Refusal of building permit for non-compliance with local design requirementsGénéré par IA

{T 0/2}
1P.647/2001 /bie

Urteil vom 1. März 2002
I. Öffentlichrechtliche Abteilung

Bundesgerichtsvizepräsident Aemisegger, Präsident,
Bundesrichter Aeschlimann, Ersatzrichter Loretan,
Gerichtsschreiber Bopp.

X.________ AG, handelnd durch den einzelzeichnungsberechtigten Verwaltungsratspräsidenten X.________, 3053 Münchenbuchsee,
Beschwerdeführerin,

gegen

A.A.________, 3053 Münchenbuchsee,
B.A.________, 3053 Münchenbuchsee,
Beschwerdegegner,
beide vertreten durch Fürsprech Dr. A.A.________,
4500 Solothurn,
Einwohnergemeinde Münchenbuchsee,
handelnd durch den Gemeinderat, Bernstrasse 8,
Postfach 328, 3053 Münchenbuchsee,
Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern, Rechtsamt, Reiterstrasse 11, 3011 Bern,
Verwaltungsgericht des Kantons Bern,
Verwaltungsrechtliche Abteilung, Speichergasse 12, 3011 Bern.

Art. 5 Abs. 1, 9 und 26 BV (Baubewilligung)

(Staatsrechtliche Beschwerde gegen das Urteil des
Verwaltungsgerichts des Kantons Bern, Verwaltungsrechtliche Abteilung, vom 13. September 2001)

Sachverhalt:
A.
Die Einwohnergemeinde (EG) Münchenbuchsee erteilte der X.________ AG am 14. Juli 1999 die Bewilligung für den Bau von fünf freistehenden Einfamilienhäusern mit seitlichem Garagenanbau auf der Parzelle Nr. 235. Diese Parzelle sowie die benachbarte Parzelle Nr. 2369 gingen aus der Aufteilung der früheren Parzelle Nr. 235A hervor, welche mit einem grossen Bauernhaus und einem Wohnstock überbaut war. Das Bauernhaus wurde im Jahre 1997 abgebrochen, nachdem die Gemeinde den Abbruch mit Verfügung vom 18. August 1997 bewilligt hatte; hingegen blieb das auf der Parzelle Nr. 2369 befindliche Stöckli erhalten. Das Baugrundstück liegt in der zweigeschossigen Einfamilienhauszone (E2).

Die Nachbarn A.A.________ und B.A.________ fochten die Baubewilligung bei der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern (BVE) an. Mit Entscheid vom 30. Juni 2235 hob diese die Bewilligung auf, da sie gegen Art. 89 Abs. 3 des Baureglements der EG Münchenbuchsee (GBR) verstosse.

Hiergegen erhob die X.________ AG Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Bern. Dieses wies die Beschwerde mit Urteil vom 13. September 2001 ab.
B.
Die X.________ AG führt staatsrechtliche Beschwerde an das Bundesgericht mit dem Antrag, das Urteil des Verwaltungsgerichts sei aufzuheben.

Die EG Münchenbuchsee schliesst sich dem Antrag der Beschwerdeführerin an. Die Eheleute A.A.________ und B.A.________ und das Verwaltungsgericht beantragen, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Die BVE hat auf eine Stellungnahme zur Beschwerde verzichtet.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Beim angefochtenen Urteil handelt es sich um einen letztinstanzlichen kantonalen Endentscheid, der mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte angefochten werden kann (Art. 84 Abs. 1 lit. a und Art. 86/87 OG). Die Beschwerdeführerin ist durch dieses Urteil in eigenen rechtlich geschützten Interessen betroffen und somit beschwerdebefugt (Art. 88 OG). Auf ihre Beschwerde ist - vorbehältlich der nachfolgenden Einschränkungen - einzutreten.

1.2 Die staatsrechtliche Beschwerde führt nicht das vorangegangene kantonale Verfahren weiter, sondern eröffnet als ausserordentliches Rechtsmittel ein selbständiges staatsgerichtliches Verfahren, das der Kontrolle kantonaler Hoheitsakte unter dem spezifischen Gesichtspunkt verfassungsmässiger Rechte dient (BGE 117 Ia 393 E. 1c). Aus diesem Grund sind die als verletzt erachteten verfassungsmässigen Rechte oder deren Teilgehalte zu bezeichnen; überdies ist in Auseinandersetzung mit den Erwägungen des angefochtenen Entscheids im Einzelnen darzustellen, worin die Verletzung der angerufenen Verfassungsrechte bestehen soll (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG). Im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren prüft das Bundesgericht nur klar und detailliert erhobene Rügen, die soweit möglich zu belegen sind (Rügeprinzip). Auf ungenügend begründete Rügen und rein appellatorische Kritik am angefochtenen Entscheid tritt das Bundesgericht nicht ein (vgl. BGE 127 III 279 E. 1c und 125 I 492 E. 1b, je mit Hinweisen). Wird eine Verletzung des Willkürverbotes (Art. 9 BV) gerügt, so reicht es - anders als bei einem appellatorischen Rechtsmittel - nicht aus, die Rechtslage aus Sicht des Beschwerdeführers darzulegen und den davon abweichenden angefochtenen Entscheid als willkürlich zu bezeichnen; vielmehr ist anhand der angefochtenen Subsumtion im Einzelnen darzustellen, inwiefern das kantonale Gericht willkürlich entschieden haben soll (BGE 117 Ia 10 E. 4b). Dabei ist zu beachten, dass ein Entscheid nicht schon dann willkürlich ist, wenn eine andere Lösung ebenfalls vertretbar erscheint oder gar vorzuziehen wäre, sondern erst dann, wenn er offensichtlich unhaltbar ist, zur tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Willkür liegt nur vor, wenn nicht bloss die Begründung eines Entscheides, sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist (BGE 127 I 38 E. 2a, 54 E. 2b, 60 E. 5a, mit weiteren Hinweisen).
2.
2.1 Das früher auf dem Baugrundstück befindliche Bauernhaus wurde im "Zonenplan 2 Bauinventar" der EG Münchenbuchsee als "erhaltenswert" bezeichnet. Das Verwaltungsgericht hat im angefochtenen Urteil festgestellt, dass die Neuüberbauung der Parzelle Nr. 235 daher als Ersatz im Sinne von Abs. 3 der den Ortsbildschutz betreffenden Regelung des Art. 89 GBR anzusehen sei, was zur Folge habe, dass sie "bezüglich Stellung, Volumen und Gestalt hohen Anforderungen genügen" müsse (Abs. 3 Satz 4). Diese Rechtsauffassung wird von der Beschwerdeführerin anders als im kantonalen Verfahren inzwischen ausdrücklich anerkannt.
2.2 Im Streit liegt somit vor allem noch die Frage, ob das Verwaltungsgericht ohne Verletzung verfassungsmässiger Rechte der Beschwerdeführerin annehmen durfte, das Bauvorhaben genüge den Anforderungen von Art. 89 Abs. 3 GBR nicht. Entgegen der von der Beschwerdeführerin geäusserten Kritik hat sich das Verwaltungsgericht nicht bloss am Rande, sondern eingehend mit der genannten Frage befasst. Dies geschah übrigens, obwohl es die Beschwerdeführerin im kantonalen Verfahren unterlassen hatte, sich diesbezüglich näher zu äussern, da sie sich auf den unzutreffenden Standpunkt stellte, Art. 89 Abs. 3 GBR sei auf den vorliegenden Fall bezogen gar nicht anwendbar. Das Verwaltungsgericht ist in detaillierter Auseinandersetzung mit dem Gutachten der kantonalen Kommission zur Pflege der Orts- und Landschaftsbilder (OLK) vom 15. Dezember 1999 zum Schluss gelangt, das Projekt der Beschwerdeführerin genüge bezüglich Stellung, Volumen und Gestalt keinen hohen Anforderungen, obwohl es durchaus auch positive Aspekte aufweise. Die Beschwerdeführerin wirft dem Verwaltungsgericht vor, mit dieser Beurteilung willkürlich gehandelt und das Gebot der Klarheit und Bestimmtheit staatlicher Eingriffe (Art. 9 BV) verletzt zu haben, und zwar, weil es sich mit einer negativen Feststellung begnügt und nicht positiv konkretisiert habe, welche Anforderungen das Bauvorhaben gemäss Art. 89 Abs. 3 GBR zu erfüllen habe. Zudem werde das Gesetzmässigkeitsprinzip (Art. 5 Abs. 1 BV) verletzt. Diesbezüglich macht die Beschwerdeführerin sinngemäss geltend, Art. 89 Abs. 3 GBR sei zu unbestimmt.
2.3 Das Gebot nach Bestimmtheit rechtlicher Normen darf nicht in absoluter Weise verstanden werden. Der Gesetz- und Verordnungsgeber kann nicht völlig darauf verzichten, allgemeine Begriffe zu verwenden, die formal nicht eindeutig generell umschrieben werden können und die an die Auslegung durch die Behörde besondere Anforderungen stellen. Nur mit derartigen Begriffen kann der Vielgestaltigkeit der Verhältnisse Rechnung getragen werden. Die Verwendung unbestimmter Gesetzesbegriffe gestattet einen Ausgleich zwischen dem Anliegen, durch Normen Voraussehbarkeit und Rechtssicherheit zu schaffen, und jenem, eine den Umständen des Einzelfalls gerecht werdende Lösung zu ermöglichen (BGE 109 Ia 273 E. 4d S. 284 mit Hinweisen; vgl. auch Alexander Ruch, Das Recht in der Raumordnung, Basel und Frankfurt a.M. 1997, S. 69 ff.). Dies trifft in typischer Weise zu bei Vorschriften über die Einordnung bzw. Gestaltung, welche sich ohne Berücksichtigung der konkreten Situation nicht generell normieren und beurteilen lassen. Es verhält sich hiermit ähnlich wie mit Anforderungen an die Qualität von Schutzobjekten, wo sich unbestimmte Gesetzesbegriffe ebenfalls nicht vermeiden lassen (vgl. Bundesgerichtsurteil 1P.584/1994 vom 23. Juni 1995, in ZBl 97/1996 S. 366 E. 3a/bb). Der Bürger hat in diesen Fällen keinen Rechtsanspruch darauf, schon bei Erlass der Norm eine Kasuistik mitgeliefert zu erhalten. Er hat es hinzunehmen, dass sich die Auswirkungen derartiger Regelungen nicht genau voraussehen lassen und dass es einer langen Praxis - die ihrerseits immer wieder neuen Gegebenheiten angepasst werden muss - bedarf, um die in Frage stehende Norm zu konkretisieren (BGE 108 Ia 140 E. 5c/aa S. 145).

Im Baubewilligungsverfahren ist im Wesentlichen zu prüfen, ob ein Vorhaben den bau- und planungsrechtlichen Vorschriften und den nach anderen Gesetzen in einem solchen Verfahren zu prüfenden Vorschriften entspricht (vgl. Art. 2 Abs. 1 des bernischen Baugesetzes vom 9. Juni 1985, BauG; s. auch Christian Mäder, Das Baubewilligungsverfahren, Zürich 1991, Rz. 29 und 330). Soweit unbestimmte Gesetzesbegriffe anzuwenden sind, ergibt sich aus ihrer Natur, dass es jeweils nicht nur eine einzige mögliche Lösung gibt, die gesetzeskonform ist. Im Bewilligungs- und im anschliessenden Rechtsmittelverfahren stellt sich allein die Frage, ob das vom Gesuchsteller vorgesehene Projekt mit den einschlägigen Normen vereinbar ist; hingegen ist es, wie das Verwaltungsgericht in seiner im bundesgerichtlichen Verfahren erstatteten Vernehmlassung zu Recht ausführt, nicht Sache der Behörde, dem Gesuchsteller aufzuzeigen, wie ein unter Einordnungsgesichtspunkten bewilligungsfähiges Projekt gestaltet werden müsste. Die Projektierung unter Berücksichtigung der gesetzlichen Randbedingungen ist klarerweise Sache der Bauherrschaft.

Vorliegend traf die Beschwerdeführerin von Anfang an unzutreffende Annahmen über die rechtlichen Anforderungen, die ihr Projekt einzuhalten hat. Dementsprechend wurde die Aufgabenstellung im durchgeführten privaten Architekturwettbewerb nicht auf diese Anforderungen ausgerichtet, weshalb es wenig erstaunt, dass sie nicht eingehalten wurden. Als problematisch mutet namentlich auch an, dass die kommunale Baubehörde Art. 89 Abs. 3 GBR als unmassgeblich ansah und daher die Beschwerdeführerin unzutreffend beriet. Das kann aber nicht zur Folge haben, dass die kantonalen Rechtsmittelbehörden an diese fehlerhafte Rechtsauffassung gebunden gewesen wären.

Es ist daher nicht willkürlich, dass das Verwaltungsgericht die nachgesuchte Baubewilligung wegen Missachtung von Art. 89 Abs. 3 GBR verweigerte.
3.
Die Beschwerdeführerin macht sodann unter verschiedenen Aspekten eine willkürliche Sachverhaltsfeststellung und -würdigung geltend. Auch diese Kritik erweist sich jedoch als haltlos, wie nachfolgend aufzuzeigen ist.
3.1 So rügt die Beschwerdeführerin, das Verwaltungsgericht habe der am 27. Mai 1999 erfolgten (positiven) Beurteilung des Bauvorhabens durch den Ortsplaner der EG Münchenbuchsee in willkürlicher Weise keine entscheidende Bedeutung beigemessen. Indessen ergibt sich - wie erwähnt - aus den Akten, dass sowohl die Gemeindebehörden wie die Baugesuchstellerin angenommen haben, Art. 89 Abs. 3 GBR sei vorliegend nicht anwendbar. Dementsprechend wurde dem Ortsplaner lediglich die Frage gestellt, ob durch die geplante Überbauung das Orts- und Strassenbild beeinträchtigt werde. Es ist nicht nachvollziehbar, weshalb die Beschwerdeführerin dennoch annimmt, der Gutachter habe eine umfassende Überprüfung des Projektes vorgenommen. Wenn der Gutachter feststellt, die Neubauten seien bezüglich Situation gut in die Umgebung eingepasst und es werde auf den Wohnstock Nr. 20 und die schützenswerte Linde Rücksicht genommen, so äussert er sich lediglich zu einem Teilaspekt der ihm gestellten Frage. Hingegen deutet nichts - auch nicht der pauschale Hinweis auf das Baureglement der Gemeinde als Grundlage des Gutachtens - darauf hin, dass er eine spezifische Beurteilung anhand von Art. 89 Abs. 3 GBR vorgenommen hat. Im Übrigen äussert der Gutachter in verschiedener Hinsicht auch Kritik am Vorhaben und bewertet dieses am Schluss nur als "vertretbar". Das Verwaltungsgericht konnte diesem Gutachten ohne Willkür nur beschränkte Bedeutung zumessen und davon absehen, daraus die Bewilligungsfähigkeit des Projektes abzuleiten.
3.2 Aus den Plänen ergibt sich, dass die Erschliessungsstrasse von der Lindenstrasse direkt, d.h. in gerader Linie, auf die Liegenschaft Kirchlindachstrasse 18 zuläuft, was das Verwaltungsgericht als "steif" gewürdigt hat (E. 5d/cc S. 17 unten des angefochtenen Urteils). Die Kritik der Beschwerdeführerin, hier liege eine offensichtlich unrichtige Sachverhaltswürdigung vor, ist aktenwidrig (abgesehen vom unmassgeblichen Irrtum bei der Hausnummer, indem auf S. 18 oben des Urteils von der Nummer 16 anstatt von der Nummer 18 die Rede ist).

Auch geht der angefochtene Entscheid zu Recht davon aus, dass die Bauparzelle am Siedlungsrand liegt und daher die Projektgestaltung auf diese Lage wie auch auf die in der Nähe befindlichen erhaltenswerten landwirtschaftlichen Bauten Bezug nehmen sollte. Dass die Landwirtschaftszone zungenförmig in die Bauzone hinein ragt, ändert daran nichts.
3.3 Auf die bloss angedeutete Rüge, bereits die Baudirektion hätte allenfalls eine andere, neutrale Expertise einholen müssen, ist schon mangels ausreichender Begründung nicht einzutreten (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG).
4.
Der Vorwurf, die Bauverweigerung führe zu einer materiellen Enteignung, ist nicht im vorliegenden Verfahren zu behandeln. Immerhin ist schon hier festzustellen, dass unter den gegebenen Umständen von einem "faktischen Bauverbot" nicht die Rede sein kann und daher eine Verletzung der Eigentumsgarantie nicht zu erkennen ist (vgl. etwa BGE 122 II 326 E. 4c). Nichts deutet darauf hin, dass sich am fraglichen Standort nicht auch eine Überbauung verwirklichen lässt, die bezüglich Stellung, Volumen und Gestalt hohen Anforderungen genügt. Um dieses Ziel zu erreichen, ist in erster Linie eine entsprechend ausgerichtete Planung in die Wege zu leiten.
5.
Auf die weiteren Ausführungen der Beschwerdeführerin ist nicht einzutreten, da sie teilweise unzulässige neue Tatsachenbehauptungen enthalten (vgl. dazu BGE 127 I 145 E. 5c/aa S. 160, 121 I 367 E. 1b S. 370, mit Hinweisen; Marc Forster, in: Thomas Geiser/Peter Münch [Hrsg.], Prozessieren vor Bundesgericht, 2. Aufl., Basel und Frankfurt a.M., Rz. 2.50) und da die Beschwerdeführerin daraus keine konkreten verfassungsrechtlichen Rügen ableitet (s. Art. 90 Abs. 1 lit. b OG). So ist insbesondere auch die Feststellung der Beschwerdeführerin unbehelflich, den privaten Beschwerdegegnern gehe es einzig darum, jegliches Bauen in ihrer Nachbarschaft zu verhindern und auch gegen eine neue Baubewilligung wiederum den ganzen Instanzenzug in Bewegung zu setzen. Dass gegen eine neue Baubewilligung erneut die gesetzlichen Rechtsmittel zur Verfügung stehen, ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

Schliesslich ist auf die erst nachträglich erhobene Rüge, das Verfahren vor Verwaltungsgericht habe zu lange gedauert, mangels eines aktuellen Rechtsschutzinteresses der Beschwerdeführerin nicht einzutreten (vgl. BGE 118 Ia 488 E. 2a, 113 Ia 247 E. 3; Walter Kälin, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. Aufl., Bern 1994, S. 260 Fn. 239).
6.
Die Beschwerde ist somit unbegründet und abzuweisen, soweit auf sie einzutreten ist.

Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend sind die bundesgerichtlichen Kosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 156 Abs. 1 OG). Da der Vertreter der privaten Beschwerdegegner als Anwalt in eigener Sache prozessierte, ist ihnen mangels erheblicher Umtriebe keine Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 159 Abs. 1 und 2 OG; vgl. BGE 125 II 518 E. 5b, 110 V 132 E. 4d; Thomas Geiser, in: Geiser/Münch, a.a.O., Rz. 1.22).

Das Bundesgericht erkennt:
1.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 4'000.-- wird der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Einwohnergemeinde Münchenbuchsee sowie der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion, Rechtsamt, und dem Verwaltungsgericht des Kantons Bern, Verwaltungsrechtliche Abteilung, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 1. März 2002
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: