Historic monument classification annulled for disproportionalityGénéré par IA

{T 0/2}
1P.35/2002/col

Arrêt du 16 juillet 2002
Ire Cour de droit public

Les juges fédéraux Aemisegger, président de la Cour et vice-président du Tribunal fédéral,
Catenazzi, Pont Veuthey, juge suppléante,
greffier Zimmermann.

Les époux A.________,
recourants, représentés par Me François Bolsterli, avocat, quai des Bergues 23, 1201 Genève,

contre

Le Boulet, Association de sauvegarde du Vieux-Carouge, case postale 1443, 1227 Carouge,
intimé,
Conseil d'Etat du canton de Genève, 1211 Genève 3, représenté par le Département de l'aménagement,
de l'équipement et du logement du canton de Genève, rue David-Dufour 5, case postale 22, 1211 Genève 8,
Tribunal administratif du canton de Genève, rue des Chaudronniers 3, 1204 Genève.

classement d'un bâtiment en tant que monument historique,

recours de droit public contre l'arrêt du Tribunal administratif du canton de Genève du 27 novembre 2001.

Faits:
A.
Les époux A.________, nés en 1928 et en 1932, sont copropriétaires de la parcelle n°219 du Registre foncier de Carouge. Ce bien-fonds de 371 m2, sis à l'angle de la Place du Marché et de la rue St-Joseph, est classé dans la zone protégée du Vieux-Carouge, régie par les art. 94 à 104 de la loi genevoise sur les constructions et installations diverses, du 14 avril 1988 (LCI), mis en relation avec l'art. 29 let. e de la loi genevoise d'application de la LAT, du 4 juin 1987 (LALAT). La parcelle n°219 est aussi comprise dans le périmètre du plan de site du Vieux-Carouge, au sens de l'art. 95 LCI, mis en relation avec les art. 38ss de la loi genevoise sur la protection de monuments, de la nature et des sites, du 4 juin 1976 (LPMNS), adopté le 21 juillet 1982 par le Conseil d'Etat du canton de Genève.
En 1928, a été construit sur la parcelle n°219 un bâtiment (désigné sous la rubrique A1035) abritant une salle de cinéma de 313 places, à l'enseigne du Capitol jusqu'en 1952, puis du Vox jusqu'en 1972 et du Bio 72 dès cette époque.
Le 23 juin 1999, saisi d'une requête formée par l'Association de sauvegarde du Vieux-Carouge - "Le Boulet" (ci-après: l'Association), le Conseil d'Etat a ordonné le classement du bâtiment A1035, en application des art. 10ss LPMNS. Le Conseil d'Etat a fondé sa décision notamment sur le rapport établi le 5 juin 1998 par l'architecte Henri Duboule. Selon ce rapport, le coût estimatif d'une démolition du bâtiment et de la construction à sa place d'un immeuble de rapport s'élèverait à 4'160'000 fr. L'expert avait exclu la possibilité de reconstruire une salle de dimensions analogues, compte tenu de la situation économique extrêmement précaire des petites salles de cinéma. S'agissant de la valeur en l'état du bâtiment, l'expert avait distingué le cas où une démolition serait interdite de celui où un immeuble de rapport pourrait être reconstruit. Dans le premier cas, la valeur vénale serait de 640'000 fr. et de 1'310'000 fr. dans le second cas. Enfin, l'expert avait évalué les frais de rénovation à 420'000 fr.

Le 8 février 2000, le Tribunal administratif du canton de Genève a rejeté le recours formé par les époux A.________ contre l'arrêté de classement du 23 juin 1999.

Par arrêt du 28 juin 2000, le Tribunal fédéral a admis le recours de droit public formé par les époux A.________ contre l'arrêt du 8 février 2000 qu'il a annulé (procédure 1P.183/2000; ATF 126 I 219), au motif que la mesure de classement, telle que prévue par l'arrêté du 23 juin 1999, constituait une atteinte disproportionnée au droit de propriété garanti par l'art. 26 Cst. Après avoir rappelé le très mauvais état du bâtiment A1035, souligné par le rapport d'expertise, et le faible rendement de l'exploitation (consid. 2g/aa), le Tribunal fédéral a jugé la perspective d'une vente de gré à gré pour un prix correspondant à la valeur vénale d'autant moins envisageable qu'aucune collectivité publique ne semblait prête à s'engager en ce sens; la mesure de classement obligeait de fait les propriétaires à maintenir une salle déficitaire, qu'ils n'avaient pas les moyens de rénover et qu'ils ne pouvaient raisonnablement espérer ni vendre, ni louer à l'expiration du bail, fixée au 30 avril 2003 (consid. 2g/bb). L'hypothèse d'utiliser la salle à d'autres fins que la projection de films, retenue par les autorités cantonales pour justifier la mesure, ne reposait sur aucun élément concret (consid. 2g/cc). Le Tribunal fédéral a posé la règle selon laquelle "l'autorité qui ordonne le classement d'un bâtiment doit s'entourer de précautions particulières lorsque cette mesure produit concrètement l'effet de maintenir l'affectation du bâtiment et oblige, comme en l'espèce, le propriétaire à poursuivre, même contre son gré, une activité économique déterminée. S'agissant d'une restriction grave au droit de propriété (...), l'autorité doit, en premier lieu, établir les faits de telle manière qu'apparaissent clairement toutes les conséquences du classement, tant pour ce qui concerne le bâtiment lui-même et son utilisation future, que le rendement que le propriétaire pourra désormais en escompter. A cette fin, l'autorité et le propriétaire doivent se concerter pour examiner tous les effets du classement, étudier d'éventuelles variantes et solutions alternatives, fixer les modalités, les charges et les conditions de l'utilisation future. Cette obligation de collaborer ne change pas la nature de l'acte de classement, qui n'en devient pas négociable pour autant, et demeure une prérogative exclusive et unilatérale de l'Etat. De même, l'éventuel défaut de coopération du propriétaire dans la phase de l'instruction de la cause n'empêchera pas l'Etat d'ordonner le classement, si l'état de fait est établi clairement et complètement. Cela fait, et après la pesée des intérêts en présence, une mesure de classement est proportionnée, partant compatible avec l'art. 26 al. 1 Cst., si elle garantit au propriétaire un rendement acceptable. Celui-ci peut soit résulter de la continuation de l'activité économique antérieure, soit d'une reconversion totale ou partielle, pourvu que les frais de celle-ci puissent être raisonnablement mis à la charge du propriétaire. A défaut, l'Etat doit ou renoncer à la mesure de classement envisagée, ou en réduire la portée, ou encore la maintenir, mais à la condition, dans ce dernier cas, de prêter son concours, y compris financier, au changement d'affectation nécessaire, voire à l'exploitation future du bâtiment" (consid. 2h). L'arrêt précise qu'"il appartiendra au Tribunal administratif, statuant à nouveau, de réexaminer le point de savoir si la mesure de classement du bâtiment litigieux est compatible avec l'intérêt des recourants d'en tirer un rendement acceptable selon le considérant 2h. Si tel ne devait pas être le cas, l'arrêté de classement devrait être annulé ou modifié, à moins que les recourants et les collectivités publiques ne puissent s'accorder, d'une manière ou d'une autre, sur la conservation du bâtiment" (consid. 3).
B.
Reprenant l'affaire, le Tribunal administratif a imparti aux parties un délai pour se déterminer sur l'affectation future et possible du bâtiment A1035. Dans ce cadre, le Conseil d'Etat a soumis à la cour cantonale deux projets d'exploitation de la salle de cinéma. Le premier tendait à sa transformation en un café-cinéma, le deuxième à une nouvelle gestion du cinéma, tournée à la fois vers un public "généraliste" et les enfants. Les deux projets, accompagnés d'un plan financier, présupposaient que la commune de Carouge acquière le bâtiment pour un prix de 1'200'000 fr. Le 28 février 2001, a été présenté un troisième projet, synthèse des deux précédents. Le 5 mars 2001, les époux A.________ ont critiqué ces propositions et conclu à l'annulation de l'arrêté du 23 juin 1999. Le 10 mai 2001, la commune s'est déclarée prête à acquérir le bâtiment pour un prix de 1'200'000 fr. et à envisager l'octroi aux futurs exploitants de la salle d'une subvention annuelle variant entre 100'000 fr. et 150'000 fr. Le Conseil d'Etat a invité le Tribunal administratif à confirmer l'arrêté de classement, en mentionnant la possibilité pour l'Etat de verser une subvention unique de 200'000 fr. pour la réalisation du projet. Le 12 juin 2001, les époux A.________ ont considéré que l'offre de la commune ne suffisait pas pour satisfaire aux exigences de l'arrêt du 28 juin 2000. Ils ont persisté dans leurs conclusions antérieures.

Après avoir procédé à des mesures d'instruction complémentaires, le Tribunal administratif a, par arrêt du 27 novembre 2001, rejeté derechef le recours et confirmé l'arrêté du 29 juin 1999. Après avoir considéré que les trois projets présentés ne pouvaient être retenus, faute d'assurer aux recourants un rendement acceptable, le Tribunal administratif a estimé que l'offre d'achat présentée par la commune de Carouge était "raisonnable et respectueuse des intérêts des propriétaires" et rendait "purement et inexistant (sic) le dommage économique dont se prévalent les propriétaires".
C.
Agissant par la voie du recours de droit public, les époux A.________ demandent au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du 27 novembre 2001 et de dire que le bâtiment A1035 ne peut être classé en l'état. Ils invoquent les art. 9, 26, 27 et 29 Cst.

Le Tribunal administratif se réfère à son arrêt. Le Conseil d'Etat propose le rejet du recours. L'Association ne s'est pas déterminée.

Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
En règle générale, le recours de droit public ne peut être dirigé que contre des décisions cantonales de dernière instance (art. 86 et 87 OJ). A titre exceptionnel, la conclusion tendant à l'annulation de la décision de l'autorité inférieure est recevable, lorsque le pouvoir d'examen de l'autorité cantonale de recours est plus restreint que celui du Tribunal fédéral dans la procédure du recours de droit public (ATF 128 I 46 consid. 1c p. 51; 125 I 492 consid. 1a p. 493/494; 118 Ia 165 consid. 2b p. 169, et les arrêts cités). Tel n'est pas le cas en l'espèce, le Tribunal administratif disposant en l'occurrence d'un plein pouvoir d'examen et de décision (art. 61 et 69 de la loi genevoise sur la procédure administrative, du 12 septembre 1985 - LPA). Partant, la conclusion subsidiaire du recours, tendant de fait à l'annulation de l'arrêté de classement du 29 juin 1999, est irrecevable.
2.
L'arrêt du 28 juin 2000 précise les conditions dans lesquelles le classement du bâtiment A1035 pourrait être compatible avec le principe de la proportionnalité, dont le respect s'impose pour toute mesure restreignant le droit de propriété garanti par l'art. 26 al. 1 Cst. (cf. art. 36 al. 3 Cst.; ATF 126 I 219 consid. 2 p. 221ss.).
2.1 Selon l'arrêt du 28 juin 2000, la mesure de classement devait être modifiée pour être rendue conforme aux exigences de l'art. 26 Cst. Il ne restait dès lors au Tribunal administratif que le choix d'admettre le recours, ce qui le plaçait ensuite devant l'alternative ou bien de réformer l'arrêté du 29 juin 1999 ou bien de l'annuler, avec la possibilité, dans ce dernier cas, de renvoyer la cause au Conseil d'Etat pour nouvelle décision (art. 69 al. 3 LPA). En aucun cas, le Tribunal administratif ne pouvait opter pour la solution retenue dans l'arrêt attaqué et qui aboutit à maintenir tel quel l'arrêté de classement du 29 juin 1999 qui viole la Constitution. Si le Tribunal fédéral n'avait pas lui-même annulé l'arrêté du 29 juin 1999, c'est à cause de la règle de la subsidiarité qui régit le recours de droit public (cf. consid. 1 de l'arrêt du 28 juin 2000; consid. 1 ci-dessus).
2.2 Invité à réexaminer le point de savoir si le classement pouvait être rendu compatible avec l'intérêt des recourants à en tirer un rendement acceptable (consid. 3 de l'arrêt du 28 juin 2000), le Tribunal administratif a repris la cause dans l'état où elle se trouvait avant le prononcé de l'arrêt du 28 juin 2000. Il a ordonné diverses mesures d'instruction, qui ont conduit à la présentation de trois projets de reprise du Bio 72 selon de nouvelles formules d'exploitation, d'animation et de gestion. Or, le Tribunal administratif a constaté lui-même, dans l'arrêt attaqué, qu'aucune de ces propositions n'était propre à assurer aux recourants le rendement acceptable auquel ils ont droit en cas de classement du bâtiment A1035. Il n'y a pas lieu pour le Tribunal fédéral de s'écarter de cette appréciation qui devait à elle seule conduire à l'annulation de l'arrêté de classement, comme indiqué dans l'arrêt du 28 juin 2000 (consid. 3).
2.3 Le Tribunal administratif a cru pouvoir se dispenser de cette mesure à cause de l'offre de la commune d'acquérir le bâtiment pour le prix de 1'200'000 fr. Sans doute, le Tribunal fédéral avait-il réservé la possibilité d'un accord entre les parties, assurant la conservation du bâtiment. Une solution transactionnelle ne pouvait cependant être envisagée que dans le cadre d'une réforme de l'arrêté de classement, voire indépendamment de celui-ci. L'offre de la commune constituait assurément un fait nouveau et un revirement important de position. Toutefois, elle ne pouvait être prise en considération que si les recourants consentaient à une vente de gré à gré. Or, ceux-ci ont décliné l'offre et réitéré leur demande de ne pas voir leur bâtiment classé. Le Tribunal administratif devait en conclure que toutes les possibilités de réformer l'arrêté de classement, telles qu'indiquées dans l'arrêt du 28 juin 2000, avaient été épuisées. Il ne lui restait d'autre choix que d'annuler l'arrêté de classement, quitte à renvoyer la cause au Conseil d'Etat. En ne le faisant pas, le Tribunal administratif a violé l'art. 26 al. 1 et 2 Cst.
3.
Dans la mesure où il est recevable, le recours doit être admis pour ce seul motif et l'arrêt attaqué annulé, sans qu'il soit nécessaire d'examiner, pour le surplus, les autres griefs soulevés par les recourants. Il est statué sans frais (art. 156 al. 2 OJ). L'Etat de Genève versera aux recourants une indemnité de 4000 fr. à titre de dépens (art. 159 OJ). Il n'y a pas lieu de mettre des dépens à la charge de l'Association qui ne s'est pas déterminée dans la présente cause et qui agit essentiellement dans des buts idéaux.

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.
Le recours est admis dans la mesure où il est recevable. L'arrêt rendu le 27 novembre 2001 par le Tribunal administratif du canton de Genève est annulé.
2.
Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
3.
L'Etat de Genève versera aux recourants une indemnité de 4000 fr. à titre de dépens.
4.
Il n'est pas alloué de dépens pour le surplus.
5.
Le présent arrêt est communiqué en copie aux parties, au Conseil d'Etat et au Tribunal administratif du canton de Genève.
Lausanne, le 16 juillet 2002
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le président: Le greffier: