[AZA 0]
1P.612/1999
Ie COUR DE DROIT PUBLIC
13 mars 2000
Composition de la Cour: MM. les Juges Aemisegger, Président, Aeschlimann et Catenazzi. Greffier: M. Jomini.
__________
Statuant sur le recours de droit public
formé par
B.________, représentée par Me Louis-Marc Perroud, avocat à Fribourg,
contre
la décision rendue le 9 septembre 1999 par la Commission cantonale de recours en matière d'améliorations foncières du canton de Fribourg, dans la cause qui oppose la recourante au Syndicat d'améliorations foncières de Cheyres-Yvonand, p.a. Louis Bersier, président du comité, à Cheyres;
(remaniement parcellaire)
Vu les pièces du dossier d'où ressortent
les faits suivants:
A.- Le Syndicat d'améliorations foncières de Cheyres-Yvonand (ci-après: le syndicat) a pour but, notamment, le remaniement parcellaire sur le territoire de la commune de Cheyres. Dans l'ancien état de propriété (abrégé "AE", c'est-à-dire avant les opérations de remembrement), B.________ y était propriétaire de deux biens-fonds, les parcelles n° 948 AE (de 821 m2) et n° 373 AE (de 663 m2), de nature agricole et à vocation fruitière. La première parcelle est située au sud du village de Cheyres, la seconde au nord.
B.- La procédure de révision du plan d'aménagement local de la commune de Cheyres s'est déroulée conjointement avec les travaux du syndicat. Le nouveau plan a été approuvé par le Conseil d'Etat du canton de Fribourg le 2 septembre 1998. Les deux parcelles de B.________ sont classées dans la zone agricole, la parcelle n° 948 AE se trouvant toutefois à la limite de la zone à bâtir.
C.- Les organes du syndicat ont mis à l'enquête en 1998 le nouvel état de propriété (NE). Selon ce projet, B.________ se voit attribuer un seul bien-fonds, la parcelle n° 111-01 NE, au sud du village de Cheyres, en zone agricole et à proximité de la parcelle n° 373 AE. Ce nouveau bien-fonds a une surface de 1'426 m2; comme la valeur du terrain, dans ce secteur, a été taxée à un montant relativement élevé, le projet prévoit une soulte de 2'249. 30 fr. à la charge de B.________, en faveur du syndicat.
B.________ s'est opposée à ce projet d'attribution, en demandant en substance de pouvoir conserver dans le nouvel état la parcelle n° 948 AE.
La commission de classification du syndicat a statué sur cette opposition le 22 février 1999; elle l'a rejetée.
D.- B.________ a recouru contre la décision de la commission de classification auprès de la Commission cantonale de recours en matière d'améliorations foncières du canton de Fribourg (ci-après: la commission cantonale). Elle a critiqué l'attribution de la parcelle n° 948 AE à un autre propriétaire du syndicat, P.________. Cela représenterait pour ce dernier, selon la recourante, un avantage considérable et injustifié car il pourrait mettre ce terrain à la disposition de sa fille, propriétaire d'une parcelle contiguë dans la zone à bâtir; cette parcelle n° 948 AE serait en outre elle aussi vouée à un classement dans la zone à bâtir, compte tenu de sa situation et de son équipement.
La commission cantonale a rejeté le recours par une décision rendue le 9 septembre 1999 (ch. 1 du dispositif), après une inspection des lieux et une tentative de conciliation le 30 juin 1999. Cette autorité a considéré, en substance, que les principes fondamentaux du remaniement parcellaire, énoncés dans la jurisprudence et à l'art. 110 de la loi cantonale sur les améliorations foncières (LAF), avaient été respectés par les organes du syndicat; ceux-ci pouvaient en particulier se fonder exclusivement sur l'affectation et la vocation agricoles de la parcelle n° 948 AE, aucun élément objectif n'établissant la perspective d'un classement de ce terrain en zone à bâtir. Son attribution, dans le nouvel état, à P.________ est par ailleurs conforme aux buts du remaniement, ce propriétaire obtenant à cet endroit un terrain agricole de forme cohérente. La commission cantonale s'est encore prononcée sur la soulte mise à la charge de la recourante.
Elle a évoqué plusieurs solutions, par une modification de l'attribution au nouvel état de propriété, pour en réduire le montant; finalement, elle a qualifié d'admissible la solution des organes du syndicat, en invitant toutefois la commission de classification à "prendre contact" avec la recourante, dans les trente jours dès la notification de sa décision, "afin de lui proposer un nouveau lotissement dans la parcelle 111-01 NE mais avec une surface telle que la soulte en faveur du syndicat soit réduite, dans le sens des considérants" (ch. 2 du dispositif).
E.- Agissant par la voie du recours de droit public, B.________ demande au Tribunal fédéral d'annuler la décision de la commission cantonale. Critiquant le refus de lui attribuer le terrain correspondant à son ancienne parcelle n° 948 AE, elle se plaint de violations de la garantie de la propriété, du principe de l'égalité de traitement et de la règle de l'interdiction de l'arbitraire. Elle requiert une inspection locale.
Invitée à répondre, la commission cantonale se réfère à sa décision, sans prendre de conclusions.
Les organes du syndicat n'ont pas répondu.
Considérant en droit :
1.- a) La voie du recours de droit public pour violation de droits constitutionnels des citoyens (art. 84 ss
OJ) est ouverte.
La commission cantonale a rejeté le recours dont elle était saisie (ch. 1 du dispositif), tout en donnant des instructions à un organe du syndicat afin qu'il propose à la recourante une attribution différente dans le nouvel état (ch. 2 du dispositif). Il ne s'agit pas à proprement parler d'une décision de renvoi de la juridiction cantonale à l'autorité de première instance, puisque le rejet du recours met formellement fin à la procédure cantonale, la commission de classification étant uniquement tenue de faire une proposition, et non pas de statuer à nouveau. Dans ce cadre, elle ne pourrait au demeurant pas proposer une remise en cause fondamentale du nouvel état de propriété - conformément à ce que demande la recourante - car seule la forme et la surface de la parcelle n° 111-01 NE pourraient être revues. Aussi la décision attaquée doit-elle être considérée comme une décision finale au sens des art. 86 al. 1 et 87 OJ, contre laquelle le recours de droit public est en principe recevable (cf. ATF 122 I 39 consid. 1a p. 41 et la jurisprudence citée).
Propriétaire de terrains inclus dans le périmètre d'un remaniement parcellaire dont elle conteste le résultat,
B.________ a manifestement qualité pour recourir au sens de l'art. 88 OJ. L'acte de recours a en outre été déposé en temps utile (art. 89 al. 1 OJ). Il y a lieu d'entrer en matière.
b) Il ne se justifie pas de procéder à l'inspection locale requise par la recourante, ses griefs pouvant être examinés sur la base du dossier.
2.- a) La recourante invoque la garantie de la propriété, l'égalité de traitement ainsi que l'interdiction de l'arbitraire pour se plaindre d'une violation de la Constitution dans la mise en oeuvre, dans son cas particulier, des principes du remaniement parcellaire consacrés tant par la législation cantonale que par la jurisprudence.
La jurisprudence a dégagé de la garantie de la propriété (art. 22ter aCst. , art. 26 Cst. ) le principe de la compensation réelle - ou de l'équivalence - qui régit la confection du nouvel état de propriété dans les remaniements parcellaires. Selon ce principe, les propriétaires intéressés à une telle entreprise ont une prétention à recevoir dans la nouvelle répartition des terrains équivalant, en quantité et en qualité, à ceux qu'ils ont cédés, pour autant, naturellement, que le but du remaniement et les nécessités techniques le permettent. S'agissant d'un remaniement agricole qui touche aux bases mêmes de l'existence d'une exploitation, l'autorité doit tenir compte non seulement de l'emplacement des terres, de leur nature et de leur qualité, mais aussi de l'organisation de l'entreprise et de ses particularités. Il faut rechercher toutes les solutions objectivement concevables pour résoudre les difficultés techniques susceptibles de compromettre la mise en oeuvre du principe de la compensation réelle (ATF 119 Ia 21 consid. 1a p. 24 et les références). La commission cantonale s'est fondée sur le principe de la compensation réelle, tel qu'il vient d'être évoqué, ainsi que sur l'art. 110 LAF, qui le concrétise dans la législation cantonale, en prévoyant aussi que les avantages et les inconvénients découlant du remaniement doivent être répartis équitablement entre tous les membres du syndicat (al. 3).
La recourante ne discute pas la constitutionnalité du droit cantonal quant au principe de la compensation réelle; elle ne s'en prend qu'à son application au cas particulier. Aussi le Tribunal fédéral se bornera-t-il à examiner si la solution retenue est arbitraire, c'est-à-dire si elle viole de manière grossière une prescription légale ou un principe élémentaire du remaniement (ATF 122 I 120 consid. 6 p. 128; 119 Ia 21 consid. 1a p. 25; 105 Ia 324 consid. 2b p. 326). Le droit à l'égalité, que la recourante invoque, n'a pas une portée véritablement différente dans ce contexte. S'il faut effectivement répartir équitablement les avantages et les inconvénients découlant du remaniement, il est rarement possible d'assurer à chacun des propriétaires englobés dans le périmètre une participation proportionnellement identique à l'enrichissement collectif. Pour le Tribunal fédéral qui, saisi d'un recours de droit public, n'a pas à substituer son appréciation à celle des autorités cantonales, il suffit que les disparités révélées à l'issue de la confection du nouvel état ne soient pas manifestes ou choquantes (ATF 119 Ia 21 consid. 1b p. 26; 105 Ia 324 consid. 2c p. 326).
b) La recourante prétend que son ancienne parcelle n° 948 AE est vouée à un classement en zone à bâtir et qu'elle aurait dû pouvoir la conserver en raison de ces perspectives de meilleure utilisation.
La commission cantonale a estimé que seule l'affectation actuelle de cette parcelle, en zone agricole, était déterminante, car rien n'indique que les autorités communales envisageraient une modification de leur plan d'affectation. La recourante n'allègue aucun élément concluant à l'encontre de cette analyse. Elle se prévaut certes de l'existence d'un chemin et d'autres infrastructures d'équipement, ou de la vision panoramique remarquable dont on jouirait depuis cet endroit, mais elle n'indique pas pour quel motif la délimitation de la zone agricole et de la zone à bâtir, qui vient d'être revue par les autorités compétentes en relation avec la réalisation du remaniement parcellaire, ne pourrait pas être considérée comme déterminante. Le syndicat pouvait, sur le point essentiel de la séparation des zones agricole et à bâtir, se fonder sur un plan d'affectation très récent, mettant en oeuvre les principes de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire; il n'était pas tenu d'envisager d'autres hypothèses d'utilisation à long terme que celles prévues par ce plan d'affectation, à savoir une destination agricole. La juridiction cantonale n'a donc pas violé les principes du remaniement en refusant de prendre en considération la possibilité de construire sur le terrain litigieux.
c) La recourante ne conteste pas la décision attaquée qui retient que le regroupement des parcelles de la recourante, au nouvel état, constitue un "net avantage agricole" par rapport à la situation précédente. Elle invoque cependant un attachement à la parcelle n° 948 AE pour des raisons sentimentales ou affectives, soit pour des motifs indépendants du souhait de pouvoir l'utiliser pour la construction. Cet argument n'est pas concluant. L'attachement à une petite parcelle agricole est certes concevable, si par exemple le terrain est un élément du patrimoine familial, mais - sauf circonstances spéciales non alléguées en l'espèce - ce n'est pas un motif permettant de faire obstacle à la mise en oeuvre des principes du remaniement agricole, soit notamment le regroupement des terres et la constitution de nouvelles parcelles adaptées à la culture.
En l'occurrence, la commission cantonale a considéré que l'attribution de la parcelle n° 948 AE à P.________ se justifiait, car elle était encastrée dans un terrain plus vaste revenant à ce dernier (n° 610. 08 NE). Cette solution, pour cet autre membre du syndicat, ne consacre manifestement pas une application arbitraire des principes du remaniement. Aussi pouvait-on faire abstraction de l'attachement de la recourante à son ancien bien-fonds.
d) Sous l'angle de l'égalité de traitement, la recourante dénonce les avantages considérables dont P.________ aurait bénéficié dans le remaniement. Elle ne critique cependant que l'attribution à ce propriétaire de son ancienne parcelle n° 948 AE, qui pourrait servir d'espace de dégagement à la fille de ce dernier, habitant une maison directement voisine dans la zone à bâtir.
La commission cantonale a, dans la décision attaquée, évoqué diverses hypothèses, l'une consistant notamment à réduire la surface de la parcelle n° 610. 08 NE de P.________ pour attribuer à cet endroit 1'000 m2 de terrain à la recourante. Elle a en définitive confirmé la solution des organes du syndicat. Le Tribunal fédéral, en se prononçant sur le respect des principes de la compensation réelle ou de l'égalité de traitement (dans les limites rappelées plus haut - consid. 2a in fine), n'examine que le résultat du remaniement à l'issue de la procédure cantonale, et non pas les solutions alternatives qui n'ont pas été retenues (cf. ATF 105 Ia 324 consid. 2a p. 326).
Les situations respectives de la recourante et de P.________, au début du remaniement, étaient sensiblement différentes: la recourante n'était propriétaire que de deux petites parcelles, tandis que le domaine de P.________ avait une surface globale de plusieurs hectares, relativement morcelée. Pour ce dernier propriétaire, l'objectif était de créer de nouvelles surfaces cohérentes et suffisamment vastes. Les situations de fait ou de droit des deux propriétaires concernés sont objectivement différentes et elles sont donc de nature à justifier certaines différences de traitement (cf. ATF 122 I 120 consid. 6 p. 129). On peut admettre, avec la recourante, que P.________ bénéficie d'un certain avantage de fait, en pouvant le cas échéant mettre à la disposition de sa fille un espace de dégagement agréable devant sa maison; cela ne signifie pas, manifestement, que la situation de ce propriétaire serait, à l'issue du remaniement, excessivement favorable ou choquante. Les griefs de la recourante à cet égard sont à l'évidence mal fondés.
3.- Il s'ensuit que le recours de droit public, en tous points mal fondé, doit être rejeté. La recourante, qui succombe, doit payer l'émolument judiciaire (art. 153 al. 1, 153a al. 1 et 156 al. 1 OJ). Le syndicat d'améliorations foncières, qui n'a pas procédé, n'a pas droit à des dépens (cf. art. 159 OJ).
Par ces motifs,
le Tribunal fédéral :
Rejette le recours;
Met à la charge de la recourante un émolument judiciaire de 2'500 fr.;
Dit qu'il n'est pas alloué de dépens;
Communique le présent arrêt en copie aux parties et à la Commission cantonale de recours en matière d'améliorations foncières du canton de Fribourg.
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Lausanne, le 13 mars 2000
JIA/col
Au nom de la Ie Cour de droit public
du TRIBUNAL FEDERAL SUISSE:
Le Président,
Le Greffier,