Refusal of preliminary building permit upheld despite constitutional objectionsGénéré par IA

{T 0/2}
1P.140/2005 /svc

Arrêt du 7 juillet 2005
Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges Féraud, Président,
Aeschlimann et Fonjallaz.
Greffière: Mme Revey.

Parties
X.________ SA,
recourante, représentée par Me Jean-Claude Schweizer, avocat,

contre

1. F.G.________ et L.G.________,
   
2. S.________,
   
3. M.________,
   tous représentés par Me Benoît Ribaux, avocat,
   Hoirie Y.________, soit:
   
4. E.Y.________,
   
5. H.Y.________,
   
6. M.Y.________,
   
7. S.Y.________
   toutes représentées par Me Blaise Galland, avocat, intimés,
   Commune de A.________,
   Département de la gestion du territoire, Château,
   2001 Neuchâtel 1,
   Tribunal administratif du canton de Neuchâtel,
   case postale 3174, 2001 Neuchâtel 1.

Objet
permis de construire,

recours de droit public contre l'arrêt du
Tribunal administratif du canton de Neuchâtel
du 25 janvier 2005.

Faits:
A.
La société X.________ SA est propriétaire de la parcelle xxx du cadastre de la commune de A.________. Provenant de l'ancienne carrière dite "yyy", ce terrain est sis en zone d'habitation à faible densité. Le 24 janvier 2001, la société a sollicité la sanction préalable (au sens de l'art. 36 al. 1 de la loi neuchâteloise sur les constructions du 25 mars 1996 [LConstr./NE]) pour la construction de deux maisons-terrasses comprenant 12 logements et 36 places de stationnement intérieures (56 selon les plans déposés). Mis à l'enquête publique du 18 mai au 7 juin 2001, le projet a suscité plusieurs oppositions que la commune a levées le 15 août 2001.
Les recours formés contre ce prononcé ont été rejetés le 18 septembre 2003 par le Département cantonal neuchâtelois de la gestion du territoire. Les niveaux apparents prévus s'avéraient conformes au règlement communal les limitant à trois pour les maisons-terrasses. En effet, ceux-ci devaient être calculés à partir du terrain naturel, soit en l'occurrence la ligne de comblement de la carrière. Or, suivant cette référence, les constructions litigieuses ne comptaient précisément que trois niveaux apparents. Par ailleurs, le projet comportait des voies d'accès suffisantes et sûres.
B.
F.G.________ et L.G.________, S.________ et M.________ d'une part, les hoirs de feu Y.________ d'autre part, ont déféré cette décision devant le Tribunal administratif.
Statuant le 25 janvier 2005, le Tribunal administratif a admis les recours et annulé les décisions du Département cantonal et de la commune de A.________. Il a considéré notamment que l'art. 12 al. 2 du règlement d'exécution du 16 octobre 1996 de la loi cantonale sur l'aménagement du territoire (RELCAT/NE) imposait de considérer le terrain aménagé comme le terrain naturel lorsque l'aménagement remontait à plusieurs années. La carrière litigieuse n'étant plus exploitée depuis une quarantaine d'années, le sol excavé devait ainsi être reconnu comme le terrain naturel. Selon cette référence, les constructions prévues ne comptaient pas trois, mais six niveaux apparents, de sorte qu'elles violaient le règlement communal. A cela s'ajoutait que les voies d'accès n'étaient pas adaptées au surcroît de trafic engendré par les 56 places du parking projeté. En particulier, la servitude de passage permettant actuellement l'accès à la parcelle xxx se verrait indûment aggravée.
C.
Agissant le 25 février 2005 par la voie du recours de droit public, la société X.________ SA demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du Tribunal administratif du 25 janvier 2005 et de renvoyer la cause à l'instance cantonale pour nouvel examen au sens des considérants. Il invoque le principe d'égalité (art. 8 Cst.), l'interdiction de l'arbitraire (art. 9 Cst.), la garantie de la propriété (art. 26 Cst.) et la liberté économique (art. 27 Cst.).
D.
F.G.________ et L.G.________, S.________ et M.________ d'une part, les hoirs de feu Y.________ d'autre part, concluent au rejet du recours dans la mesure de sa recevabilité. Le Département de la gestion du territoire et le Tribunal administratif renoncent à s'exprimer et proposent en substance le rejet du recours.

Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 130 II 65 consid. 1, 388 consid. 1).
1.1 Selon l'art. 87 OJ, le recours de droit public n'est recevable contre les décisions préjudiciables et incidentes prises séparément - autres que celles sur la compétence et sur les demandes de récusation - que s'il peut en résulter un dommage irréparable. Constitue une décision finale au sens de l'art. 87 OJ celle qui met un point final à la procédure, qu'il s'agisse d'une décision sur le fond ou d'une décision qui clôt l'affaire en raison d'un motif tiré des règles de la procédure; est en revanche une décision incidente celle qui est prise pendant le cours de la procédure et ne représente qu'une étape vers la décision finale; elle peut avoir pour objet une question formelle ou matérielle, jugée préalablement à la décision finale (ATF 122 I 39 consid. 1a/aa; 120 Ia 369 consid. 1b; 120 III 143 consid. 1a).
En l'espèce, l'arrêt attaqué a pour effet de refuser la sanction préalable requise par la société intimée selon l'art. 36 LConstr./NE, dont la teneur est la suivante:
"1. Le permis de construire ou sanction définitive peut être précédé de la sanction préalable, qui liquide définitivement les questions de masse, d'implantation, d'affectation et d'accès, d'une part, les autorisations spéciales ou dérogations pouvant être accordées à ce stade, d'autre part.
2. En cas de sanction à deux degrés, la mise à l'enquête publique intervient lors de la demande de sanction préalable.
3. Une nouvelle mise à l'enquête publique, lors de la demande de sanction définitive, n'intervient que dans la mesure où apparaissent des éléments nouveaux qui peuvent avoir une incidence sur les intérêts de tiers."
-:-
Selon la jurisprudence, une décision portant sur une telle sanction préalable est tenue pour une décision incidente au regard de l'art. 87 OJ, bien qu'elle tranche définitivement, au niveau cantonal, certains éléments déterminants du projet dont la concrétisation est subordonnée à l'octroi d'un permis définitif de bâtir (arrêts H. du 9 septembre 1992 consid. 1d, reproduit in: ZBl 95/1994 p. 66, A. du 1er octobre 1985, reproduit in: RDAF 44/1988 p. 209, A. du 3 novembre 1987 consid. 2 non publié à l'ATF 113 Ia 468, mais reproduit in: SJ 110/1988 p. 353). En l'espèce toutefois, la décision n'accorde pas la sanction préalable sollicitée, mais la refuse; dans ces conditions, elle constitue une décision finale, contre laquelle la requérante est recevable à recourir au regard de l'art. 87 OJ.
1.2 Le recours satisfaisant aux autres conditions posées par les art. 84 ss OJ, il sied d'entrer en matière.
1.3 Selon l'art. 90 al. 1 lettre b OJ, l'acte de recours doit - sous peine d'irrecevabilité - contenir "un exposé des faits essentiels et un exposé succinct des droits constitutionnels ou des principes juridiques violés, précisant en quoi consiste la violation". Lorsqu'il est saisi d'un recours de droit public, le Tribunal fédéral n'a donc pas à vérifier, de lui-même, si la décision attaquée est en tout point conforme au droit et à l'équité. Il n'examine que les moyens de nature constitutionnelle invoqués et suffisamment motivés dans l'acte de recours. Le recourant ne saurait se contenter de soulever de vagues griefs ou de renvoyer aux actes cantonaux (ATF 129 I 113 consid. 2.1 et la jurisprudence citée).
C'est à la lumière de ces principes que doit être appréciée la motivation de la recourante.
1.4 Le Tribunal fédéral s'estimant suffisamment renseigné par le dossier, il n'y a pas lieu de procéder à l'inspection locale requise par la recourante (cf. art. 95 OJ).
2.
En premier lieu, la recourante conteste que l'interdiction de construire six niveaux apparents, seuls trois lui étant autorisés, soit compatible avec l'art. 26 Cst.
2.1 Une atteinte à la propriété doit reposer sur une loi au sens formel, être justifiée par un intérêt public et demeurer proportionnée au but visé (cf. art. 36 Cst.). Selon la jurisprudence, le principe de la proportionnalité se compose traditionnellement de trois volets: la règle d'aptitude ou d'adéquation, qui exige que le moyen choisi soit propre à atteindre le but visé; la règle de nécessité, qui impose qu'entre plusieurs moyens adaptés, on choisisse celui qui porte l'atteinte la moins grave aux intérêts en cause; et la règle de proportionnalité au sens étroit, qui requiert de mettre en balance les effets de la mesure choisie sur la situation des personnes concernées avec le résultat escompté du point de vue du but visé (ATF 130 II 425 consid. 5.2; 125 I 474 consid. 3; 126 I 112 consid. 5b; 125 I 474 consid. 3).
Le Tribunal fédéral revoit l'interprétation et l'application du droit cantonal effectuées par les autorités cantonales sous l'angle restreint de l'arbitraire lorsque l'atteinte à une liberté constitutionnelle n'est pas grave; quand elle l'est, il procède en revanche à un examen libre. Dans tous les cas, il examine librement si cette interprétation et cette application - non arbitraires, voire correctes s'il s'agit d'une atteinte particulièrement grave - sont compatibles avec la garantie constitutionnelle invoquée (ATF 122 I 236 consid. 4a p. 244; 121 I 326 consid. 2b 120 Ia 67 consid. 3b p. 72, 74 consid. 5 p. 79; Walter Kälin, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2ème éd., Berne 1994, p. 175 ss). Il examine ainsi librement l'existence d'un intérêt public et le respect du principe de la proportionnalité (ATF 122 I 236 consid. 4a; 120 Ia 67 consid. 3b, 74 consid. 5). Le Tribunal fédéral fait cependant montre de retenue dans l'examen de questions d'appréciation ou de circonstances locales dont les autorités cantonales ont une meilleure connaissance (ATF 113 Ib 126 consid. 7).
En recours de droit public, le Tribunal fédéral est en principe lié par les constatations de fait de l'autorité cantonale, même lorsqu'il s'agit d'une atteinte grave à une liberté constitutionnelle. Une jurisprudence constante reconnaît en effet au juge du fait un large pouvoir d'appréciation dans ce domaine. Le Tribunal fédéral ne revoit que sous l'angle de l'arbitraire l'établissement des faits pertinents et l'appréciation des preuves.
2.2 Le prononcé attaqué oblige la recourante à, pour le moins, réduire de moitié le nombre d'appartements prévus. Il constitue ainsi une restriction grave à la garantie de la propriété (cf. ATF 116 Ia 181 consid. 3c; 113 Ia 437 consid. 2a; 109 Ia 188 consid. 2), de sorte que le Tribunal fédéral dispose d'un libre pouvoir d'examen à cet égard.
2.3 Le Tribunal administratif a fondé sa détermination des niveaux apparents admissibles sur l'art. 12 RELCAT/NE, dont la teneur est la suivante:
"1Les dimensions des constructions sont calculées à partir du terrain naturel, en fonction de la surface constructible de la parcelle.
2Le terrain aménagé (remblayé ou excavé) est considéré comme terrain naturel lorsque la modification a touché une zone étendue et qu'elle a été dictée par des motifs d'intérêt public, notamment d'aménagement du territoire ou lorsque l'aménagement remonte à de nombreuses années."
L'autorité intimée a considéré qu'aux termes de l'alinéa 2 de cette disposition, il suffisait que l'aménagement remonte à de nombreuses années pour que le terrain aménagé - ici excavé - soit considéré comme le terrain naturel. N'étant plus exploitée depuis une quarantaine d'année, la carrière litigieuse remplissait cette condition, si bien que les dimensions des constructions devaient être calculées à partir du fond de l'excavation.
2.4 La recourante estime en premier lieu que la carrière en cause n'entre pas dans le champ d'application de l'art. 12 al. 2 RELCAT, faute de constituer un terrain aménagé. A l'appui, elle souligne que l'état de la carrière désaffectée relève davantage de l'abandon que de l'aménagement; au surplus, sa situation géographique découle plus du hasard des strates géologiques que d'une planification réfléchie. Enfin, la carrière se situe en pleine zone d'habitation et présente de ce fait un caractère insolite par rapport à l'ensemble du terrain naturel des autres parcelles.
Ce raisonnement est mal fondé. Au sens usuel du terme, le "terrain aménagé (remblayé ou excavé)" s'oppose au terrain naturel en ce sens que son état résulte de l'activité humaine. Tel est bien le cas d'une carrière, qui consiste par définition en une excavation artificielle. Rien n'indique que le législateur aurait entendu accorder un autre sens à cette notion lorsqu'il l'a introduite dans l'art. 12 al. 2 RELCAT. Une carrière demeure ainsi un terrain aménagé, quels que soient son état d'abandon, les motifs ayant guidé son emplacement ou l'affectation des parcelles environnantes. Par conséquent, en considérant la carrière en cause comme un terrain aménagé au sens de l'art. 12 al. 2 RELCAT, le Tribunal administratif a procédé à une interprétation correcte de cette disposition.
Ces mêmes motifs conduisent à écarter le grief selon lequel le traitement identique des carrières exploitées et des carrières désaffectées constituerait une assimilation insoutenable au regard de l'art. 8 Cst.
2.5 La recourante invoque le principe de la proportionnalité.
2.5.1 Reprochant d'abord au Tribunal administratif de ne pas avoir procédé à une pesée des intérêts en cause, la recourante relève qu'il ne s'est "jamais soucié de savoir si le raisonnement qu'il tenait au sujet de l'art. 12 RELCAT/NE constituait une restriction admissible à la garantie de la propriété."

Sur le fond, la recourante dénie que l'application de l'art. 12 al. 2 RELCAT/NE réponde ici à un intérêt public prédominant. D'une part, la construction des immeubles projetés n'altérerait pas l'homogénéité du quartier, mais permettrait au contraire d'éliminer un vestige inesthétique et de revaloriser la carrière en cause, satisfaisant ainsi à l'intérêt public à la création d'un milieu bâti harmonieusement aménagé et favorable à l'habitat au sens de l'art. 1 al. 2 let. b de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700). D'autre part, toujours de l'avis de la recourante, ses intérêts privés sont gravement atteints car, "en limitant la hauteur des constructions à six mètres depuis le fond de la carrière [de 20 m de haut] jusqu'à la corniche, le tribunal administratif a, d'ores et déjà, rendu impossible toute construction future, dans la mesure où ces dernières auraient l'allure de petites maisonnettes encaissées au fond d'un puits, sans compter les problèmes relatifs aux exigences légales concernant les vues."
2.5.2 En réalité, la recourante soulève d'abord, en lien avec les art. 26 et 36 Cst., une violation de son droit à une décision motivée (découlant de l'art. 29 al. 2 Cst.; cf. ATF 129 I 232 consid. 3.2; 126 I 97 consid. 2b; 111 Ia 2 consid. 4b). A juste titre. Pour qu'une décision restreignant la garantie de la propriété satisfasse aux exigences de la Constitution, il ne suffit pas qu'elle soit conforme à la norme cantonale sur laquelle elle se fonde. Encore faut-il que ce prononcé respecte les principes de l'intérêt public et de la proportionnalité consacrés par l'art. 36 al. 2 et 3 Cst. Or, le Tribunal administratif s'est borné à rechercher une interprétation puis une application correctes de l'art. 12 al. 2 RELCAT/NE, sans examiner si la solution ainsi obtenue obéissait, dans les circonstances très particulières de l'espèce, aux deux principes précités. Par conséquent, le jugement incriminé viole sous cet angle les art. 26 et 36 Cst.
Dans ces conditions, il n'y a pas lieu d'examiner, en l'état, les arguments de la recourante quant au poids des intérêts en jeu - grief qui s'appuie du reste sur des faits ne ressortant pas de la décision attaquée. Il est de même inutile de traiter la violation alléguée de la liberté économique, celle-ci n'ayant pas de portée indépendante dans la présente cause.
2.5.3 Le bien-fondé du présent moyen n'entraîne toutefois pas l'admission du recours, le refus de la sanction préalable devant de toute façon être confirmé (cf. consid. 3 infra).
3.
La recourante conteste la décision attaquée en tant qu'elle estime les voies d'accès insuffisantes.
3.1 Le Tribunal administratif a appuyé sa décision sur l'art. 9 LConstr./NE, selon lequel, compte tenu de l'importance des constructions et installations, les accès à la voie publique doivent garantir la sécurité des piétons et celle de la circulation routière, ainsi que l'intervention des services publics.
D'après la décision attaquée, le projet prévoit certes un plan de circulation, en ce sens qu'il impose aux véhicules d'entrer dans le parking par un tunnel existant sous la parcelle www, déjà grevé d'une servitude de passage en faveur de la parcelle xxx, puis d'en sortir par le "chemin zzz" appartenant à la commune de A.________. Toutefois, le parking de 56 places entraînerait une hausse significative de la circulation dans le tunnel, fût-elle unidirectionnelle, ce qui impliquerait une aggravation indue de la servitude souterraine de passage. Cette question relevait certes du droit civil, mais devait être résolue à titre préjudiciel dans le cadre de la procédure administrative, sans que cela ne préjuge d'une procédure devant l'instance civile compétente. Quant au "chemin zzz", il desservait déjà - en bidirectionnel - trois parcelles habitées par cinq familles, et n'était pas à même d'absorber en toute sécurité l'accroissement de trafic occasionné par un parking de 56 places. Or, un élargissement de ce chemin ne semblait réalisable qu'en empiétant sur des parcelles bordières appartenant à des tiers, lesquels ne paraissaient pas disposés à céder une partie de leurs terrains.
3.2 Se plaignant d'une violation arbitraire de l'art. 36 LConstr./NE, la recourante reproche au Tribunal administratif d'avoir tranché la question des accès au stade de la demande de sanction préalable.
Cette argumentation est vaine, dès lors que, selon son texte clair auquel il n'est pas arbitraire de se tenir, l'art. 36 al. 1 LConstr./NE dicte précisément à l'autorité de liquider définitivement les questions d'accès au stade de la sanction préalable.
3.3 La recourante conteste encore que les constructions projetées puissent entraîner une aggravation de la servitude de passage souterrain au sens de l'art. 739 CC. A son avis, "dans la mesure où les véhicules circuleront dans un tunnel suffisamment enterré pour qu'il n'y ait pas de vibrations, il n'y aurait pas de désagréments supplémentaires pour le fonds servant."

Ce grief doit être écarté. Outre que la recourante ne démontre pas l'absence de vibrations, qui ne ressort pas de la décision attaquée, elle omet de tenir compte des autres nuisances occasionnées par le surcroît de trafic résultant d'un parking de 56 places, notamment en termes de bruit et de gaz d'échappement. Or, ces émissions peuvent d'autant moins être négligées qu'à teneur des plans figurant au dossier, le fonds servant comporte un immeuble, sis entre les deux ouvertures du tunnel.
3.4 Dans ces conditions, il sied de confirmer le second motif cumulativement retenu par le Tribunal cantonal pour refuser la sanction préalable au projet présenté, ce qui suffit à rejeter le recours.
4.
Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté dans la mesure de sa recevabilité. Succombant, la recourante supportera des frais judiciaires (art. 156 OJ); compte tenu des circonstances, ils seront réduits. Il convient en outre de mettre à sa charge une indemnité pour les dépens en faveur des intimés, qui ont conclu au rejet du recours par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel (art. 159 al. 1 OJ).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est rejeté dans la mesure de sa recevabilité.
2.
Un émolument judiciaire de 2'000 fr. est mis à la charge de la recourante.
3.
La recourante versera aux intimés une indemnité pour les dépens ainsi qu'il suit:

• 1'500 fr. en faveur des hoirs Y.________, solidairement entre eux,
  
• 1'500 fr. en faveur de F.G.________ et L.G.________, S.________ et M.________, solidairement entre eux.
  4.
  Le présent arrêt est communiqué en copie aux mandataires des parties, à la Commune de H.________, ainsi qu'au Département de la gestion du territoire et au Tribunal administratif du canton de Neuchâtel.
  Lausanne, le 7 juillet 2005
  Au nom de la Ire Cour de droit public
  du Tribunal fédéral suisse
  Le président: La greffière: