{T 0/2}
1P.506/2001/col
Arrêt du 10 janvier 2002
Ire Cour de droit public
Les juges fédéraux Aemisegger, président de la Cour et vice-président du Tribunal fédéral,
Féraud, Pont Veuthey, juge suppléante,
greffier Thélin.
C.________, recourant, représenté par Me Pierre-Yves Baumann, avenue d'Ouchy 14, case postale 155, 1000 Lausanne 13,
contre
Préfet du district d'Orbe, rue de la Poste 2, 1350 Orbe,
Département des institutions et relations extérieures du canton de Vaud, 1014 Lausanne.
récusation
(recours de droit public contre une décision non datée du Département des institutions et relations extérieures du canton de Vaud)
Le Tribunal fédéral considère en fait et en droit
1.
Par un rapport daté du 13 mai 2001, la gendarmerie vaudoise a dénoncé C.________ au Juge d'instruction de l'arrondissement du Nord vaudois, pour avoir circulé, le 10 précédent, à 154 km/h sur un tronçon limité à 100 km/h de la semi-autoroute A9 entre Orbe et Vallorbe. Le Juge d'instruction, considérant que l'infraction devait être réprimée par une amende, selon la procédure prévue par la loi vaudoise sur les contraventions du 18 novembre 1969 (LC), a transmis ce rapport au Préfet du district d'Orbe.
Le 31 mai 2001, le Préfet a adressé à C.________ une citation à comparaître pour l'audience du 21 juin suivant. Cette citation comportait des indications ainsi libellées: "amende prévue 1'600 fr. - frais 150 fr. - frais divers. Par le paiement de l'amende et des frais avant l'audience, vous êtes dispensé de comparaître. CCP ....".
2.
Peu avant l'audience, par l'intermédiaire de son avocat, C.________ a demandé au Préfet de se récuser, au motif que l'évaluation de l'amende à laquelle il avait déjà procédé le rendait suspect de partialité. Par ailleurs, C.________ a souligné qu'il contestait l'infraction; il a demandé, pour le cas où la procédure se poursuivrait devant le Préfet, de nombreuses mesures d'instruction, telles que l'audition des gendarmes à titre de témoins, la saisie de tous les protocoles d'enregistrement correspondant aux interceptions intervenues le 10 mai 2001 avec le tachygraphe du véhicule de gendarmerie concerné, une expertise sur le fonctionnement et l'utilisation de cet appareil, et une inspection des lieux.
Par la suite, C.________ a également demandé la récusation du Préfet en raison de propos que ce magistrat aurait tenus à son avocat, propos dénotant également une opinion préconçue sur l'affaire, lors d'un entretien téléphonique.
La demande de récusation a été transmise au Chef du Département cantonal des institutions et des relations extérieures, qui l'a rejetée par une décision non datée, reçue le 4 juillet 2001 à l'étude de l'avocat.
3.
Agissant par la voie du recours de droit public, C.________ requiert le Tribunal fédéral d'annuler cette décision. Il persiste à tenir le Préfet pour suspect de prévention, du fait qu'il a pris position sur la quotité de l'amende avant d'avoir dûment constaté les faits et de l'avoir entendu; il reproche à l'autorité intimée d'avoir violé les art. 30 al. 1 Cst. et 6 par. 1 CEDH en rejetant la demande de récusation. Il lui reproche également d'avoir violé son droit d'être entendu, garanti par l'art. 29 al. 2 Cst., en retenant que les prises de position téléphoniques imputées au Préfet n'étaient pas établies, alors qu'il n'avait procédé à aucune mesure d'instruction sur ce point.
Invités à répondre au recours, le Département et le Préfet intimés ont renoncé à déposer des observations.
4.
Le Chef du Département cantonal des institutions et des relations extérieures statue sans recours en cas de récusation du Préfet (art. 34 LC). Contre sa décision, le recours de droit public est donc recevable au regard des art. 86 al. 1 et 87 al. 1 OJ.
5.
5.1 La garantie d'un tribunal indépendant et impartial instituée par l'art. 6 par. 1 CEDH, à l'instar de la protection conférée par l'art. 30 al. 1 Cst., permet au plaideur de s'opposer à une application arbitraire des règles cantonales sur l'organisation et la composition des tribunaux, qui comprennent les prescriptions relatives à la récusation des juges. Elle permet aussi, indépendamment du droit cantonal, d'exiger la récusation d'un juge dont la situation ou le comportement est de nature à faire naître un doute sur son impartialité; elle tend notamment à éviter que des circonstances extérieures à la cause ne puissent influencer le jugement en faveur ou au détriment d'une partie. Elle n'impose pas la récusation seulement lorsqu'une prévention effective du juge est établie, car une disposition interne de sa part ne peut guère être prouvée; il suffit que les circonstances donnent l'apparence de la prévention et fassent redouter une activité partiale du magistrat. Seules des circonstances constatées objectivement doivent être prises en considération; les impressions purement individuelles d'une des parties au procès ne sont pas décisives (ATF 116 Ia 135 consid. 2; voir aussi ATF 126 I 68 consid. 3 p. 73, 125 I 119 consid. 3a p. 122, 124 I 255 consid. 4a p. 261).
Le plaideur est fondé à mettre en doute l'impartialité d'un juge lorsque celui-ci révèle, par des déclarations avant ou pendant le procès, une opinion qu'il a déjà acquise sur l'issue à donner au litige. Les règles cantonales sur l'organisation judiciaire doivent être conçues de façon à ne pas créer de telles situations; ainsi, il est inadmissible que le même juge cumule plusieurs fonctions et soit donc amené, aux stades successifs d'un procès, à se prononcer sur des questions de fait ou de droit étroitement liées. On peut craindre, en effet, que ce juge ne projette dans la procédure en cours les opinions qu'il a déjà émises à propos de l'affaire, à un stade antérieur, qu'il ne résolve les questions à trancher selon ces opinions et, surtout, qu'il ne discerne par les questions que se poserait un juge non prévenu (ATF 116 Ia 135 consid. 3b p. 139; voir aussi ATF 125 I 119 consid. 3a p. 122, 120 Ia 82 consid. 6c-6d p. 84). En particulier, le juge qui a prononcé une ordonnance de condamnation ne peut pas, en cas d'opposition du condamné, prendre part à la suite du procès (ATF 114 Ia 143 consid. 7 p. 150; arrêt du 17 juin 1992 in EuGRZ 1992 p. 548, consid. 2 à 5 p. 549).
5.2 Les art. 6 par. 1 CEDH et 30 al. 1 Cst. concernent exclusivement les autorités judiciaires; ils ne s'appliquent pas à la récusation d'autorités administratives telles qu'un préfet, lorsque le droit cantonal de procédure leur attribue la tâche de réprimer certaines infractions sous réserve d'une opposition du condamné, opposition ayant pour effet de renvoyer la cause au juge compétent (ATF 124 I 76, 119 Ia 13 consid. 3a p. 16, 118 Ia 95 consid. 3b p. 98, concernant les juges d'instruction ou les représentants du ministère public). L'art. 29 al. 1 Cst. assure toutefois, en dehors du champ d'application des règles précitées, une garantie de même portée (jurisprudence relative à l'art. 4 aCst.: ATF 125 I 119 consid. 3b p. 123 et les arrêts cités), à ceci près que cette disposition, à la différence desdites règles, n'impose pas l'indépendance et l'impartialité comme maxime d'organisation des autorités auxquelles elle s'applique (ibidem, consid. 3f p. 124).
6.
6.1 Aux termes de la loi, le Préfet doit en principe citer le dénoncé à une audience et l'entendre; le dénoncé doit comparaître personnellement, à moins qu'il n'en soit expressément dispensé (art. 42, 45 al. 1 LC). Le Préfet peut statuer également si le dénoncé ne se présente pas; la citation l'indique (art. 42 al. 2 let. d LC). Il n'est aucunement prévu que la citation puisse contenir un avis sur la quotité de l'amende qui sera probablement infligée. Un prononcé sans citation préalable ne peut intervenir que si l'amende n'excède pas 1'000 fr., et le condamné peut alors demander que le Préfet réexamine la cause selon la procédure ordinaire, avec audience (art. 70 et 70a LC).
Le prononcé rendu selon la procédure ordinaire est susceptible d'appel au Tribunal de police (art. 15 al. 1 let. c LC).
6.2 La citation du 31 mai 2001 comportait, en termes sibyllins, une proposition de règlement de l'affaire exorbitante de ce cadre légal. Le dénoncé pouvait se soumettre d'emblée à la sanction annoncée par le Préfet, en versant les montants indiqués à titre d'amende et de frais, ou se rendre à l'audience s'il entendait contester l'infraction ou discuter la quotité de l'amende. Cette citation présentait, en fait, une certaine similitude avec une décision susceptible d'opposition.
Devant une autorité judiciaire, même clairement prévue et réglée par la loi, une telle procédure placerait le juge dans un cumul de fonctions contraire aux art. 6 par. 1 CEDH et 30 al. 1 Cst., et elle serait donc inadmissible. Devant une autorité administrative, à supposer qu'ils soient voulus par le législateur, cette procédure et le cumul qu'elle comporte pourraient vraisemblablement être admis au regard de l'art. 29 al. 1 Cst., compte tenu qu'un organe du pouvoir exécutif ne satisfait de toute manière pas à la garantie d'indépendance et d'impartialité conférée par les dispositions précitées, et que le condamné a ensuite accès, s'il le souhaite, à une procédure judiciaire. En l'occurrence, cependant, la démarche adoptée par le Préfet était étrangère au système légal; elle tendait même à éluder, semble-t-il, le montant maximum de 1'000 fr. fixé, aux termes de l'art. 70 LC, pour un prononcé sans citation préalable. Dans ces conditions, l'annonce des montants prévus à titre d'amende et de frais constituait effectivement, si la procédure se poursuivait parce que le dénoncé ne se soumettait pas au règlement ainsi proposé, une circonstance justifiant de mettre en doute l'impartialité du Préfet. Le dénoncé pouvait légitimement redouter, à l'audience, que l'issue de la cause fût en réalité déjà décidée, et cette situation n'était pas inhérente à l'organisation prévue par la loi.
Le Département cantonal des institutions et des relations extérieures aurait donc dû accueillir la demande de récusation dirigée contre le Préfet, et le recourant est fondé à se plaindre d'une violation de l'art. 29 al. 1 Cst. Le recours de droit public doit être admis pour ce motif; il n'est pas nécessaire d'examiner si le Département a aussi violé l'art. 29 al. 2 Cst. en constatant que le Préfet n'avait pas tenu, lors de son entretien téléphonique avec l'avocat, les propos qui lui étaient attribués.
7.
Le recourant qui obtient gain de cause a droit à des dépens, à la charge du canton de Vaud.
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est admis et la décision attaquée est annulée.
2.
Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
3.
Le canton de Vaud versera une indemnité de 1'500 fr. au recourant à titre de dépens.
4.
Le présent arrêt est communiqué en copie au mandataire du recourant, au Préfet du district d'Orbe et au Département des institutions et relations extérieures du canton de Vaud.
Lausanne, le 10 janvier 2002
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président: Le Greffier: