[AZA 0]
1P.27/2000
Ie COUR DE DROIT PUBLIC
17 mars 2000
Composition de la Cour: MM. les Juges Aemisegger, Président,
Jacot-Guillarmod et Catenazzi. Greffier: M. Kurz.
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Statuant sur le recours de droit public
formé par
G.________, représenté par Me Aba Neeman, avocat à Monthey,
contre
l'arrêt rendu le 26 novembre 1999 par le Tribunal cantonal du canton du Valais, dans la cause qui oppose le recourant à la Société de laiterie de Troistorrents, représentée par Me Gabriel Troillet, avocat à Monthey, à la Commune de Troistorrents et au Conseil d'Etat du canton du Valais;
(opposition et recours contre un permis de construire;
formalisme excessif)
Vu les pièces du dossier d'où ressortent
les faits suivants:
A.- Le 7 septembre 1998, la Municipalité de Troistorrents a accordé à la Société de laiterie de Troistorrents (ci-après: la société) l'autorisation de transformer et de surélever un bâtiment sur la parcelle n° 1971 du cadastre municipal. L'opposition formée par G.________, propriétaire voisin, a été écartée. Cette décision mentionne la possibilité d'un recours au Conseil d'Etat dans les trente jours, et d'une demande d'effet suspensif dans les dix jours.
B.- Par lettre du 14 septembre 1998 adressée à la commune, G.________ a déclaré "maintenir son opposition", aux motifs que le dossier d'autorisation serait incomplet, qu'une construction sauvage aurait été implantée et que les distances aux limites n'auraient pas été respectées. G.________ demandait de bien vouloir "examiner ce cas" et de lui "communiquer les renseignements désirés".
C.- Le 10 juin 1999, G.________ s'est adressé au Conseil d'Etat valaisan. Il reprochait à la commune de ne pas avoir donné suite à sa lettre du 14 septembre 1998, et de ne pas l'avoir transmise au Conseil d'Etat pour être traitée comme recours. Il demandait la restitution du délai de recours, ainsi que l'effet suspensif et l'arrêt immédiat des travaux.
D.- Par décision du 23 juin 1999, le Conseil d'Etat a rejeté cette demande. La lettre du 14 septembre 1998, désignée comme un "maintien de l'opposition", ne pouvait être comprise comme un recours. La décision municipale mentionnait clairement les voie et délai de recours. En l'absence d'empêchement non fautif, il n'y avait pas lieu de restituer le délai de recours.
E.- Par arrêt du 26 novembre 1999, la Cour de droit public du Tribunal cantonal valaisan a confirmé cette décision.
La lettre du 14 septembre 1998 pouvait être interprétée comme une simple redite de l'opposition antérieure et n'avait pas à être transmise comme recours, ce d'autant que le délai n'était pas encore échu.
F.- G.________ forme un recours de droit public contre ce dernier arrêt, dont il demande l'annulation sous suite de frais et dépens.
Le Tribunal cantonal a renoncé à se déterminer. La municipalité a maintenu sa position sur le fond. Le Conseil d'Etat conclut au rejet du recours. La société ne s'est pas déterminée.
Considérant en droit :
1.- Le recours est interjeté dans les formes et délai utiles contre un arrêt final rendu en dernière instance cantonale. Le recourant, qui se plaint d'un déni de justice formel, a qualité pour recourir (art. 88 OJ).
2.- Le recourant se plaint d'un formalisme excessif.
Il soutient que son intention de contester la décision du 7 septembre 1998 ressortait suffisamment de sa lettre du 14 septembre 1998 pour que cette dernière soit considérée comme un recours. Dès lors, l'autorité devait soit rendre le recourant attentif au fait qu'il s'était trompé de destinataire, soit transmettre l'acte au Conseil d'Etat, compétent pour en connaître.
Le recourant se plaint aussi d'une application arbitraire des art. 7 al. 3 et 12 al. 3 de la loi valaisanne sur la juridiction et la procédure administratives (LPJA). Selon la première disposition, l'autorité examine d'office sa compétence.
Si elle tient sa compétence pour douteuse, elle ouvre sans délai un échange de vues avec l'autorité qu'elle considère comme compétente. Si elle se tient pour incompétente, elle transmet sans délai l'affaire à l'autorité compétente et en avise les intéressés. La municipalité devait par conséquent rechercher le sens véritable de la lettre du 14 décembre 1998, et la transmettre au Conseil d'Etat. Selon l'art. 12 al. 3 LPJA, le délai de recours peut être restitué lorsque l'intéressé fait valoir par écrit des motifs suffisants dans les dix jours dès la fin de l'empêchement. Le silence de la municipalité avait incité le recourant à penser qu'un recours avait été valablement déposé. Ayant appris qu'il n'en était rien, il aurait agi dans les dix jours auprès du Conseil d'Etat. Le Tribunal administratif aurait enfin omis de tenir compte du fait que le recourant ne disposait pas des connaissances juridiques pour apprécier la portée de son erreur.
3.- a) L'excès de formalisme, aspect particulier du déni de justice, est prohibé par l'art. 29 al. 1 Cst. (art. 4 aCst.): lorsque l'autorité applique une règle de procédure avec une rigueur exagérée ou impose des exigences excessives à l'égard des actes juridiques, elle prive indûment le citoyen d'une voie de droit (cf. FF 1997 p. 183). Cette garantie constitutionnelle est violée lorsque le strict respect d'une exigence de forme ne se justifie par aucun intérêt digne de protection, devient une fin en soi et empêche ou complique de manière insoutenable la réalisation du droit matériel (ATF 121 I 177 consid. 2b/aa, 120 II 425 consid. 2a et les arrêts cités). Cette règle est complétée par l'obligation qu'a l'Etat d'agir de bonne foi à l'égard du justiciable (art. 5 et 9 Cst.). L'autorité doit ainsi attirer l'attention du plaideur lorsqu'il apparaît que celui-ci commet une erreur de procédure qui peut encore être réparée (ATF 114 Ia 20 consid. 2 p. 22). Par ailleurs, les déclarations et actes de procédure doivent être interprétés par leur destinataire selon le sens qu'on peut raisonnablement et objectivement leur prêter (principe de la confiance).
b) En l'espèce, l'écriture adressée à la municipalité est intitulée "opposition". Il en ressort certes clairement que le recourant n'était pas satisfait de la décision municipale du 7 septembre 1998. La volonté de recourir contre cette décision n'est toutefois guère évidente. En effet, le recourant conclut sa lettre en demandant de "bien vouloir examiner ce cas" et de lui "communiquer les renseignements désirés". On pouvait dès lors raisonnablement en déduire que sa démarche tendait à une prise de position informelle de la municipalité, et non pas à l'examen de la cause par une autorité supérieure. Cette déduction était d'autant plus justifiée que la décision du 7 septembre 1998 comporte une indication claire des voie et délai de recours, que toute personne, même sans aucune formation juridique, était à même de comprendre, ce que relèvent à juste titre tant l'arrêt attaqué que la détermination du Conseil d'Etat. Dès lors, si le recourant désirait vraiment recourir, on pouvait s'attendre à ce qu'il le fasse devant l'autorité désignée comme compétente.
c) Puisqu'elle pouvait se considérer comme le réel destinataire de la lettre du 14 septembre 1998, la municipalité n'a pas non plus arbitrairement appliqué l'art. 7 al. 3 LPJA, qui impose la transmission d'un mémoire à l'autorité compétente. Par ailleurs, le recourant ne saurait invoquer sa propre erreur, et l'absence consécutive de réaction de l'autorité, pour tenter d'obtenir une restitution du délai de recours au sens de l'art. 12 al. 3 LPJA.
4.- Sur le vu de ce qui précède, le recours de droit public doit être rejeté. Un émolument judiciaire est mis à la charge du recourant, qui succombe (art. 156 al. 1 OJ). Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens.
Par ces motifs,
le Tribunal fédéral,
vu l'art. 36a OJ:
Rejette le recours.
Met à la charge du recourant un émolument judiciaire de 2000 fr.
Communique le présent arrêt en copie aux parties et au Tribunal cantonal du canton du Valais.
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Lausanne, le 17 mars 2000 KUR/col
Au nom de la Ie Cour de droit public
du TRIBUNAL FEDERAL SUISSE:
Le Président,
Le Greffier,