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1P.595/2006 /col
Arrêt du 7 novembre 2006
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges Féraud, Président,
Aeschlimann et Reeb.
Greffier: M. Parmelin.
Parties
A.________,
recourante, représentée par Me Eric Stauffacher,
avocat,
contre
Municipalité de La Tour-de-Peilz, Maison de commune, Grand-Rue 46, case postale 144, 1814 La Tour-de-Peilz,
Tribunal administratif du canton de Vaud,
avenue Eugène-Rambert 15, 1014 Lausanne.
Objet
police des constructions, ordre de démolition,
recours de droit public contre l'arrêt du Tribunal administratif du canton de Vaud du 26 juillet 2006.
Faits:
A.
A.________ est propriétaire de la parcelle n° 1'964 du cadastre de la commune de La Tour-de-Peilz. Ce bien-fonds de 1'020 mètres carrés, bâti d'une villa, est sis dans la zone de l'ordre non contigu de faible densité et de bâtiments bas pour environ deux-tiers de sa surface et en zone de verdure pour le solde. Aux termes de l'art. 46 du règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions du 5 juillet 1972 (RPE), cette dernière zone est destinée à la sauvegarde des sites et à la création d'îlots de verdure. Elle est caractérisée par l'interdiction de bâtir; toutefois la Municipalité peut y autoriser des bâtiments de minime importance et l'agrandissement de bâtiments existants à condition que ces constructions ne portent pas préjudice au site. Dans ce cas, elle prend l'avis de la Commission d'urbanisme.
Du 16 juin au 6 juillet 1998, A.________ a soumis à l'enquête publique un projet de construction d'un garage enterré en limite sud-ouest de sa parcelle, qui empiétait sur la zone de verdure. Lors d'une visite des lieux, la commission de salubrité a notamment constaté que A.________ avait édifié une dépendance bétonnée de 10 mètres carrés entre sa villa et le garage alors que le potentiel constructible de la parcelle était épuisé par les constructions existantes. Par décision du 2 novembre 1999, la Municipalité de La Tour-de-Peilz a requis la démolition de cet ouvrage érigé sans autorisation. Elle a accepté de surseoir à l'exécution de sa décision pour autant que la constructrice trouve une solution visant à rendre à la construction "une certaine légalité", en lui donnant un aspect de construction souterraine. La dépendance a finalement été régularisée, une fois la dalle du toit recouverte de gazon. A.________ a néanmoins été dénoncée pénalement à raison de ces faits et condamnée le 20 juillet 2001 à une amende préfectorale de 12'150 fr.
Lors d'un contrôle de routine, le Service communal de l'urbanisme et des travaux publics a constaté qu'un mur de soutènement érigé sur la parcelle n° 1'964 avait été rehaussé de 60 centimètres, puis prolongé d'environ 1,80 mètre, et qu'une dépendance non autorisée, utilisée comme cabane à outils, avait été réalisée en zone de verdure. Par décision du 27 mars 2001, la Municipalité de La Tour-de-Peilz a imparti à A.________ un délai au 30 avril 2001 pour démolir ces constructions.
Au terme d'un arrêt rendu le 26 juillet 2006 sur recours de A.________, le Tribunal administratif du canton de Vaud (ci-après: le Tribunal administratif ou la cour cantonale) a confirmé cette décision, un nouveau délai d'exécution étant fixé au 31 décembre 2006.
B.
Agissant par la voie du recours de droit public, A.________ demande au Tribunal fédéral d'annuler cet arrêt. Elle tient l'ordre de démolition pour disproportionné et contraire à son droit de propriété, et se plaint d'un déni de justice.
Le Tribunal administratif s'en remet à justice. La Municipalité de La Tour-de-Peilz conclut au rejet du recours.
C.
Par ordonnance du 10 octobre 2006, le Président de la Ire Cour de droit public a admis la demande d'effet suspensif présentée par la recourante.
Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
Nul ne conteste que la zone de verdure dans laquelle prendrait place la construction litigieuse appartient à la zone à bâtir, de sorte que l'art. 24 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) n'entre pas en considération (ATF 116 Ib 377 consid. 2a p. 378). En vertu de l'art. 34 al. 1 et 3 LAT, seule la voie du recours de droit public est ouverte contre l'arrêt attaqué qui confirme l'ordre de démolition d'un ouvrage construit sans autorisation dans cette zone dès lors que la recourante fait essentiellement valoir des griefs tirés du droit de l'aménagement du territoire et de la police des constructions et un déni de justice prohibé par l'art. 29 al. 1 Cst. Formé en temps utile contre une décision finale rendue en dernière instance cantonale et qui touche la recourante dans ses intérêts juridiquement protégés, le recours répond aux exigences des art. 86 al. 1, 88 et 89 al. 1 OJ.
2.
A.________ voit dans le retard pris par le Tribunal administratif pour statuer sur son recours une violation du principe de la célérité ancré à l'art. 29 al. 1 Cst. La cour cantonale ayant définitivement statué sur le recours dont elle était saisie, le grief n'a plus d'objet (cf. ATF 104 Ib 307 consid. 2c p. 314). La recourante ne peut se prévaloir d'aucun intérêt actuel et pratique à faire constater un éventuel retard à statuer (ATF 123 II 285 consid. 4a p. 287). Au demeurant, elle n'est pas intervenue après l'échéance du délai d'une année imparti au Tribunal administratif pour trancher son recours, selon l'art. 57 al. 1 de la loi vaudoise sur la juridiction et la procédure administratives; elle n'a pas non plus réagi lorsqu'elle a constaté que l'arrêt n'avait pas été rendu dans les mois suivant l'audience de jugement du 28 novembre 2002 malgré les assurances en ce sens du président. Dans ces conditions, elle ne saurait de bonne foi se plaindre d'un déni de justice (ATF 125 V 373 consid. 2b/aa p. 375; 107 Ib 155 consid. 2b et 2c p. 158). On ne voit d'ailleurs pas quel préjudice elle aurait subi de la violation alléguée du principe de la célérité. Pour le surplus, la question de savoir si et dans quelle mesure il y a lieu de tenir compte du temps pris par la cour cantonale pour statuer dans l'application du principe de la proportionnalité sera examinée plus loin. Le recours est donc mal fondé, dans la mesure où il n'est pas sans objet, en tant qu'il porte sur une violation du principe de la célérité.
3.
A.________ ne conteste pas la non-conformité du cabanon de jardin à la destination de la zone de verdure où il s'implante. Elle ne critique pas davantage l'arrêt attaqué en tant qu'il refuse d'assimiler cet ouvrage à une construction souterraine autorisée dans toutes les zones, sans égard à son importance. Il n'appartient pas au Tribunal fédéral, saisi d'un recours de droit public, d'examiner d'office ces questions (art. 90 al. 1 let. b OJ; ATF 129 I 113 consid. 2.1 p. 120). La recourante tient en revanche l'ordre de démolition qui lui a été signifié pour disproportionné au regard de l'atteinte portée à la réglementation et du temps écoulé entre le dépôt du recours et la notification de l'arrêt attaqué.
3.1 A teneur de l'art. 105 al. 1 de la loi cantonale du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions, la Municipalité est en droit de faire suspendre et, le cas échéant, supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires. Selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une construction ou un ouvrage édifié sans permis et pour lequel une autorisation ne pouvait être accordée n'est en principe pas contraire au principe de la proportionnalité. Celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce que celle-ci se préoccupe davantage de rétablir une situation conforme au droit que des inconvénients qui en découlent pour le constructeur (ATF 108 Ia 216 consid. 4b p. 218). L'autorité doit renoncer à une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit qui aurait changé dans l'intervalle (ATF 123 II 248 consid. 4a p. 255).
3.2 La recourante ne saurait se prévaloir de sa bonne foi. Elle avait en effet déjà érigé sans autorisation sur sa parcelle une dépendance de 10 mètres carrés. Elle a été dénoncée pénalement à raison de ces faits et condamnée à une amende. Il importe peu que la Municipalité de La Tour-de-Peilz ait finalement renoncé à ordonner la démolition de cet ouvrage parce que celui-ci pouvait être assimilé à une construction souterraine une fois recouvert de terre végétale. La situation n'est en effet pas comparable. La dépendance litigieuse à l'époque se trouvait en zone constructible, ce qui n'est pas le cas du cabanon de jardin sis en zone de verdure, en principe inconstructible. Celui-ci est en outre dégagé sur deux de ses côtés et modifie sensiblement le terrain naturel, de sorte qu'il ne peut être assimilé à une construction souterraine. Cela étant, la recourante ne pouvait de bonne foi se croire autorisée à réaliser une telle construction si elle la recouvrait de terre végétale; à tout le moins, devait-elle s'en assurer auprès de la Municipalité avant d'entreprendre les travaux. Il n'en va pas autrement en ce qui concerne le mur de soutènement également implanté en zone de verdure.
L'autorité peut renoncer à ordonner la remise en état des lieux lorsque la dérogation à la règle est mineure ou insignifiante. La dépendance litigieuse ne peut pas être assimilée à une construction souterraine. Elle modifie en outre sensiblement le profil du terrain contrairement au but visé par la zone de verdure, qui tend à préserver le caractère spécifique du relief et du paysage de la région. Elle consacre enfin une violation des prescriptions communales sur l'indice d'occupation du sol. Il existe ainsi un intérêt public important à la démolition de cet ouvrage. On ne voit pas en quoi le fait que la recourante l'utilise quotidiennement depuis plus de cinq ans pour ranger son matériel de jardinage ferait obstacle à sa démolition. Elle ne saurait déduire aucun droit en sa faveur d'une violation éventuelle du principe de la célérité, dans la mesure où le droit d'ordonner la démolition se périme en principe après trente ans (ATF 107 Ia 121). L'écoulement du temps pourrait tout au plus jouer un rôle si les circonstances de fait ou de droit s'étaient modifiées dans l'intervalle de manière à permettre une régularisation de la construction litigieuse. Or, rien de tel n'est allégué en l'espèce. Le fait que les voisins aient donné leur accord à la réalisation des travaux entrepris n'est pas plus pertinent. Il appartient en effet à la Municipalité de faire en sorte que les dispositions légales et réglementaires soient observées. Enfin, aucun élément au dossier ne permet de retenir que le montant des travaux de remise en état des lieux, estimé à 10'000 fr., serait financièrement insupportable. L'ordre de démolition est donc bien fondé en tant qu'il porte sur le cabanon à outils érigé sans droit sur la parcelle n° 1'964. Il en va de même de la prolongation du mur de soutènement que rien ne justifie.
Au surplus, la Municipalité de La Tour-de-Peilz a évoqué à l'audience de jugement que le rehaussement du mur serait susceptible de régularisation, vu qu'il permettait si ce n'est de résoudre, du moins d'atténuer les problèmes de ravinement dus à la pente du terrain. La cour cantonale a relevé que A.________ pourrait, dans le délai qui lui a été imparti pour remettre les lieux dans leur état antérieur, requérir l'accord de la Municipalité sur ce point. Elle précisait cependant que la possibilité offerte à la recourante de solliciter cette autorisation municipale ne la dispensait pas pour autant, en l'état actuel des choses, de supprimer son local et la prolongation du mur dans le délai fixé et de rendre au terrain son aspect antérieur. Elle a confirmé la décision attaquée dans cette mesure, en impartissant à A.________ un nouveau délai d'exécution au 31 décembre 2006 pour procéder à la démolition du local et à la remise en état antérieur des lieux. La recourante ne conteste pas l'arrêt attaqué sur ce point; elle ne prétend pas davantage qu'un délai de cinq mois pour entreprendre les démarches propres à régulariser la situation serait trop court. Il lui appartient ainsi d'agir en ce sens ou, à défaut, de remettre en état les lieux. Cette solution est conforme au principe de la proportionnalité et ménage le droit d'être entendus des voisins qui n'étaient pas partie à la procédure.
4.
Le recours doit par conséquent être rejeté dans la mesure où il est recevable. Le délai d'exécution au 31 décembre 2006 imparti à A.________ n'est pas échu; toutefois, pour tenir compte de la durée de la procédure de recours devant le Tribunal fédéral, il convient de le reporter au 30 mars 2007.
Vu l'issue du recours, la recourante prendra en charge l'émolument judiciaire (art. 156 al. 1 OJ). Il n'y a en revanche pas lieu d'allouer des dépens à la Commune de La Tour-de-Peilz qui a procédé seule et s'est bornée à se référer à l'arrêt attaqué.
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
2.
Le délai d'exécution au 31 décembre 2006 imparti à la recourante selon le chiffre II du dispositif de l'arrêt attaqué est reporté au 30 mars 2007.
3.
Un émolument judiciaire de 2'000 fr. est mis à la charge de la recourante.
4.
Le présent arrêt est communiqué en copie au mandataire de la recourante, à la Municipalité de La Tour-de-Peilz et au Tribunal administratif du canton de Vaud.
Lausanne, le 7 novembre 2006
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le président: Le greffier: