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1E.12/2005 /col
Arrêt du 10 octobre 2006
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges Féraud, Président,
Aeschlimann et Eusebio.
Greffier: M. Jomini.
Parties
A.________,
recourante, représentée par Me Jean-Daniel Borgeaud, avocat,
contre
Etat de Genève, intimé, représenté par Me David Lachat, avocat,
Commission fédérale d'estimation du 1er arrondissement, p.a. M. Jean-Marc Strubin, Président-suppléant, Tribunal de première instance, case postale 3736,
1211 Genève 3.
Objet
expropriation de droits de voisinage,
recours de droit administratif contre la décision de la Commission fédérale d'estimation du 1er arrondissement du 27 mai 2005.
Faits:
A.
A.________ est propriétaire à Genthod de la parcelle n° 1340 du registre foncier. Une maison d'habitation se trouve sur ce terrain, qui est situé à environ 2.3 km de la piste de l'Aéroport international de Genève.
B.
Le 31 août 1992, A.________, représentée par Me P.________, avocat à Genève, a adressé au Département des travaux publics de la République et canton de Genève une demande d'indemnisation pour expropriation formelle des droits de voisinage et expropriation matérielle. Elle concluait au paiement d'une indemnité globale de 686'480 fr. Elle invoquait les nuisances causées par le passage des avions au-dessus de son bien-fonds, ainsi que le classement de cette parcelle dans la zone de bruit B, selon le plan des zones de bruit délimitées autour de l'aéroport (plan approuvé par le Conseil fédéral le 8 avril 1987). La demande a été transmise à la Commission fédérale d'estimation du 1er arrondissement (où elle a été enregistrée sous le numéro 15/95).
Le 1er février 1999, Me P.________ a écrit au président de la Commission fédérale dans les termes suivants:
"Je porte à votre connaissance que, dans les causes notées en marge [notamment la cause A.________ n° 15/95], la demande d'indemnité est retirée, au vu de la jurisprudence du Tribunal fédéral en matière d'expropriation formelle, plus précisément la condition de prévisibilité. Ce retrait n'est pas une renonciation définitive à toute demande d'indemnité. Une telle demande demeurerait réservée dans l'hypothèse où la loi et la jurisprudence venaient à être modifiées. Par ailleurs, ce retrait ne peut être interprété comme une renonciation du propriétaire au droit d'exiger un assainissement au regard de la législation en matière de protection de l'environnement."
Le 18 juin 1999, la Commission fédérale a rendu une décision prenant acte du retrait de la demande déposée le 31 août 1992 par A.________, vu la lettre de son conseil du 1er février 1999, et rayant du rôle la cause n° 15/95. Le dossier de cette cause a été classé le 18 avril 2000 aux archives du Tribunal fédéral (cf. art. 6 de l'ordonnance concernant les commissions fédérales d'estimation [RS 711.1]).
C.
Par un acte daté du 27 mai 2004 intitulé "demande en indemnisation", A.________ - désormais représentée par Me Jean-Daniel Borgeaud - a pris des conclusions tendant principalement à ce que l'Etat de Genève soit condamné à lui payer la somme de 276'293 fr., avec intérêts dès le 1er janvier 1985, à titre d'indemnité d'expropriation liée au survol de sa parcelle. Elle concluait également à ce que l'Etat de Genève soit astreint à réaliser des travaux d'isolation acoustique de sa villa.
Dans son argumentation à l'appui de ses conclusions, A.________ a exposé qu'elle requérait une reprise de la procédure en indemnisation. Elle a fait valoir que le retrait de sa première demande, opéré par son ancien conseil, avait reposé sur un malentendu. Elle s'est référée à une lettre de Me P.________, qui aurait été transmise le 26 février 1999 par télécopie à la Commission fédérale. Dans cette lettre, cet avocat écrivait que c'était par erreur qu'il avait indiqué, le 1er février 1999, que A.________ souhaitait arrêter la procédure car en réalité, elle lui avait demandé de ne plus la représenter, sans pour autant retirer sa demande d'indemnisation. Un double de la lettre (télécopie) du 26 février 1999 a été produit par A.________. Cette lettre ne se trouve pas dans le dossier n° 15/95 classé aux archives du Tribunal fédéral. Il n'en est pas fait mention dans la décision de radiation du 18 juin 1999.
Dans ses observations, l'Etat de Genève a conclu à l'irrecevabilité de la demande d'indemnité du 27 mai 2004, en invoquant à propos des mêmes prétentions la décision du 18 juin 1999, entrée en force.
D.
Par une décision rendue le 27 mai 2005, la Commission fédérale a déclaré irrecevable la demande en indemnisation formée par A.________ le 27 mai 2004. Elle a considéré, en substance, que ses prétentions avaient le même fondement que celles de la demande du 31 août 2002 - à savoir l'expropriation de droits de voisinage à cause du bruit du trafic aérien ainsi que du survol de la parcelle -, et que la décision du 18 juin 1999 avait mis un terme définitif au litige, n'ayant pas fait l'objet d'un recours de droit administratif. La Commission fédérale a examiné la portée du "courrier correctif" de Me P.________ du 26 février 1999, en retenant qu'une telle déclaration n'était pas propre à supprimer le caractère irrévocable de la renonciation du 1er février 1999. A titre subsidiaire, dans l'hypothèse où A.________ aurait pu "récupérer son droit" à une indemnité pour expropriation en raison du survol de son bien-fonds, la Commission fédérale a considéré que les prétentions annoncées le 27 mai 2004 étaient prescrites.
E.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, A.________ demande au Tribunal fédéral d'annuler la décision du 27 mai 2005 de la Commission fédérale, et de renvoyer l'affaire à cette autorité pour nouvelle décision. A titre subsidiaire, elle reprend les conclusions contenues dans sa demande du 27 mai 2004.
L'Etat de Genève conclut au rejet du recours. Il demande en outre qu'il lui soit donné acte de ce qu'il accepte, dans le cadre du programme d'insonorisation prévu par le règlement d'exploitation de l'aéroport de Genève du 31 mai 2001, d'insonoriser en 2006 les fenêtres et les portes-fenêtres de la maison de la recourante.
Le Président de la Commission fédérale a renoncé à répondre au recours.
F.
Les parties ont été informées que le dossier de la première décision de la Commission fédérale, du 18 juin 1999 (n° 15/95), avait été sorti des archives du Tribunal fédéral pour être versé au dossier du présent recours. Leur attention a été attirée sur l'absence, dans ce dossier archivé, de la télécopie du 26 février 1999 (cf. supra, let. C). Les parties ont pu se déterminer à ce sujet.
Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
La contestation porte sur une demande d'indemnité pour expropriation formelle en cas de survol d'un bien-fonds situé à proximité d'un aéroport (à propos de ce cas d'expropriation, cf. ATF 131 II 137 consid. 3 p. 146). Conformément à la jurisprudence, de telles prétentions sont soumises à la prescription et, dans la situation de la recourante, elles devaient, pour ne pas être prescrites, être présentées dans les cinq ans dès la publication, le 2 septembre 1987, de la décision d'approbation du plan des zones de bruit (ATF 129 II 72 consid. 2.9 p. 80 et les arrêts cités; cf. également ATF 131 II 137 consid. 3.1.5 p. 148). La recourante ne critique pas la décision attaquée en tant qu'elle retient, dans une motivation subsidiaire, que des prétentions annoncées le 27 mai 2004 seraient prescrites. Elle conteste en revanche la prescription en faisant valoir que son acte du 27 mai 2004 n'est pas une nouvelle demande mais une "simple réactivation" de la demande déposée le 31 août 1992, avant l'échéance du délai de prescription. Or la Commission fédérale a considéré que l'acte du 27 mai 2004 ne pouvait pas avoir cette portée, après une renonciation irrévocable aux prétentions et une décision du 18 juin 1999 mettant fin au litige.
1.1 La "réactivation" d'une demande d'indemnité soumise à une commission fédérale d'estimation serait envisageable en cas de suspension de la procédure d'estimation, l'exproprié requérant alors une reprise de l'instruction. En l'occurrence, il s'agit d'examiner si la procédure d'estimation, ouverte après le dépôt de la demande du 31 août 1992, a été suspendue le 18 juin 1999 - nonobstant le libellé de la décision prise ce jour-là par la Commission fédérale -, voire si elle aurait dû être suspendue compte tenu des déclarations ou de la volonté de la recourante à cette époque. La recourante prétend qu'elle n'avait en réalité pas renoncé à une indemnité, et que la décision du 18 juin 1999 constituait un simple classement, sans effet sur le fond.
1.2 La lettre du précédent conseil de la recourante, du 1er février 1999, pouvait à l'évidence être interprétée par la Commission fédérale comme un désistement sans condition, nonobstant les réserves relatives à une modification légale ou jurisprudentielle. Il n'est pas contesté que cet avocat disposait de pouvoirs pour représenter la recourante devant la Commission fédérale, au moment de l'introduction de la procédure n° 15/95, et qu'aucun acte révoquant ces pouvoirs n'a été communiqué à l'autorité avant le 1er février 1999. Il n'existe aucune preuve, ni dans le dossier archivé de cette procédure ni dans le présent dossier, que la Commission fédérale a eu connaissance de la lettre de l'avocat du 26 février 1999. Dans ces conditions, il incombait à cette autorité de prendre acte du désistement et de mettre fin au procès. Tel était l'objet de la décision du 18 juin 1999.
Néanmoins, la recourante conservait la possibilité de former un recours de droit administratif contre cette décision, si elle avait voulu contester l'interprétation de sa déclaration de désistement du 1er février 1999. Une fois la décision du 18 juin 1999 entrée en force, une demande de révision aurait également pu être déposée. L'art. 75 de la loi fédérale sur l'expropriation (LEx; RS 711) dispose que la décision de la commission fédérale d'estimation qui ne fait pas l'objet d'un recours de droit administratif a la même force qu'un arrêt du Tribunal fédéral, et qu'elle peut être attaquée par les mêmes voies de droit qu'un tel arrêt. Il faut entendre par là que la voie de la révision, au sens des art. 136 ss OJ, ainsi que celle de l'interprétation, au sens de l'art. 145 OJ, sont ouvertes devant la commission elle-même (cf. Heinz Hess/Heinrich Weibel, Das Enteignungsrecht des Bundes, Berne 1986, vol. I, p. 581). La procédure de révision permet notamment de faire valoir des preuves concluantes qui n'avaient pas pu être invoquées dans la procédure précédente (cf. art. 137 let. b OJ), mais la demande doit alors être déposée dans un délai déterminé dès la découverte du motif de révision (cf. art. 141 al. 1 let. b OJ). En l'occurrence, cette voie de droit extraordinaire n'a pas été utilisée par la recourante.
Dans ces conditions, la Commission fédérale a retenu à bon droit qu'il avait déjà été mis fin, par une décision entrée en force, au litige sur les prétentions de la recourante à une indemnité d'expropriation formelle, selon la demande du 31 août 1992. Le prononcé d'irrecevabilité de la nouvelle demande, ou demande "réactivée", n'est donc manifestement pas contraire au droit fédéral. Il s'ensuit que le recours de droit administratif doit être rejeté.
2.
Il n'appartient pas au Tribunal fédéral, dans cette procédure d'expropriation, de rendre une décision en constatation au sujet de mesures d'isolation phonique qui seront le cas échéant prises d'office par les autorités administratives compétentes, en application notamment du droit fédéral de la protection de l'environnement. Aucune suite ne sera donc donnée aux conclusions de l'Etat de Genève tendant à ce qu'il lui soit donné acte de sa volonté de mettre en oeuvre de telles mesures, sur l'immeuble de la recourante.
3.
Conformément à la règle spéciale de l'art. 116 al. 1, 1ère phrase LEx, les frais et dépens, pour la présente procédure de recours, doivent être mis à la charge de l'Etat de Genève.
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours de droit administratif est rejeté.
2.
Un émolument judiciaire de 1'000 fr. est mis à la charge de l'Etat de Genève.
3.
Une indemnité de 1'000 fr., à payer à A.________ à titre de dépens, est mise à la charge de l'Etat de Genève.
4.
Le présent arrêt est communiqué en copie aux mandataires de la recourante et de l'intimé, ainsi qu'à la Commission fédérale d'estimation du 1er arrondissement.
Lausanne, le 10 octobre 2006
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le président: Le greffier: