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1P.563/2003 /col
Arrêt du 2 février 2004
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges Aemisegger, Président de la Cour et Président du Tribunal fédéral, Nay, Vice-président
du Tribunal fédéral, et Reeb.
Greffier: M. Thélin.
Parties
X.________,
recourant,
contre
Commune de Vuisternens-en-Ogoz,
1696 Vuisternens-en-Ogoz, représentée par Me Danièle Mooser, avocate,
Préfet du district de la Sarine, Grand'Rue 51,
case postale 96, 1702 Fribourg,
Conseil d'Etat du canton de Fribourg,
rue des Chanoines 118, 1702 Fribourg,
Tribunal administratif du canton de Fribourg,
Ière Cour administrative, route André-Piller 21,
case postale, 1762 Givisiez.
Objet
suspension d'un membre du Conseil communal
recours de droit public contre l'arrêt du Tribunal administratif du 29 août 2003.
Faits:
A.
Dès avril 2002, le Syndic et quatre membres du Conseil communal de Vuisternens-en-Ogoz sont intervenus auprès du Préfet du district de la Sarine afin de porter à sa connaissance que le fonctionnement dudit conseil était gravement perturbé par le comportement de deux autres de ses membres. Ces réclamations visaient surtout X.________, entré au Conseil à l'issue d'une élection tacite en décembre 2001. Le 22 mai 2002, après avoir interrogé les personnes concernées, le Préfet a proposé au Conseil d'Etat du canton de Fribourg l'ouverture d'une enquête administrative tendant à élucider les dysfonctionnements du Conseil communal. Simultanément, à titre de mesure d'urgence, il a confié la gestion provisoire des affaires communales à une commission administrative composée du Syndic, du Lieutenant de préfet et d'un collaborateur de la préfecture.
Le gouvernement cantonal ayant confirmé la mesure d'urgence et donné suite à la proposition du Préfet, celui-ci a déposé un rapport le 22 août 2002, complété le 13 décembre suivant. Il ressortait de l'enquête que sur divers points, X.________ était coupable de ne pas respecter les devoirs de la collégialité et du secret de fonction, et d'abuser des pouvoirs de sa charge. Le rapport faisait encore état d'une condamnation à dix-huit mois d'emprisonnement qui avait été prononcée contre X.________ en 1985, et aussi d'une procédure pénale nouvellement ouverte contre lui, portant sur des infractions éventuellement commises depuis 1993 dans sa position d'employeur de main-d'oeuvre agricole, au préjudice de ses employés ou de diverses institutions d'assurance ou de prévoyance sociale. Le rapport soulignait que cette affaire survenait après que la commune avait été gravement lésée par des malversations de son ancien boursier, et que la population se montrait donc, depuis, très sensible à la probité de ses édiles. Le Préfet proposait la révocation du conseiller communal X.________ ou, subsidiairement, la prolongation de sa suspension jusqu'à droit connu sur une dénonciation pénale à introduire contre lui, pour violation du secret de fonction et abus d'autorité.
B.
Par arrêté du 28 janvier 2003, le Conseil d'Etat a clos l'enquête administrative et ordonné diverses mesures. En particulier, le Conseil communal au complet, y compris X.________, était rétabli dans ses fonctions, avec plein pouvoir de gérer les affaires de la collectivité. Le Préfet ou une personne à désigner par lui devrait assister aux séances et adresser un rapport mensuel à la Direction cantonale des institutions, de l'agriculture et des forêts. X.________ était formellement remis à l'ordre, les règles de la collégialité et du secret de fonction lui étant rappelées; il était averti qu'un nouveau manquement pourrait entraîner sa révocation. Le Conseil d'Etat considérait que les faits concrètement retenus contre lui n'étaient pas suffisamment graves pour justifier une dénonciation pénale et une révocation sans avertissement préalable. Par ailleurs, la condamnation pénale déjà subie était connue de la population lors de l'élection au Conseil communal et, enfin, une nouvelle procédure administrative pourrait être ouverte selon l'issue de la poursuite pénale en cours.
C.
Agissant au nom de la commune de Vuisternens-en-Ogoz, le Conseil communal a recouru contre ce prononcé au Tribunal administratif du canton de Fribourg, pour soutenir que X.________ devait être révoqué ou, sinon, suspendu jusqu'à droit connu sur la poursuite pénale en cours. Statuant par arrêt du 29 août 2003, le Tribunal administratif a partiellement admis le recours et a ordonné la mesure demandée à titre subsidiaire. Le Tribunal administratif retient une similitude entre les préventions actuellement élevées contre X.________ et les malversations commises par l'ancien boursier, alors même que celles-là n'ont aucun rapport avec la fonction de conseiller communal du prévenu; il juge donc que la participation de ce dernier aux activités du Conseil communal porte atteinte à la "crédibilité" de cet organe.
D.
X.________ a saisi le Tribunal fédéral d'un recours de droit public tendant à l'annulation de l'arrêt du Tribunal administratif, par lequel il se plaint d'une application incorrecte des dispositions cantonales prévoyant, en cas de circonstances graves, la révocation d'un conseiller communal, et d'une violation de la présomption d'innocence par le fait que des actes répréhensibles lui sont imputés alors qu'ils n'ont pas été légalement constatés par le juge compétent.
Invités à répondre, l'autorité communale, le Tribunal administratif et le Préfet proposent le rejet du recours; le Conseil d'Etat renonce à présenter des observations.
Une demande d'effet suspensif était jointe au recours, qui a été admise par ordonnance du 10 octobre 2003.
Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
La révocation ou la suspension, par l'autorité cantonale de surveillance, d'un conseiller communal élu par le peuple peut être contestée par la voie du recours de droit public prévu par l'art. 85 let. a OJ, car cet acte constitue à la fois une ingérence dans le libre choix des électeurs et une atteinte au droit d'éligibilité de la personne concernée (arrêts 1P.263/1999 du 24 août 1999, RDAT 2000 I 352, et 1P.560/1988 du 31 mai 1989).
Le Tribunal fédéral contrôle librement l'application des règles de droit cantonal concernant la révocation d'une personne élue, à titre de dispositions étroitement liées au droit de vote; son pouvoir d'examen est limité à l'arbitraire en ce qui concerne les autres dispositions de droit cantonal et les constatations de fait de l'autorité intimée (ATF 123 I 175 consid. 2d/aa p. 178; 121 I 1 consid. 2 p. 2/3, 291 consid. 1c p. 293).
2.
Aux termes de l'art. 152 de la loi fribourgeoise sur les communes (LC frib.), du 25 septembre 1980, le Conseil d'Etat peut révoquer un membre du Conseil communal lorsqu'un motif grave rend son maintien en fonction préjudiciable aux intérêts de la commune.
Aucune disposition ne prévoit la suspension pour une durée indéterminée, ordonnée en l'espèce par le Tribunal administratif. Il faudrait donc que la disposition précitée soit interprétable en ce sens qu'elle permet non seulement la révocation d'un conseiller communal, selon son texte, mais aussi une suspension provisoire, à titre de mesure moins sévère dans le cas où un motif de révocation est avéré mais paraît susceptible de prendre fin. Or, pendant toute la durée d'une suspension, si cette mesure est admissible, la formation d'un conseil communal au complet est empêchée, ce qui constitue une perturbation importante de l'organisation communale prévue par la loi. La légalité de cette solution est donc douteuse.
De toute manière, à supposer qu'elle entre en considération, la suspension doit être justifiée par un motif grave selon l'art. 152 LC frib. Dans le cas du recourant, le Tribunal administratif ne retient aucun motif autre que la poursuite pénale actuellement pendante contre lui. Celle-ci n'a pas de rapport avec ses attributions de conseiller communal, et l'art. 48 al. 3 de la loi cantonale sur les droits politiques ne prévoit pas que l'accès aux fonctions électives communales soit soumis à des conditions particulières de probité ou de dignité, telles qu'il en existe pour l'exercice de certaines professions. La condamnation intervenue en 1985 n'a d'ailleurs pas empêché le recourant de présenter valablement sa candidature pour l'élection au Conseil communal. En dépit des mécomptes que la collectivité a subi par le fait d'une autre personne, il n'est donc pas non plus certain que la poursuite pénale actuelle du recourant puisse être reconnue comme une circonstance suffisamment grave pour entraîner sa suspension.
De toute façon, il s'impose de reconnaître au gouvernement cantonal le droit d'agir avec retenue dans une situation de ce genre, y compris de s'abstenir si le cas lui semble douteux. En l'occurrence, précisément, le Conseil d'Etat a refusé de suspendre le recourant alors que cette mesure lui était expressément proposée. La suspension est ordonnée par le Tribunal administratif, qui ne jouit pourtant d'aucune compétence spéciale en matière de surveillance des communes. Selon l'art. 158 LC frib., il connaît seulement, selon les règles générales du code de procédure et de juridiction administrative du canton de Fribourg (CPJA), du contentieux survenant dans ce domaine. En l'espèce, il n'était pas habilité, selon l'art. 78 al. 2 CPJA, à exercer un contrôle de l'opportunité de la décision qui lui était déférée. En substituant sa propre appréciation à celle du Conseil d'Etat, quant aux mesures à prendre sur la base des résultats de l'enquête administrative, le Tribunal administratif a appliqué arbitrairement cette dernière disposition, de sorte que son arrêt viole le droit d'éligibilité du recourant et doit être annulé pour ce motif.
3.
Bien qu'elle succombe, la commune intimée n'a pas à supporter d'émolument judiciaire (art. 156 al. 2 OJ). Le recourant ayant procédé sans le concours d'un mandataire, il ne lui sera pas alloué de dépens.
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est admis et l'arrêt attaqué est annulé.
2.
Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire ni alloué de dépens.
3.
Le présent arrêt est communiqué en copie au recourant, au mandataire de la Commune de Vuisternens-en-Ogoz, au Préfet du district de la Sarine, au Conseil d'Etat du canton de Fribourg et au Tribunal administratif de ce canton.
Lausanne, le 2 février 2004
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le président: Le greffier: