{T 0/2}
1D_6/2014
Arrêt du 7 mai 2015
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Fonjallaz, Président,
Merkli, Karlen, Chaix et Kneubühler.
Greffière : Mme Arn.
Participants à la procédure
contre
Lieutenant de Préfet du district de la Sarine,
Grand-Rue 51, 1700 Fribourg,
Commune de Grolley, route de l'Eglise 2, 1772 Grolley.
Objet
Droit de cité,
recours constitutionnel contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton de Fribourg, Ie Cour administrative, du 27 mai 2014.
A.________ et B.________, ressortissants tunisiens mariés en 1989, sont arrivés en Suisse en 1996 et résident à Grolley depuis 2011 où ils sont propriétaires d'une maison. Ils ont trois enfants, C.________ née en 1994, D.________ né en 1996 et E.________ née en 1999. A.________ gère son propre atelier de couture depuis 2001 et son épouse exerce la profession d'aide-soignante à temps partiel.
Le 24 novembre 2008, les époux ont déposé une demande de naturalisation ordinaire pour eux-mêmes et leurs enfants D.________ et E.________, le dossier de naturalisation de leur fille C.________ étant distinct.
Les époux ont été entendus le 13 novembre 2012 par la Commission communale des naturalisations (ci-après: la Commission) qui a préavisé négativement leur demande. Sur la base de ce préavis et du rapport d'enquête du Service de l'état civil et des naturalisations (SECiN), le Conseil communal de Grolley a, par décision du 3 janvier 2013, refusé d'octroyer le droit de cité aux époux et à leurs deux enfants. Le Conseil communal a notamment mis en évidence un manque clair de connaissances générales des intéressés concernant certaines données simples et basiques de la vie culturelle, politique et géographique du canton de Fribourg et de la Suisse; l'autorité communale a également considéré que leur intérêt culturel était plus tourné dans la direction de leur pays d'origine que vers la Suisse. Le 29 février 2013, les intéressés ont déposé un recours auprès du Préfet du district de la Sarine contre cette décision. Celui-ci a confirmé, le 15 mai 2013, la décision communale. Selon le Préfet, si l'intégration des intéressés sur le plan professionnel n'était pas contestée, tel n'était pas le cas sur le plan social et culturel.
Par arrêt du 27 mai 2014, la I
e Cour administrative du Tribunal cantonal a rejeté le recours formé par les époux.
Par acte du 4 juillet 2014, les époux A.________ et B.________ forment un recours constitutionnel subsidiaire par lequel ils demandent l'annulation de l'arrêt du Tribunal cantonal et le renvoi de la cause à celui-ci pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
Le Tribunal cantonal conclut au rejet du recours en renvoyant aux considérants de son arrêt. Le Préfet de la Sarine et le Conseil communal s'en remettent à justice.
Le recours en matière de droit public (art. 82 LTF) n'est pas ouvert contre les décisions relatives à la naturalisation ordinaire (art. 83 let. b LTF). Le recours constitutionnel subsidiaire est par conséquent ouvert (art. 113 LTF).
1.1. A qualité pour former un tel recours celui qui a pris part à la procédure devant l'autorité précédente (art. 115 let. a LTF) et a un intérêt juridique à l'annulation ou à la modification de la décision attaquée (art. 115 let. b LTF). En l'espèce, les recourants, qui ont pris part à la procédure devant l'instance précédente, peuvent se prévaloir d'un intérêt juridique protégé dans la mesure où ils se prévalent non seulement de l'interdiction de la discrimination (art. 8 al. 2 Cst.; cf. ATF 135 I 265 consid. 1.3 p. 269-270 et les arrêts cités), mais également du principe de l'égalité de traitement et de l'interdiction de l'arbitraire (art. 8 al. 1 Cst. et art. 9 Cst.; cf. ATF 138 I 305 consid. 1.4 p. 309 ss).
1.2. Le recours constitutionnel subsidiaire ne peut être formé que pour violation des droits constitutionnels (art. 116 LTF). En vertu de l'art. 106 al. 2 LTF, applicable par renvoi de l'art. 117 LTF, les griefs y relatifs doivent être invoqués et motivés de façon détaillée en précisant en quoi consiste la violation, sous peine d'irrecevabilité (ATF 138 I 232 consid. 3 p. 237).
1.3. Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente (art. 118 al. 1 LTF). Il peut néanmoins rectifier ou compléter les constatations de cette autorité si les faits ont été établis en violation d'un droit constitutionnel (art. 118 al. 2 LTF en relation avec l'art. 116 LTF), ce que la partie recourante doit également démontrer d'une manière circonstanciée et précise, conformément aux exigences de motivation accrue posées à l'art. 106 al. 2 LTF (par renvoi de l'art. 117 LTF; cf. ATF 133 III 439 consid. 3.2 p. 444 s.).
Dans la première partie de leur écriture intitulée "en fait", les recourants présentent leur propre version des faits. Une telle argumentation, dans la mesure où elle s'écarte des faits constatés dans l'arrêt attaqué ou les complète, sans indiquer ni démontrer que ceux-ci seraient arbitraires, est irrecevable, faute de satisfaire aux exigences de motivation précitées. Il n'y a dès lors pas lieu de prendre en considération d'autres faits que ceux retenus par la cour cantonale.
Les conditions minimales d'aptitude à la naturalisation sont prévues par l'art. 14 de la loi fédérale sur la nationalité du 29 septembre 1952 (LN, RS 141.0; cf. également art. 38 al. 2 Cst.). Selon cette disposition, pour déterminer si un candidat est apte à la naturalisation, il convient en particulier d'examiner s'il s'est intégré dans la communauté suisse (let. a), s'il s'est accoutumé au mode de vie et aux usages suisses (let. b), s'il se conforme à l'ordre juridique suisse (let. c) et s'il ne compromet pas la sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse (let. d).
L'intégration au sens de l'art. 14 let. a LN se rapporte à l'accueil de la personne étrangère dans la société suisse et à sa disposition à s'insérer dans le contexte social suisse, sans pour autant abandonner son identité et sa nationalité d'origine. L'intégration est généralement considérée comme un processus de rapprochement réciproque entre la population indigène et la population étrangère (cf. Message du 21 novembre 2001 concernant le droit de la nationalité des jeunes étrangers et révision de la loi sur la nationalité, FF 2002 p. 1844; cf. également Céline Gutzwiller, Droit de la nationalité et fédéralisme en Suisse, 2008, n. 556). Quant au critère de l'accoutumance au mode de vie et aux usages suisses (art. 14 let. b LN), il suppose la connaissance d'une des langues nationales, mais également certaines connaissances sur le pays et ses habitants. Pour pouvoir participer à la vie politique de la Suisse en qualité de citoyen, des connaissances sur les fondements du système politique et social suisse sont également nécessaires (FF 2002 p. 1844; cf. également Message du 4 mars 2011 concernant la révision totale de la LN, FF 2011 p. 2649; Gutzwiller, op. cit., n. 557). Les connaissances linguistiques, les connaissances du pays et de son système politique, ainsi que l'insertion dans ses conditions de vie doivent être suffisamment développées pour que l'on puisse admettre que le candidat, après qu'il aura obtenu la nationalité, pourra user de manière adéquate de son statut et, en particulier, des droits de participation au processus politique qui lui sont liés (cf. ATF 137 I 235 consid. 3.1 p. 421 ss).
Enfin, les art. 6 et 6a de la loi cantonale du 15 novembre 1996 sur le droit de cité fribourgeois (LDCF, RSF 114.1.1) précisent les conditions à la naturalisation. Aux termes de l'art. 6a al. 1 LDCF, le droit de cité fribourgeois peut être accordé au requérant qui en fait la demande s'il s'est intégré à la communauté suisse et fribourgeoise (cf. également art. 34 al. 2 LDCF). Selon l'alinéa 2 de cette disposition, la notion d'intégration comprend notamment la participation à la vie économique, sociale et culturelle (let. a), l'observation de règles de comportement permettant une vie en société sans conflit (let. b), le respect des principes constitutionnels fondamentaux et du mode de vie en Suisse (let. c), la capacité de s'exprimer dans une des langues officielles du canton (let. d) et des connaissances appropriées de la vie publique et politique (let. e). Enfin, les autorités compétentes apprécient la notion d'intégration au regard des capacités personnelles du requérant (al. 3). Selon l'art. 34 al. 2 LDCF, la commune veille à ce que tout requérant soit entendu par la commission des naturalisations, afin de s'assurer de son intégration.
Les recourants invoquent dans un premier grief une violation des principes de l'égalité de traitement et de l'interdiction de la discrimination.
3.1. Une décision viole le principe de l'égalité de traitement consacré à l'art. 8 al. 1 Cst. lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou qu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances (ATF 137 V 121 consid. 5.3 p. 125; 134 I 23 consid. 9.1 p. 42 et les références citées). Au principe de l'égalité de traitement, l'art. 8 al. 2 Cst. ajoute une interdiction des discriminations. Aux termes de cette disposition, nul ne doit subir de discrimination du fait notamment de son origine, de sa race, de son sexe, de son âge, de sa langue, de sa situation sociale, de son mode de vie, de ses convictions religieuses, philosophiques ou politiques ni du fait d'une déficience corporelle, mentale ou psychique. La discrimination est une forme qualifiée d'inégalité de traitement. Elle n'est donc pas réalisée du simple fait d'une inégalité injustifiée. Il y a discrimination au sens de cette disposition lorsqu'une personne est traitée comme un être inférieur ou lorsqu'elle subit un traitement différent sur la seule base de son appartenance à un groupe déterminé qui, dans la réalité historique ou dans la réalité sociale actuelle, a tendance à se trouver exclu (ATF 135 I 49 consid. 4.1 p. 53), lui faisant ainsi subir un traitement d'humiliation ou d'exclusion sur la seule base de critères liés à son identité. Cela n'exclut pas de manière absolue que l'on puisse faire référence à des critères tels que la race, le sexe, la situation sociale ou les convictions religieuses ou politiques. Le fait de se fonder sur l'un de ces critères implique une présomption de différenciation illicite, laquelle peut être renversée par une justification suffisante, fondée sur des motifs objectifs et soumise à une obligation de motiver particulièrement stricte (ATF 134 I 49 consid. 3.1 p. 53; 129 I 217 consid. 2.1 p. 223-224).
La jurisprudence a ainsi considéré qu'un refus de naturalisation fondé sur la seule origine des requérants, sans autre justification, était discriminatoire (ATF 129 I 217). Le simple port du foulard, en tant que symbole religieux, ne permettait pas non plus de refuser une naturalisation car il ne traduisait pas en soi une attitude de manque de respect à l'égard des valeurs démocratiques et constitutionnelles (ATF 134 I 49). L'exclusion de la naturalisation pour une personne handicapée dépendant de l'aide sociale constitue, elle aussi, une discrimination inadmissible (ATF 135 I 49).
3.2. L'instance précédente a considéré que l'intégration des recourants en Suisse n'était pas suffisante. Elle a estimé que les intéressés n'étaient pas parvenus à mener à terme le processus individuel et subjectif d'apprentissage permettant une véritable participation à la vie publique et sociale du pays. Elle retenait en particulier, qu'en dépit du temps écoulé dans le canton (18 ans), les recourants avaient une connaissance manifestement lacunaire du canton et que leur intérêt pour l'actualité suisse était faible, tel que cela ressortait du test qu'ils avaient effectué auprès du SECiN. Dans la mesure où l'imprégnation à bon nombre de références de base de la vie en Suisse et dans le canton faisait défaut, il n'était plus possible de ne pas accorder un poids conséquent à certains faits qui marquaient dans de telles conditions une distance significative avec la culture suisse. Ainsi, l'instance précédente relevait notamment que la langue principale de la famille était l'arabe, que ses goûts et traditions ne paraissaient pas avoir évolué pour se rapprocher de ceux de leur pays d'adoption, que la famille se rendait en vacances, dès qu'elle le pouvait, dans un pays arabophone, qu'elle n'avait réellement pu citer que des noms d'amis arabophones, qu'elle fêtait pour l'essentiel la fête du ramadan et la fête du mouton et que, hormis le téléjournal sur la RTS, voire éventuellement l'émission Infrarouge, elle privilégiait avant tout les chaînes et les sites internet arabes. Elle constatait également que le lieu de sortie de prédilection de la famille était le centre de l'Association des Musulmans de Fribourg (AMF), destiné non seulement aux prières, mais aussi aux rencontres et aux loisirs.
3.3. Les recourants affirment avoir été victimes d'une discrimination basée sur leur religion. En substance, ils soutiennent que la majorité des questions portait sur le mode vie et les pratiques culturelles de la famille (activité d'imam remplaçant du recourant, port du voile, ramadan, piscine, caricature du prophète, etc.), ajoutant notamment que la Commission était allée beaucoup trop loin en demandant à la recourante son point de vue sur le contenu du Coran, en particulier sur la sourate des Femmes. Selon les intéressés, les nombreuses questions sur la religion de la famille, les concepts et leurs pratiques religieuses auraient influencé de façon négative le vote des membres de la Commission, puis les décisions des instances précédentes.
Il est exact que les membres de la Commission ont posé un nombre important de questions au sujet des pratiques et convictions religieuses des recourants. Ceux-ci ont donc pu en retirer, dans une certaine mesure, l'impression que ce sujet serait déterminant dans l'appréciation de leur demande de naturalisation. A cet égard, il ne faut pas perdre de vue que de telles questions sont justifiées, jusqu'à un certain point, pour permettre de s'assurer que les candidats à la nationalité suisse respectent les valeurs de la Constitution fédérale. Or, parmi ces valeurs, on trouve en particulier la liberté de religion et de culte, l'égalité entre homme et femme, ainsi que le respect de l'ordre juridique suisse (cf. FF 2011 p. 2647). En l'espèce, les craintes ressenties par les recourants quant à l'insistance des questions posées sur le sujet n'ont pas lieu d'être puisque le refus de naturalisation se fonde - comme on le verra (consid. 4) - uniquement sur le défaut d'intégration des candidats.
Les recourants font également grief à la Commission d'avoir souligné et apprécié dans son préavis les pratiques religieuses de la famille. En l'occurrence, le préavis de la Commission indique en effet que chaque membre de la famille décide librement et sans pression de faire le ramadan et les prières et que la recourante et sa fille ont adopté en toute liberté le port du voile. Ces éléments sont toutefois favorables aux recourants dans la mesure où ils témoignent du fait que le respect des préceptes de leur religion n'est pas imposé par le père de famille (acte de soumission), mais émane bien d'une décision indépendante de chaque membre de la famille. Il ressort ainsi implicitement de ces constatations que les membres de la Commission ont considéré que les pratiques et convictions religieuses de la famille - telles qu'elles ressortaient des auditions - respectaient les valeurs défendues par la Constitution. Le préavis négatif de la Commission est en l'occurrence fondé essentiellement sur le manque clair de connaissances générales des recourants concernant certaines données simples et basiques de la vie culturelle, politique et géographique du canton et de la Suisse.
Le refus de la naturalisation n'apparaît donc pas fondé sur les convictions et pratiques religieuses des recourants. Comme cela sera exposé ci-dessous, cette décision est motivée par l'intégration insuffisante des intéressés. Le grief tiré d'une violation des alinéas 1 et 2 de l'art. 8 Cst. doit dès lors être rejeté.
Dans un second grief, les recourants se plaignent d'une violation du principe de l'interdiction de l'arbitraire dans la mesure où les instances précédentes se seraient principalement, voire exclusivement, basées sur les résultats de l'examen auprès du SECiN. Elles n'auraient pas suffisamment tenu compte de l'activité sociale et associative des recourants au sein de l'Association sportive de la Commune de Grolley et de l'AMF. Sur ce point, ils rappellent que la communauté musulmane - qui comprend également des Suisses naturalisés ou convertis - est la troisième communauté de Suisse; à cet égard, ils font grief à l'instance précédente de considérer à tort l'AMF comme une "association hors contexte suisse, émanant de l'étranger et s'adressant à des étrangers de culture arabe".
4.1. Une décision est arbitraire (art. 9 Cst.) lorsqu'elle contredit clairement la situation de fait, qu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté ou qu'elle heurte d'une manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité. Il n'y a pas arbitraire du seul fait qu'une solution autre que celle de l'autorité cantonale semble concevable, voire préférable (ATF 132 III 209 consid. 2.1 p. 211). Pour qu'une décision soit annulée pour cause d'arbitraire, il ne suffit pas que sa motivation soit insoutenable; il faut encore que cette décision soit arbitraire dans son résultat (ATF 137 I 1 consid. 2.4 p. 5 et les arrêts cités). S'agissant plus précisément de l'appréciation des preuves et de l'établissement des faits, il y a arbitraire lorsque l'autorité ne prend pas en compte, sans aucune raison sérieuse, un élément de preuve propre à modifier la décision, lorsqu'elle se trompe manifestement sur son sens et sa portée, ou encore lorsque, en se fondant sur les éléments recueillis, elle en tire des constatations insoutenables (ATF 136 III 552 consid. 4.2 p. 560 et les arrêts cités).
4.2. Pour refuser la naturalisation, les instances précédentes ont souligné les connaissances générales trop lacunaires des recourants et leur faible intérêt pour l'actualité suisse, en se basant notamment sur les résultats du test de connaissances générales passé auprès du SECiN. Sur ce point, les recourants affirment de manière purement appellatoire que les autorités précédentes n'auraient pas tenu compte de leur niveau de formation scolaire dans l'évaluation des résultats du test de connaissances générales, ni dans celle des réponses données lors de leurs auditions. Ils ne proposent en outre aucune démonstration du caractère arbitraire de l'appréciation de l'instance précédente qui a précisément expliqué que, même en tenant compte du niveau scolaire des recourants, il était impossible - avec un tel résultat et une absence totale de réponse sur certains sujets simples de la vie courante du canton - d'admettre que les époux soient imprégnés d'une part conséquente des références de base de la vie du pays. La critique des recourants est dès lors irrecevable et il n'y a pas lieu de s'écarter du constat selon lequel les connaissances générales des recourants concernant en particulier la vie courante et la vie politique en Suisse et dans le canton étaient trop lacunaires.
Contrairement à ce que soutiennent les recourants, l'instance précédente a pris en considération dans l'arrêt entrepris les activités sociales et associatives des recourants au sein de l'association sportive de la Commune de Grolley et de l'AMF (cf. arrêt entrepris p. 7). Elle a toutefois estimé implicitement que ces éléments n'étaient en eux-mêmes pas suffisants pour démontrer une intégration dans la communauté suisse et fribourgeoise. En l'occurrence, l'instance précédente pouvait, sans verser dans l'arbitraire, accorder un poids important au résultat du test de connaissances générales et aux réponses données par les recourants lors des auditions au sujet d'éléments basiques de la vie courante et de la vie politique en Suisse et dans le canton de Fribourg. Le refus de la naturalisation fondé sur le manque d'intégration sociale et culturelle des recourants n'apparaît dès lors pas arbitraire. Pour le surplus, les recourants ne sauraient tirer parti du fait qu'ils ont pu continuer la procédure de naturalisation, nonobstant l'échec au test de connaissances générales. Quant au fait que les musulmans représentent la troisième communauté religieuse de Suisse, il n'est pas déterminant pour la question de l'intégration dans la communauté suisse et fribourgeoise. Le grief des recourants doit donc être rejeté, dans la mesure où il est recevable.
Le recours doit par conséquent être rejeté, dans la mesure de sa recevabilité. Conformément à l'art. 66 al. 1 LTF, les frais judiciaires sont mis à la charge des recourants, qui succombent.
Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
Les frais judiciaires, arrêtés à 2'000 fr., sont mis à la charge des recourants.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire des recourants, au Lieutenant de Préfet du district de la Sarine, à la Commune de Grolley et au Tribunal cantonal du canton de Fribourg, I e Cour administrative.
Lausanne, le 7 mai 2015
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Fonjallaz
La Greffière : Arn