Time limit for appeal in building-permit proceedingsGénéré par IA

{T 0/2}
1P.272/2005 /ggs

Urteil vom 5. September 2005
I. Öffentlichrechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aeschlimann, Fonjallaz,
Gerichtsschreiber Kessler Coendet.

Parteien
X.________, Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt Max Auer,

gegen

Politische Gemeinde Sirnach, 8370 Sirnach,
vertreten durch den Gemeinderat Sirnach, Kirchplatz 5, 8370 Sirnach,
Departement für Bau und Umwelt des Kantons Thurgau, Verwaltungsgebäude, Postfach, 8510 Frauenfeld,
Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau, Frauenfelderstrasse 16, 8570 Weinfelden,

Pro Natura Thurgau,
Pro Natura Schweiz,
beide vertreten durch Rechtsanwalt Mario Weber.

Gegenstand
Art. 9 und 29 Abs. 2 BV (Beschwerdefrist),

Staatsrechtliche Beschwerde gegen den Entscheid
des Verwaltungsgerichts des Kantons Thurgau vom
16. März 2005.

Sachverhalt:
A.
Mit Entscheid vom 21. Juni 2004 lehnte die Politische Gemeinde Sirnach das nachträgliche Baugesuch von X.________ für ein von ihm erstelltes Holzhaus (Fahrnisbaute) auf seiner Parzelle Nr. 1718, Grundbuch Sirnach ab; gleichzeitig setzte sie ihm eine Frist von 30 Tagen ab Rechtskraft des Entscheids, um die Baute abzubrechen und den ursprünglichen Zustand wieder herzustellen. Im Rahmen des entsprechenden Bewilligungsverfahrens hatten Pro Natura Thurgau und Pro Natura Schweiz Einsprache gegen das Gesuch erhoben; diese wurde im Entscheid vom 21. Juni 2004 gutgeheissen. Da das Grundstück ausserhalb der Bauzone liegt, war das Baugesuch in diesem Verfahren dem Amt für Raumplanung des Kantons Thurgau vorzulegen. Es beurteilte das Gesuch gegenüber der Gemeinde mit Schreiben vom 18. März 2004 negativ; die Voraussetzungen für eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 des Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG; SR 700) seien nicht gegeben.
B.
Das Departement für Bau und Umwelt des Kantons Thurgau hiess den Rekurs von X.________ gegen den kommunalen Entscheid am 7. Dezember 2004 in einem Nebenpunkt, der die Ausdehnung des Verfahrens auf andere Objekte auf der fraglichen Parzelle betraf, gut; insoweit wurde das Verfahren an die Gemeinde zur Durchführung eines weiteren nachträglichen Baubewilligungsverfahrens zurückgewiesen. Im Hauptpunkt wies das Departement das Rechtsmittel ab.

Der Rekursentscheid ging X.________ bzw. seinem Rechtsvertreter am 8. Dezember 2004 zu. Am 10. Januar 2005 legte er hiergegen Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau ein. Dieses trat mit Entscheid vom 16. März 2005 auf die Beschwerde nicht ein, weil sie verspätet sei.
C.
Mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 28. April 2005 beantragt X.________, der Entscheid des Verwaltungsgerichts sei aufzuheben. Er rügt eine Verletzung des Willkürverbots (Art. 9 BV) in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht sowie eine Missachtung seines Anspruchs auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV).

Die Politische Gemeinde Sirnach, das Amt für Raumplanung, das Departement für Bau und Umwelt und das Verwaltungsgericht ersuchen um Abweisung der Beschwerde. Pro Natura Thurgau und Pro Natura Schweiz erklären Verzicht auf eine Beteiligung am bundesgerichtlichen Verfahren.
D.
Der Präsident der I. öffentlichrechtlichen Abteilung hat der Beschwerde mit Verfügung vom 27. Mai 2005 aufschiebende Wirkung zuerkannt.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Das Bundesgericht prüft von Amtes wegen und mit freier Kognition, ob und inwieweit auf eine Beschwerde einzutreten ist (BGE 131 II 137 E. 1 S. 140; 129 I 302 E. 1 S. 305). Die Bezeichnung der Eingabe als staatsrechtliche Beschwerde schliesst nicht aus, dass sie als Verwaltungsgerichtsbeschwerde entgegen zu nehmen und zu behandeln ist (BGE 130 II 302 E. 3 S. 303 f.; 121 I 173 E. 3a S. 175; 120 Ib 379 E. 1a S. 381). Entsprechend der subsidiären Natur der staatsrechtlichen Beschwerde steht diese nur offen, wenn die behaupteten Verfassungsverletzungen auf Bundesebene mit keinem anderen Rechtsmittel gerügt werden können (Art. 84 Abs. 2 OG).

Gegen einen letztinstanzlichen kantonalen Entscheid über die Zonenkonformität einer Baute ausserhalb der Bauzonen und über Bewilligungen im Sinne der Art. 24 bis Art. 24d RPG ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht zulässig (Art. 34 Abs. 1 RPG). Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbar sind nach der Praxis des Bundesgerichts grundsätzlich auch Abbruchverfügungen, die sich auf Bauten ausserhalb der Bauzonen beziehen und der Durchsetzung von Art. 24 ff. RPG dienen (BGE 129 II 321 E. 1.1 S. 324; 111 Ib 213 E. 6 S. 226). Auf diesem Weg ist ebenfalls ein letztinstanzlicher kantonaler Nichteintretensentscheid in einem derartigen Verfahren anzufechten, auch wenn sich dieser auf kantonales Verfahrensrecht stützt und der Beschwerdeführer einzig verfassungsmässige Rechte anruft (BGE 127 II 264 E. 1a S. 267; 123 I 275 E. 2c S. 277).

Die hier unzulässige staatsrechtliche Beschwerde kann als Verwaltungsgerichtsbeschwerde entgegengenommen werden, da sie den dafür geltenden formellen Anforderungen genügt (Art. 108 OG); die unrichtige Bezeichnung schadet dem Beschwerdeführer nicht (BGE 130 I 312 E. 1.3 S. 319; 126 II 506 E. 1b S. 509), zumal der angefochtene Entscheid, entgegen Art. 35 i.V.m. Art. 1 Abs. 3 VwVG, keine Rechtsmittelbelehrung enthält.
2.
Nach § 57 Abs. 1 des thurgauischen Gesetzes vom 23. Februar 1981 über die Verwaltungsrechtspflege (VRG/TG; RB 170.1) ist die Beschwerde innert 20 Tagen seit der Eröffnung des angefochtenen Entscheides bei der Beschwerdeinstanz einzureichen. § 63 VRG/TG sieht für das Beschwerdeverfahren vor dem Verwaltungsgericht allerdings das Institut der Gerichtsferien vor. Diese dauern vom Montag vor Ostern bis Ostermontag, vom 15. Juli bis 31. August und vom 21. Dezember bis 2. Januar (Abs. 1). Fällt der Ablauf einer gesetzlichen oder durch den Richter angesetzten Frist in die Gerichtsferien, gilt sie bis zum siebten Tag nach deren Ende als verlängert (Abs. 2). Der hier nicht betroffene Abs. 3 von § 63 VRG/TG regelt die Durchführung von Sitzungen und Augenscheinen während der Gerichtsferien. Im Rahmen des thurgauischen Gesetzes vom 21. November 2001 betreffend die Umsetzung des Projektes Brevi wurde in § 63 VRG/TG ein Abs. 4 eingefügt. Danach gelten die Gerichtsferien nicht in Verfahren betreffend Erteilung oder Verweigerung einer Bewilligung für Bauten oder Anlagen.

Das Verwaltungsgericht führte im angefochtenen Entscheid aus, vorliegend gehe es um die Verweigerung einer Baubewilligung. Deshalb sei die zwanzigtägige Beschwerdefrist durch die Gerichtsferien (21. Dezember bis 2. Januar) nicht verlängert worden. Da der angefochtene Entscheid dem Beschwerdeführer am 8. Dezember 2004 eröffnet worden sei, erweise sich die am 10. Januar 2005 eingereichte Beschwerde als verspätet.
3.
Der Beschwerdeführer macht zunächst eine willkürliche Würdigung des Sachverhalts geltend. Im angefochtenen Entscheid werde unter den Feststellungen zum Sachverhalt richtigerweise erwähnt, dass die Gemeinde eine nachträgliche Baubewilligung verweigert und einen Abbruchbefehl verfügt habe. In den Erwägungen nehme das Gericht dagegen an, dem vorliegenden Verfahren liege nur die Verweigerung einer Baubewilligung zugrunde. Diese Verkürzung sei aktenwidrig; insofern bestehe zwischen der Sachverhaltsfeststellung und den Erwägungen ein innerer Widerspruch.

Im Hinblick auf die Frage des Fristenlaufs während der Gerichtsferien hat das Verwaltungsgericht den gesamten Rechtsstreit in knapper, aber unmissverständlicher Weise unter den Begriff der Verweigerung einer Baubewilligung eingeordnet. In diesem Sinne nahm es in den Erwägungen eine rechtliche Würdigung des insoweit unbestrittenen Sachverhalts vor. Ob diese Auslegung rechtlich haltbar ist, wird im Folgenden zu prüfen sein. Bezüglich der Sachverhaltswürdigung geht die Willkürrüge von vornherein fehl; dem Verwaltungsgericht ist weder eine Aktenwidrigkeit noch ein innerer Widerspruch in der Begründung vorzuwerfen.
4.
Bevor der rechtlichen Würdigung des Verwaltungsgerichts zur Einhaltung der Beschwerdefrist nachgegangen werden kann, ist die verfahrensrechtliche Rüge des Beschwerdeführers zu prüfen. Er beklagt, sein rechtliches Gehör sei verletzt worden, weil er sich zur Einhaltung der Beschwerdefrist nicht im Rahmen eines zweiten Schriftenwechsels habe äussern können.
4.1 Der Beschwerdeführer rügt bezüglich des von ihm geforderten Replikrechts keine Verletzung des kantonalen Verfahrensrechts; deswegen ist mit freier Kognition zu prüfen, ob die aus Art. 29 Abs. 2 BV folgenden Minimalgarantien missachtet wurden (BGE 127 III 193 E. 3 S. 194; 126 I 19 E. 2a S. 22).

Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör umfasst nach der bundesgerichtlichen Praxis dann ein Recht auf Replik, wenn in einer Beschwerdeantwort neue und erhebliche Gesichtspunkte enthalten sind, zu denen der Beschwerdeführer noch nicht Stellung nehmen konnte (BGE 114 Ia 307 E. 4b S. 314). Dies ist der Fall, wenn die Eingabe einer Gegenpartei nach pflichtgemässer Beurteilung der verfahrensleitenden Instanz neue und möglicherweise umstrittene rechtserhebliche Vorbringen enthalten (Urteil 1A.43/2004 vom 19. August 2004 E. 2.4).

Unter den erwähnten Voraussetzungen ist das rechtliche Gehör nicht nur zu Ausführungen zu gewähren, die sich auf Tatsachen beziehen; es kann auch um eine rechtliche Begründung gehen, die im bisherigen Verfahren nicht herangezogen wurde und mit deren Erheblichkeit der Beschwerdeführer im konkreten Fall nicht rechnen musste (BGE 130 III 35 E. 5 S. 39; 128 V 272 E. 5b/bb S. 278; 126 I 19 E. 2c/aa S. 22; 124 I 49 E. 3c S. 52).
4.2 Der Präsident des Verwaltungsgerichts stellte die Beschwerdeschrift am 11. Januar 2005 den Verfahrensbeteiligten zu und lud sie zur Stellungnahme ein; dabei stützte er sich unter anderem auf § 49 i.V.m. § 62 VRG/TG. Nach § 49 Abs. 1 VRG/TG erfolgt die Einladung zur Stellungnahme, wenn sich die Beschwerde nicht zum vornherein als unzulässig oder unbegründet erweist. Der Präsident brachte in jenem Verfahrensstadium somit sinngemäss zum Ausdruck, dass er die Beschwerde nicht offensichtlich als verspätet erachtete.

In der Beschwerde an das Verwaltungsgericht wurde geltend gemacht, das Rechtsmittel werde zufolge der Gerichtsferien rechtzeitig eingereicht. Pro Natura Thurgau und Pro Natura Schweiz wie das Departement für Bau und Umwelt machten hingegen darauf aufmerksam, dass die Gerichtsferien vorliegend gemäss § 63 Abs. 4 VRG/TG nicht gelten würden; sie beantragten dem Gericht deshalb, auf die Beschwerde nicht einzutreten.
4.3 Die Sachumstände der Beschwerdeerhebung waren hier klar und unbestritten. Insoweit bestand keine Notwendigkeit, den Beschwerdeführer zum Versäumnis der Beschwerdefrist anzuhören (Urteil 1P.259/1996 vom 8. Juli 1996 E. 2c, in: Pra 85/1996 Nr. 217 S. 839). Wie sich im Nachhinein gezeigt hat, war indessen die Tragweite von § 63 Abs. 4 VRG/TG umstritten. Dass es sich dabei um eine Rechtsfrage handelt, genügt entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht, um von der Gewährung des rechtlichen Gehörs abzusehen.

Der prozessrechtliche Einwand, zu dem der Beschwerdeführer eine Anhörung beansprucht, ist neu und erheblich. Es bleibt zu prüfen, ob der Beschwerdeführer konkret mit der Prüfung der entsprechenden Verfahrensnorm rechnen musste. Er hatte sich in der Beschwerde an das Verwaltungsgericht zwar in allgemeiner Weise auf die Gerichtsferien berufen, aber den dagegen sprechenden § 63 Abs. 4 VRG/TG nicht erörtert. Dieser Mangel gereicht ihm im vorliegenden Zusammenhang nicht zum Nachteil. Die hier betroffene Verknüpfung von verweigerter Baubewilligung und Abbruchbefehl ist in § 63 Abs. 4 VRG/TG nicht ausdrücklich aufgeführt. Es kann daher nicht gesagt werden, dass der Beschwerdeführer die Anwendbarkeit dieser Bestimmung bereits aufgrund der Gesetzeslektüre erwarten musste. Ausserdem wird weder geltend gemacht noch ist ersichtlich, dass eine veröffentlichte Gerichtspraxis zum Geltungsbereich von § 63 Abs. 4 VRG/TG besteht. Folglich war der Beschwerdeführer nicht gehalten, Argumente gegen die Einordnung seines Falls unter diese Norm bereits in der Beschwerde vorzutragen. Bei pflichtgemässer Einschätzung hätte das Verwaltungsgericht ihm das Recht auf Replik einräumen müssen.
4.4 Eine - nicht besonders schwer wiegende - Missachtung des Gehörsanspruchs kann geheilt werden, wenn die Kognition des Bundesgerichts bezüglich der betroffenen Sachfrage nicht enger als diejenige der letzten kantonalen Instanz ist (BGE 126 I 68 E. 2 S. 72; 124 II 132 E. 2d S. 138, je mit Hinweisen). Dass der Verfahrensfehler hier nicht besonders schwer wiegt, bedarf keiner weiteren Erörterung (vgl. dazu BGE 129 I 361 E. 2.1 S. 364; Urteil 1A.160/2004 vom 10. März 2005 E. 2.2).

Soweit der Beschwerdeführer im Rahmen einer Verwaltungsgerichtsbeschwerde die Verletzung von kantonalem Prozessrecht rügt, richtet sich die Kognition des Bundesgerichts nach den für die staatsrechtliche Beschwerde geltenden Grundsätzen (BGE 128 II 259 E. 1.5 S. 265 mit Hinweisen); sie ist an sich auf Willkür beschränkt (BGE 118 Ib 326 E. 1b S. 329 f.). Bei der Anwendung der fraglichen Verfahrensbestimmung ist jedoch einzig der Begriff der Baubewilligung umstritten. Da es im Falle des Beschwerdeführers um eine Bewilligung nach Art. 24 RPG und die damit verbundene Abbruchverfügung geht, betrifft die Auseinandersetzung den Geltungsbereich dieser bundesrechtlichen Bestimmung (E. 5.1). Deren Auslegung überprüft das Bundesgericht frei. Die Kognition des Bundesgerichts erweist sich im entscheidenden Punkt nicht enger als diejenige der Vorinstanz; demzufolge kann die Verletzung des rechtlichen Gehörs geheilt werden.
5.
Der Beschwerdeführer meint, die Abbruchverfügung, die zusammen mit der Verweigerung der nachträglichen Baubewilligung erging, habe eine derartige Bedeutung, dass gesamthaft nicht mehr von einem reinen Baubewilligungsverfahren gesprochen werden könne; deshalb komme § 63 Abs. 4 VRG/TG nicht zum Tragen. Die als Willkürrüge formulierte Argumentation ist frei zu überprüfen (E. 4.4).
5.1 Richtigerweise bestreitet der Beschwerdeführer nicht, dass seine Fahrnisbaute der Bewilligungspflicht im Sinne von Art. 22 i.V.m. Art. 24 RPG untersteht (vgl. dazu BGE 123 II 256 E. 3 S. 259; 113 Ib 314 E. 2c S. 316). Das Verfahren der nachträglichen Baubewilligung dient der Durchsetzung dieser Bewilligungspflicht (Alexander Ruch, Kommentar RPG, Zürich 1999, Art. 22 Rz. 8).

In einem derartigen Verfahren lassen Art. 24 ff. RPG einerseits keinen Raum für eine kantonalrechtliche Bewilligung, mit welcher der Weiterbestand einer eigenmächtig erstellten Baute ausserhalb der Bauzone ermöglicht werden soll (Urteil 1A.180/2002 vom 19. November 2002 E. 2.1, in: SJ 2003 I S. 271). Anderseits darf nach der bundesgerichtlichen Praxis auch über die Rechtmässigkeit des Beseitigungsbefehls für eine solche Baute nicht ohne Prüfung ihrer Bewilligungsfähigkeit entschieden werden (BGE 123 II 248 E. 3a/bb S. 252 und E. 4b S. 255 f.). Art. 24 RPG bildet die Rechtsgrundlage, um die Wiederherstellung des früheren Zustands zu verlangen (BGE 111 Ib 213 E. 6 S. 226). Mit Blick darauf hat das entsprechende kantonale Recht (§ 101 Abs. 2 des thurgauischen Planungs- und Baugesetzes vom 16. August 1995 [PBG/TG; RB 700]) lediglich ausführenden Charakter.
5.2 Der Entscheid, ob die eigenmächtig erstellte Baute des Beschwerdeführers stehen bleiben darf oder abzubrechen ist, kann nicht von ihrer Bewilligungsfähigkeit gemäss Art. 24 RPG losgelöst werden. Aufgrund dieser bundesrechtlichen Vorgaben ist es sachlich richtig, dass das Verwaltungsgericht insgesamt von der Verweigerung einer Baubewilligung ausgegangen ist. Dies führt zur Anwendbarkeit von § 63 Abs. 4 VRG/TG im vorliegenden Fall. Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers kann es in diesem Kontext keine Rolle spielen, dass mehr als ein reines Baubewilligungsverfahren zur Diskussion stand.
6.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen. Der Beschwerdeführer trägt die Kosten (Art. 156 Abs. 1 OG). Bei der Festsetzung der Gerichtsgebühr ist zu berücksichtigen, dass er sich in Bezug auf die Frage der Wahrung seines rechtlichen Gehörs vor dem Verwaltungsgericht in guten Treuen zur Beschwerde veranlasst sehen konnte. Es wird ihm deshalb lediglich eine reduzierte Gerichtsgebühr auferlegt (vgl. Art. 156 Abs. 3 OG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird als Verwaltungsgerichtsbeschwerde entgegengenommen und als solche abgewiesen.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 2'000.-- wird dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, der Politischen Gemeinde Sirnach, dem Departement für Bau und Umwelt und dem Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau sowie der Pro Natura Thurgau, der Pro Natura Schweiz und dem Amt für Raumplanung des Kantons Thurgau schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 5. September 2005
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: