par ailleurs pas soumis à la limitation des griefs prévue à l'art. 98 LTF (ATF 105 Ia 223 consid. 2b p. 226; arrêt 1C_671/2019 du 5 août 2020 consid. 1 et les arrêts cités). Le recours est donc en principe recevable comme recours en matière de droit public selon les art. 82 ss LTF, aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée. Les recourants ont pris part à la procédure de recours devant la cour cantonale et ils sont propriétaires de parcelles qui se trouvent dorénavant en zone réservée. Ils ont ainsi un intérêt évident à l'annulation de l'arrêt attaqué et de la décision du DTE et disposent dès lors de la qualité pour agir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF. Il y a donc lieu d'entrer en matière.

2.

Dans un premier grief, les recourants invoquent l'art. 4 LAT. Ils relèvent que la population n'a été informée du projet de zone réservée qu'au moment de la mise à l'enquête, soit à un stade où ce projet était définitivement arrêté. Le droit de consultation préalable et de participation de la population aurait été violé, alors que la fusion de dix communes imposait de prendre en considération les sensibilités locales.

2.1. En vertu de l'art. 4 LAT, les autorités chargées de l'aménagement du territoire renseignent la population sur les plans dont la loi prévoit l'établissement, sur les objectifs qu'ils visent et sur le déroulement de la procédure (al. 1); elles veillent à ce que la population puisse participer de manière adéquate à l'établissement des plans (al. 2); les plans prévus par la LAT peuvent être consultés (al. 3). La participation des administrés doit intervenir dès la genèse de la planification, c'est-à-dire à un stade où celle-ci n'a pas encore de portée irréversible. Il s'agit non seulement d'asseoir la légitimité démocratique des outils de planification, mais aussi d'éviter autant que possible les diverses oppositions. En principe, toutes les personnes touchées sur le territoire concerné par la mesure d'aménagement doivent être informées, soit par le biais de séances d'information, voire par voie de publication officielle, soit par l'intermédiaire des médias. Toute personne peut par ailleurs demander des renseignements à titre individuel sans avoir à justifier d'un intérêt particulier. Le droit de participation prévu à l'art. 4 al. 2 LAT tend à éviter que les projets soient élaborés à huis-clos ou que la population soit mise devant le fait accompli. Celle-ci doit disposer d'un moyen réel d'intervenir effectivement dans le processus, en exerçant une véritable influence sur le résultat à atteindre (ATF 143 II 467 consid. 2.1 p. 469; OFAT, Etude relative à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, Berne 1981 n° 3 ad art. 4; HÄNNI, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 6ème éd. Berne 2016, p. 140). Les alinéas 1 et 2 de l'art. 4 LAT donnent ainsi un mandat législatif aux cantons, à qui il appartient de déterminer le type d'information et les autorités compétentes (ATF 135 II 286 consid. 4.1 p. 290). Les autorités compétentes disposent ainsi d'un large pouvoir d'appréciation dans l'application de l'art. 4 LAT (ATF 133 II 120 consid. 3.2 p. 124 et les références; arrêt 1C_425/2019 du 24 juillet 2020 consid. 4.1).

2.2. En droit vaudois, l'art. 3 LATC prévoit que l'Etat et les communes informent la population de manière appropriée sur les objectifs et les problèmes relatifs à l'aménagement du territoire, ainsi que sur le déroulement de la procédure d'établissement des plans. L'art. 56 LATC prévoit un examen préalable par le service compétent, en concertation avec l'autorité communale; à ce stade, aucun droit de participation n'est reconnu à la population. Ce droit est mis en oeuvre au moment de l'enquête publique (art. 57 LATC) : le dossier est déposé au greffe municipal et un avis est publié (al. 1); le cas échéant, les personnes touchées sont informées personnellement (al. 2). C'est seulement à ce stade que les oppositions et observations peuvent être formulées (al. 3). Selon l'art. 58 LATC, les opposants peuvent en outre demander à être entendus lors d'une séance de conciliation (al. 1). Si des modifications importantes sont apportées au projet, une enquête complémentaire doit avoir lieu (al. 5). Ces règles sont applicables à l'établissement d'une zone réservée (art. 46 al. 2 LATC).

2.3. Contrairement à ce que soutiennent les recourants, la jurisprudence considère que le processus de participation de la population peut être mis sur pied au moment de l'élaboration du projet ou après la prise de décision, pour autant qu'il intervienne à un moment où la pesée d'intérêts peut encore avoir lieu (ATF 135 II 286 consid. 4.2.3 p. 292 et 5.2 p. 294). La procédure d'enquête publique avec droit d'opposition et de recours, telle que prévue aux art. 33 LAT et 57 s. LATC, satisfait à ces exigences (ATF 143 II 467 consid. 2.2 p. 470 et 2.4 p. 472).
En l'occurrence, une première mise à l'enquête a eu lieu. A l'issue de la séance de conciliation, la municipalité a procédé à quelques adaptations du projet, qui ont fait l'objet d'une mise à l'enquête complémentaire durant laquelle les recourants ont à nouveau formé opposition. Il apparaît ainsi que les exigences de l'art. 4 LAT en matière de participation ont été observées par les autorités cantonales. Le grief est rejeté.

3.

Les recourants invoquent ensuite le principe d'égalité. Ils relèvent que seuls les anciens villages d'Oron et de Palézieux ont été épargnés par la zone réservée alors que les huit autres villages - dont celui d'Ecoteaux, qui dispose d'infrastructures et est rattaché au réseau de transports public - auraient aussi dû être pris en considération en tant que périmètres de centre. En outre, aucune distinction n'aurait été faite entre ces zones de villages, les zones agricoles et les zones à bâtir vierges de constructions. Invoquant par ailleurs le principe de la proportionnalité, les recourants relèvent que la zone réservée s'étend à tout le territoire communal, sans faire de distinction avec les zones qui devront manifestement demeurer constructibles. La zone réservée aurait ainsi dû selon eux être limitée aux terrains situés hors des centres des dix villages.

3.1. Selon l'art. 27 LAT, s'il n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement délimités. A l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation (al. 1). Une zone réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut prolonger ce délai (al. 2). En droit cantonal, l'art. 46 al. 1 LATC (dans sa teneur au 1 er septembre 2018) prévoit que la commune ou le département cantonal peuvent établir des zones réservées pour une durée de cinq ans pouvant être prolongée de trois ans au maximum.
L'établissement d'une zone réservée répond à un intérêt public lorsqu'il y a lieu de modifier un plan d'aménagement, que celui-ci soit ou non conforme au droit (RUCH, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [éd.], Commentaire pratique LAT: planifier l'affectation, 2016, n° 31 ad art. 27). Il s'agit en particulier de garantir aux autorités chargées de l'aménagement du territoire la liberté de planifier et de décider, et d'éviter que des projets de construction viennent entraver cette liberté. Il faut ainsi une nécessité de planifier, assortie d'une intention concrète. Il n'est toutefois pas nécessaire que l'autorité ait déjà une idée précise de la manière dont elle entend redéfinir la zone à bâtir, en particulier lorsque cela ne découle pas d'une simple intention de sa part mais d'une obligation résultant directement de la LAT ou du plan directeur cantonal (RUCH, op. cit., n° 32 ad art. 27). Tel est le cas de l'obligation de réduire les zones à bâtir surdimensionnées prévue à l'art. 15 al. 2 LAT (AEMISEGGER/KISSLING, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [éd.], op. cit., n° 40 ad art. 15). La mesure contestée constitue alors la première étape de ce processus obligatoire.

3.2. La mesure A11 du Plan directeur cantonal (PDCn) constate que, d'une manière générale, les réserves légalisées de terrains à bâtir sont réparties inégalement entre les communes, et que leur localisation ne répond plus aux critères actuels. Hors des centres, les réserves sont le plus souvent excédentaires. Les communes sont donc tenues de réviser leurs plans d'affectation dans les cinq ans suivant la 4 ème adaptation du PDCn. Un tableau fixe la croissance totale maximale de 2015 à 2030 pour les périmètres compacts d'agglomération et de centre cantonal. Pour les autres types d'espaces, il définit la croissance annuelle maximale, notamment 1,5% pour les périmètres des centres locaux et les périmètres des localités à densifier, et 0,75% pour les villages et quartiers hors centre. La densité minimale des nouvelles zones d'habitation est également fixée, pour les mêmes périmètres. Les communes dont les zones à bâtir sont surdimensionnées ne peuvent délivrer de permis de construire tant qu'elles n'ont pas redimensionné leurs zones à bâtir si ceux-ci sont susceptibles d'entraver la mise en conformité des planifications ou que les terrains répondent aux qualités de surfaces d'assolement. Elles se fondent notamment sur l'art. 77 aLATC (disposition reprise à l'art. 47 LATC) et peuvent planifier des zones réservées selon l'art. 46 aLATC. Le DTE peut aussi s'opposer à la délivrance d'un permis de construire si la zone à bâtir est manifestement trop étendue.

3.3. Les recourants ne contestent pas que la zone à bâtir de la commune présente un excédent très important, impliquant l'obligation de réviser la planification conformément au plan directeur cantonal et à l'art. 15 al. 2 LAT. L'on se trouve donc dans une situation où une adaptation de la planification s'impose, au sens de l'art. 27 al. 1 LAT. Ce redimensionnement concerne l'entier de la zone à bâtir communale, laquelle apparaît très disséminée après la fusion opérée en 2012. Compte tenu de cette obligation de redimensionnement à large échelle, il n'apparaît pas critiquable d'étendre la zone réservée à l'ensemble de la zone à bâtir. L'inclusion des parcelles déjà construites se justifie dans ce cadre, puisque cela permet d'éviter, durant le processus de planification, des travaux (notamment de reconstruction ou d'agrandissement, allant au-delà de ce qu'autorise l'art. 4 du règlement de la zone réservée) susceptibles de péjorer encore la situation.
La cour cantonale a considéré que le statut de périmètre de centre s'imposait manifestement pour les secteurs d'Oron-la-Ville et de Palézieux-Gare; elle relève que ces périmètres ont été établis sur la base des critères du PDCn. Effectivement, la fiche de mesures B11 du PDCn, consacrée au renforcement de la vitalité des centres, mentionne Oron - Palézieux comme centres régionaux, sur la base des critères suivants: les équipements publics, notamment le coeur commercial de la ville ou du quartier, et un arrêt de transports publics urbains (périmètre compact d'agglomération ou de centre cantonal) ou offrant au moins un accès par heure à un centre cantonal (périmètre de centre régional), doivent être accessibles en moins de 10 minutes à pied par des cheminements adéquats en termes d'accessibilité et de sécurité. Les recourants ne contestent pas que les secteurs d'Oron-la-Ville et de Palézieux-Gare correspondent à ces exigences (en particulier compte tenu de l'existence de gares ferroviaires) et sont dès lors voués à un certain développement voulu par le PDCn, au contraire notamment du village d'Ecoteaux, dépourvu de toute infrastructure comparable.
En définitive, la zone réservée respecte les exigences de l'art. 27 LAT et il ne saurait y avoir violation du principe d'égalité de traitement.

3.4. Le grief relatif au principe de proportionnalité n'est pas mieux fondé. La jurisprudence considère en effet qu'en règle générale, une zone réservée satisfait à l'exigence d'aptitude découlant du principe de la proportionnalité puisqu'il s'agit de préserver la liberté de planification de l'autorité compétente (Ruch, in: Aemisegger/Moor/Ruch/ Tschannen (éd.), op. cit. n° 36 ad art. 27). La règle de la nécessité est également respectée lorsque la zone réservée correspond au périmètre concerné par l'obligation de planifier. Tel est le cas en l'occurrence. Dans le cas d'une zone à bâtir largement surdimensionnée, l'autorité doit étendre sa zone réservée à tous les terrains susceptibles d'être dézonés afin de se ménager une marge de manoeuvre suffisante dans le cadre de la révision de son plan d'affectation à l'échelle de tout le territoire communal (arrêt 1C_518/2019 du 8 juillet 2020 consid. 5). En l'occurrence, les différents villages de la commune représentent l'essentiel de la zone à bâtir du territoire communal. C'est donc à cette échelle que devait être définie la zone réservée. Pour le surplus, les recourants n'élèvent aucune objection spécifique au classement de leurs propres parcelles en zone réservée.

4.

Sur le vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté. Conformément à l'art. 66 al. 1 LTF, les frais judiciaires sont mis à la charge des recourants. Il n'est pas alloué de dépens (art. 68 al. 3 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.

Le recours est rejeté.

2.

Les frais judiciaires, arrêtés à 4'000 fr., sont mis à la charge des recourants. Il n'est pas alloué de dépens.

3.

Le présent arrêt est communiqué au mandataire des recourants et de la Municipalité d'Oron, au Département du territoire et de l'environnement du canton de Vaud, au Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public, et à l'Office fédéral du développement territorial.

Lausanne, le 10 décembre 2020
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Président : Chaix

Le Greffier : Kurz