{T 1/2}
1P.637/2001
Arrêt du 13 décembre 2001
Ire Cour de droit public
Les juges fédéraux Aemisegger, président de la Cour et vice-président du Tribunal fédéral,
Catenazzi, Pont Veuthey, juge suppléante,
greffier Jomini.
Société anonyme Les Tagètes SA, case postale 867, 1701 Fribourg, recourante,
contre
Association La Tuile, 1701 Fribourg, représentée par Me Bruno Kaufmann, avocat, rue de Lausanne 18, case postale 84, 1702 Fribourg,
Ville de Fribourg, par son Conseil communal,1700 Fribourg, intimées,
Tribunal administratif du canton de Fribourg, Président de la IIe Cour administrative, route André-Piller 21, CP, 1762 Givisiez.
autorisation de construire
(recours de droit public contre l'arrêt du Président de la IIe Cour administrative du Tribunal administratif du canton de Fribourg du 6 septembre 2001)
Faits:
A.
L'association La Tuile a acquis, au mois de juin 2001, la parcelle n° 7557 du registre foncier, en ville de Fribourg (route de Marly 25); il s'y trouve un bâtiment locatif comportant trois logements. La parcelle est classée par le plan d'aménagement local de la commune dans la zone résidentielle urbaine à moyenne densité (ZRU II). Auparavant, en se prévalant d'une promesse de vente des précédents propriétaires, cette association avait déposé une demande de permis de construire en vue d'un changement d'affectation du bâtiment - elle projette d'y installer un centre d'accueil, ou lieu d'hébergement, d'une capacité de vingt-et-un lits dans quatorze chambres - et de transformations intérieures (enlever une paroi au rez-de-chaussée, construire une séparation pour créer une chambre indépendante au deuxième étage, rehausser le garde-corps des balcons, transformer une cuisine en salle de douches, poser des urinoirs dans les salles de bain).
Pendant l'enquête publique, la société anonyme Les Tagètes S.A., propriétaire d'un immeuble voisin (sis au n° 27 de la route de Marly), a formé opposition en prétendant en substance que le centre d'accueil ne serait pas conforme à l'affectation de la zone ZRU II.
Le Conseil communal de la Ville de Fribourg a accordé le permis de construire le 19 décembre 2000, en rejetant l'opposition.
B.
La société Les Tagètes a recouru contre cette décision auprès du Préfet du district de la Sarine. Le 29 mars 2001, ce magistrat a rejeté le recours et confirmé la décision communale. Il a considéré, en particulier, que le Conseil communal était compétent pour délivrer l'autorisation, en vertu de la règle de l'art. 170 al. 1 de la loi cantonale sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC) applicable à certaines «constructions de peu d'importance» ainsi qu'à des «changements d'affectation ne comportant pas de travaux»; sur le fond, il a également admis la conformité du projet à l'affectation de la zone, l'exploitation d'un centre d'accueil n'impliquant pas une gestion très différente de celle d'un immeuble locatif.
C.
La société Les Tagètes s'est pourvue, contre le prononcé du Préfet, devant le Tribunal administratif cantonal. Elle a d'abord mis en cause la compétence du Conseil communal pour délivrer l'autorisation, car le projet de changement d'affectation de l'immeuble, avec les travaux prévus, ne correspondrait plus à la définition de l'art. 170 al. 1 LATeC; elle a donc invoqué la nullité de cette autorisation. Elle a ensuite fait valoir, en se référant au centre d'accueil actuellement exploité par l'association La Tuile en ville de Fribourg, dans des locaux destinés à être abandonnés, qu'il était exclu d'assimiler l'installation litigieuse à une maison d'habitation, en raison des inconvénients subis par les habitants du voisinage.
L'association La Tuile, le Conseil communal de la Ville de Fribourg et le Préfet du district de la Sarine (en tant qu'autorité inférieure de recours) ont chacun déposé un mémoire de réponse, que le Juge délégué du Tribunal administratif a communiqués, «à titre d'information», à la société Les Tagètes. Celle-ci a requis la fixation d'un délai de réplique, en faisant valoir que la réponse de l'association La Tuile contenait «moult contrevérités, voire mensonges». Par ordonnance du 17 juillet 2001, le Juge délégué a rejeté la requête de second échange d'écritures, en réservant toutefois la possibilité de l'ordonner, si nécessaire, avant la fin de l'instruction.
Le Président de la IIe Cour administrative du Tribunal administratif a statué sur le recours par un arrêt du 6 septembre 2001, en l'état du dossier après le dépôt des réponses. Il l'a rejeté, avec frais et dépens à la charge de la société Les Tagètes. Il a considéré que le Conseil communal était compétent pour délivrer l'autorisation, la procédure de l'art. 170 al. 1 LATeC étant applicable en cas de changement d'affectation assorti de travaux de peu d'importance. Sur le fond, interprétant le règlement communal relatif au plan d'affectation des zones et à la police des constructions (RCU), le Président de la Cour cantonale a retenu que dans la zone résidentielle urbaine à moyenne densité, destinée principalement aux maisons d'habitation individuelle groupées et aux maisons d'habitation collective de petites dimensions (art. 97 al. 1 RCU), les pensions étaient admises, à l'exclusion d'autres établissements hôteliers (art. 20 al. 1 et 4 RCU). Or un établissement assurant - tel le centre d'accueil litigieux - l'hébergement pendant une durée limitée en servant des mets dans le cadre d'une infrastructure fixe, dans des locaux de dimensions modestes, avec accessoirement un certain accompagnement social, pouvait être assimilé à une pension hôtelière conforme à l'affectation de la zone; un tel établissement n'est au surplus pas de nature à provoquer des nuisances ou des inconvénients particuliers dans le voisinage.
D.
Agissant par la voie du recours de droit public, la société Les Tagètes demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt rendu par le Président de la IIe Cour administrative du Tribunal administratif. Invoquant l'art. 4 aCst., elle se plaint de n'avoir pas été autorisée à répliquer, après le dépôt de la réponse de l'association intimée. Elle se plaint par ailleurs d'une interprétation arbitraire des règles cantonales sur la procédure d'autorisation de construire, en dénonçant la nullité absolue de la décision du Conseil communal, incompétent en la matière; cette autorité aurait en outre dû se récuser, dès lors que la Ville de Fribourg souhaiterait disposer de l'ancien local de l'association intimée. La recourante soutient encore qu'il était arbitraire d'admettre la conformité de l'établissement litigieux à l'affectation de la zone, car il ne peut pas être assimilé à une pension.
L'association La Tuile et la Ville de Fribourg concluent au rejet du recours. Le Tribunal administratif conclut à son irrecevabilité. Le Préfet du district de la Sarine, autorité intéressée, n'a pas déposé de réponse.
Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 127 III 41 consid. 2a p. 42; 126 I 207 consid. 1 p. 209 et les arrêts cités).
1.1
La voie du recours de droit public, pour violation de droits constitutionnels des citoyens, est en principe ouverte contre une décision finale prise en dernière instance cantonale dans une contestation relative à une autorisation de construire dans une zone à bâtir (art. 84 al. 1 let. a, 86 et 87 OJ, en relation avec l'art. 34 al. 3 LAT). Ce recours n'est cependant recevable, en vertu de l'art. 88 OJ, que si son auteur peut se prévaloir d'une atteinte à ses intérêts personnels et juridiquement protégés; le recours formé pour sauvegarder l'intérêt général, ou visant à préserver de simples intérêts de fait, est en revanche irrecevable (cf. ATF 127 III 41 consid. 2b p. 42; 126 I 43 consid. 1a p. 44, 81 consid. 3b p. 85 et les arrêts cités).
Il en découle, selon la jurisprudence, que le propriétaire foncier voisin n'est habilité à contester une autorisation de construire que pour autant qu'il se plaigne de la violation de prescriptions du droit cantonal ou communal destinées, en tout cas accessoirement, à la protection des intérêts des voisins (ATF 127 I 44 consid. 2d p. 46 et les arrêts cités). Cela étant, celui qui n'a pas qualité pour recourir sur le fond peut encore, s'il avait qualité de partie dans la procédure cantonale, se plaindre d'un déni de justice formel ou, en d'autres termes, de la violation des garanties formelles offertes par le droit cantonal de procédure ou par le droit constitutionnel, notamment le droit d'être entendu (art. 29 al. 2 Cst., art. 4 aCst.). L'intérêt juridiquement protégé exigé par l'art. 88 OJ découle alors du droit de participer à la procédure cantonale (ATF 126 I 81 consid. 3b p. 86; 125 II 86 consid. 3b p. 94; 121 IV 317 consid. 3b p. 324 et les arrêts cités).
1.2
La recourante a, sous l'angle de l'art. 88 OJ, qualité pour se plaindre d'une violation des règles définissant l'affectation de la zone dans laquelle se trouvent son propre immeuble et l'immeuble litigieux; ces prescriptions du droit de l'aménagement du territoire, déterminantes pour le maintien du caractère résidentiel ou tranquille du quartier, tendent en tout cas accessoirement à la protection des intérêts des voisins (cf. ATF 118 Ia 112 consid. 1b p. 115). En revanche, lorsqu'elle déplore le manque de possibilités de parcage sur le domaine public alentour, et qu'elle demande la création de places de stationnement en relation avec le projet litigieux, elle invoque des règles poursuivant un but d'intérêt public exclusivement (cf. ATF 112 Ia 88 consid. 1b p. 90); les griefs à ce propos sont irrecevables.
1.3
La recourante soutient que les règles cantonales de compétence en matière d'octroi des autorisations de construire n'ont pas été respectées: l'autorisation litigieuse a été délivrée par le Conseil communal, sur la base de l'art. 170 al. 1 LATeC, alors que cette décision aurait dû être prise par le Préfet, conformément à l'art. 174 LATeC.
Le droit cantonal, qui confère généralement au préfet la compétence d'accorder les permis de construire (art. 172ss LATeC, notamment art. 174 al. 4 LATeC), connaît également une procédure d'autorisation communale pour certaines constructions de peu d'importance et certains changements d'affectation de bâtiments existants (art. 170 al. 1, 1ère phrase LATeC). Lorsque le conseil communal est compétent pour délivrer l'autorisation, le préfet est la première autorité de recours (art. 170 al. 1, 2e phrase LATeC); il est ainsi en mesure de contrôler si l'autorité communale a bien appliqué les règles de compétence précitées. Dans ce système légal, la possibilité de demander d'emblée au préfet d'annuler la décision communale, en cas de violation des règles de compétence, offre manifestement aux intéressés la protection juridique nécessaire (sanction de l'annulabilité), de sorte que la sanction de la nullité absolue, pouvant être invoquée en tout temps et constatée d'office, n'entre pas en considération (cf. ATF 122 I 97 consid. 3a/aa p. 99 et les arrêts cités). La recourante n'est donc pas fondée à demander au Tribunal fédéral de constater la nullité de l'autorisation délivrée à l'intimée par le Conseil communal.
Cela étant, la recourante se plaint d'une application arbitraire de l'art. 170 al. 1 LATeC. Or cette règle n'a pas, à titre principal ni accessoire, pour but de protéger les voisins et elle ne leur confère aucun droit de nature formelle dans la procédure cantonale; elle n'a en effet aucune influence sur la possibilité, pour les voisins, de recourir efficacement contre l'autorisation de construire. Aussi le recours de droit public est-il, dans cette mesure, irrecevable (cf., par analogie, arrêt du 3 décembre 1999 reproduit in ZBl 102/2001 p. 207 consid. 1c/ff).
1.4
La recourante fait valoir que le Conseil communal aurait dû se récuser, la Ville de Fribourg étant «partie prenante» dans l'affaire parce qu'elle souhaiterait disposer de l'ancien local de l'association intimée. Ce grief n'a pas été présenté en dernière instance cantonale; il est irrecevable en vertu de la règle de l'épuisement préalable des instances cantonales, applicable au recours de droit public (art. 86 OJ; ATF 126 I 257 consid. 1b p. 259; 125 I 394 consid. 3 p. 395).
1.5
La recourante se plaint de n'avoir pas été autorisée à répliquer, après le dépôt de la réponse de l'intimée à son recours au Tribunal administratif; elle se prévaut du droit d'être entendu. Ce grief est recevable au regard de l'art. 88 OJ (cf. supra, consid. 1.1 in fine); la motivation du recours est toutefois insuffisante à ce propos, compte tenu des exigences de l'art. 90 al. 1 let. b OJ. Selon cette disposition, l'acte de recours doit contenir un exposé des faits essentiels et un exposé succinct des droits constitutionnels ou des principes juridiques violés, précisant en quoi consiste la violation. Il résulte de cette obligation de motiver que le Tribunal fédéral n'examine que les griefs soulevés de manière claire et explicite (ATF 127 I 38 consid. 4 p. 43; 125 I 71 consid. 1c p. 76; 117 Ia 412 consid. 1c p. 414 et les arrêts cités).
La jurisprudence relative au droit d'être entendu (art. 29 al. 2 Cst., art. 4 aCst.) ne confère pas un droit absolu de répliquer après la communication de la réponse de la partie adverse; ce droit n'est en principe reconnu que lorsque sont allégués des éléments nouveaux et importants, sur lesquels le recourant n'avait pas encore eu l'occasion de se déterminer (cf. ATF 114 Ia 307 consid. 4b p. 314). Le droit cantonal, en l'occurrence l'art. 89 al. 2 du code de procédure et de juridiction administrative (CPJA), prévoit de la même manière que la possibilité de présenter des contre-observations n'est pas absolue, mais qu'elle n'est donnée que «si les besoins de l'instruction ou d'autres circonstances le justifient». Or, dans le cas particulier, la recourante se borne à dénoncer le caractère prétendument mensonger de la réponse de l'intimée, sans indiquer les points qu'elle aurait voulu rectifier. Vu les conditions auxquelles est soumis l'exercice du droit de réplique, le grief n'est pas présenté de manière suffisamment claire et explicite. Il est donc irrecevable.
2.
2.1
La recourante qualifie le centre d'accueil litigieux d'établissement d'hébergement para-hôtelier, au sens de la législation cantonale sur les établissements publics; selon elle, il ne s'agirait donc pas d'une pension, seul établissement de type hôtelier admis dans la zone ZRU II en vertu du droit communal (art. 20 RCU, en relation avec l'art. 97 RCU). La notion de pension ne viserait que les prestations de logement et de nourriture, à l'exclusion de tout autre service; or les prestations offertes par l'association intimée dans ses locaux sont plus étendues que celles d'une pension ordinaire (offre de petits emplois internes, mise en contact des résidents avec des employeurs potentiels, mise à disposition de médias et d'une bibliothèque, fourniture de produits d'hygiène, premiers soins, distribution de médicaments, présence permanente de veilleurs, possibilité pour des gens de l'extérieur de venir s'y restaurer, etc.). Par ailleurs, les personnes bénéficiant de l'encadrement de l'association intimée ne sont pas censées séjourner durablement au centre d'accueil, contrairement à de véritables pensionnaires. L'exploitation du centre d'accueil implique en outre des nuisances, qui inquiètent le voisinage. Dans ces conditions, la juridiction cantonale aurait admis de façon arbitraire la conformité du projet à l'affectation de la zone.
2.2
Saisi d'un recours de droit public pour arbitraire - c'est-à-dire pour violation de l'art. 9 Cst., dont la portée correspond à celle de l'art. 4 aCst. -, le Tribunal fédéral n'annulera la décision attaquée que si elle méconnaît gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté ou si elle heurte de manière choquante le sentiment de la justice ou de l'équité. En d'autres termes, le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution retenue en dernière instance cantonale que si elle est insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, si elle a été adoptée sans motif objectif ou en violation d'un droit certain. Il ne suffit pas que la motivation de la décision soit insoutenable; encore faut-il qu'elle soit arbitraire dans son résultat (ATF 127 I 54 consid. 2b p. 56; 126 III 438 consid. 3 p. 440; 125 I 166 consid. 2a p. 168; 125 II 10 consid. 3a p. 15, 129 consid. 5b p. 134 et les arrêts cités).
2.3
Aux termes de l'arrêt attaqué, le centre d'accueil de nuit n'est pas une simple habitation collective, type de bâtiment pour lequel la zone résidentielle urbaine à moyenne densité est principalement prévue en vertu de l'art. 97 al.1 let. b RCU, car il présente des aspects traditionnellement attachés à l'hôtellerie, tout en gardant un caractère familial dû à l'encadrement social de proximité, favorisant les contacts entre les usagers. Si cette conjugaison des deux aspects de son activité exclut de considérer ce centre comme un hôtel proprement dit, il présente, à l'exception de l'aspect commercial, des similitudes certaines avec ce qu'on entend communément, dans la langue française, par pension hôtelière (hôtel où les conditions d'hébergement et de nourriture ont un aspect familial). L'établissement litigieux, de par ses dimensions modestes, ses prestations principales et le type d'accueil qu'il propose, n'est pas très différent d'une pension. Aussi, selon la juridiction cantonale, l'autorité communale n'a-t-elle pas abusé de son pouvoir d'appréciation en interprétant dans le cas particulier la notion de pension, mentionnée dans son propre règlement comme un type d'établissement également admissible en zone résidentielle urbaine à moyenne densité (art. 20 al. 4 RCU). L'arrêt attaqué ajoute que, même si le centre accueille pour l'essentiel des personnes en marge de la société (en moyenne douze personnes par nuit), cela n'implique pas nécessairement des nuisances incompatibles avec le caractère résidentiel de la zone.
Ces considérations, portant sur l'interprétation d'une notion indéterminée du droit communal, sont loin d'être insoutenables. Les pensions peuvent être exploitées sous plusieurs formes, en étant destinées à des clientèles diverses; aucun élément ne permet de penser que l'art. 20 RCU ne s'appliquerait qu'à certains types de pensions, sensiblement différentes de l'établissement litigieux. On ne voit pas, sur la base des arguments de la recourante - notamment la distinction qu'elle propose entre la pension et l'établissement para-hôtelier, notion qui ne figure pas dans la réglementation communale sur l'affectation des zones -, en quoi la décision attaquée serait arbitraire. Le recours de droit public est donc mal fondé.
3.
Il s'ensuit que le recours doit être rejeté, dans la mesure où il est recevable.
La recourante, qui succombe, doit supporter l'émolument judiciaire (art. 153 al. 1, 153a et 156 al. 1 OJ). Elle aura en outre à verser des dépens à l'association intimée, assistée d'un avocat (art. 159 al. 1 et 2 OJ).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours de droit public est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
2.
Un émolument judiciaire de 3'000 fr. est mis à la charge de la société anonyme Les Tagètes S.A.
3.
Une indemnité de 2'000 fr., à payer à l'association La Tuile à titre de dépens, est mise à la charge de la société anonyme Les Tagètes S.A.
4.
Le présent arrêt est communiqué en copie à la recourante, au mandataire de l'association intimée, à la Ville de Fribourg, au Préfet du district de la Sarine et au Tribunal administratif du canton de Fribourg.
Lausanne, le 13 décembre 2001
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président: Le Greffier: