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1P.682/2003 /col
Arrêt du 23 février 2004
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges Aemisegger, Président de la Cour et Président du Tribunal fédéral, Reeb et Féraud.
Greffier: M. Zimmermann.
Parties
A.________,
recourante, représentée par Me Mauro Poggia, avocat,
contre
Département de justice, police et sécurité,
rue de l'Hôtel-de-Ville 14, case postale 3962,
1211 Genève 3,
Tribunal administratif du canton de Genève,
1ère section, rue du Mont-Blanc 18, case postale 1256, 1211 Genève 1.
Objet
art. 10 al. 2 et 36 al. 2 et 3 Cst. (plaque d'identification),
recours de droit public contre l'arrêt du Tribunal administratif du canton de Genève du 30 septembre 2003.
Faits:
A.
A.________ est titulaire de la carte professionnelle de chauffeur employé, au sens de l'art. 4 de la loi genevoise sur les services de taxis, du 26 mars 1999 (LTaxis).
Le 11 février 2003, le Département cantonal de justice, police et sécurité (ci-après: le Département cantonal) lui a infligé une amende de 200 fr. notamment pour avoir omis d'apposer à l'intérieur de son véhicule la plaque d'identification requise selon l'art. 27 al. 1 du règlement d'exécution de la LTaxis (ci-après: le Règlement).
Par arrêt du 30 septembre 2003, le Tribunal administratif du canton de Genève a rejeté le recours formé par A.________ contre cette décision.
B.
Agissant par la voie du recours de droit public, A.________ demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt attaqué en tant qu'il porte sur la violation de l'art. 27 al. 1 du Règlement. Elle invoque les art. 10 al. 2 et 13 Cst., ainsi que l'art. 8 par. 1 CEDH.
Le Tribunal administratif se réfère à son arrêt. Le Département cantonal conclut au rejet du recours.
Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
Il convient de prendre acte du fait que l'objet du recours est limité à la contestation de l'obligation pour les chauffeurs de taxis de fixer une plaque d'identification à l'intérieur du véhicule qu'ils conduisent. Ce grief, tendant au contrôle préjudiciel de l'art. 27 al. 1 du Règlement, est recevable dans le cadre du recours de droit public pour violation des droits constitutionnels des citoyens (ATF 129 I 265 consid. 2.3 p. 267/268; 124 I 289 consid. 2 p. 291; 121 I 49 consid. 3a p. 50, 102 consid. 4 p. 103/104, et les arrêts cités). L'admission du recours entraîne uniquement l'annulation de la décision d'application, mais non point de la norme elle-même (ATF 129 I 265 consid. 2.3 p. 268; 128 I 102 consid. 3 p. 105/106; 124 I 289 consid. 2 p. 291, et les arrêts cités).
2.
Selon l'art. 10 al. 2 Cst., tout être humain a droit à la liberté personnelle (ATF 126 I 112 consid. 3a p. 114; 124 I 40 consid. 3a p. 42, 85 consid. 2 p. 86/87, et les arrêts cités), y compris la protection de la sphère privée (ATF 124 I 85 consid. 2a p. 86; 123 I 112 consid. 4a p. 118; 122 I 360 consid. 5a p. 362, et les arrêts cités). Les restrictions à ce droit ne sont admissibles que si elles reposent sur une base légale, poursuivent l'intérêt public et respectent le principe de la proportionnalité (art. 36 Cst.; ATF 127 I 6 consid. 6 p. 18; 126 I 112 consid. 3a p. 115, et les arrêts cités). L'art. 8 CEDH, invoqué par la recourante, n'a pas de portée propre à cet égard (ATF 126 I 112 consid. 3a p. 115; 124 I 85 consid. 2c p. 87/88).
3.
Selon la recourante, la restriction qu'elle conteste ne reposerait pas sur une base légale suffisante, ne répondrait pas à l'intérêt public et serait disproportionnée.
3.1 L'obligation pour les chauffeurs de taxis d'apposer une plaque d'identification à l'intérieur de leur véhicule constitue une atteinte à leur liberté personnelle, qui ne peut cependant être qualifiée de grave (cf. ATF 124 I 85 consid. 3b p. 90). En pareil cas, le Tribunal fédéral examine sous l'angle restreint de l'arbitraire l'existence d'une base légale suffisante dans le droit cantonal applicable (ATF 129 I 173 consid. 2.2 p. 177; 126 I 112 consid. 3b p. 116, et les arrêts cités). Il vérifie en revanche librement si un intérêt public ou les droits de tiers justifient la restriction à la liberté personnelle, et si celle-ci est conforme au principe de la proportionnalité.
3.2 Aux termes de l'art. 27 al. 1 du Règlement, une plaque, visible de l'intérieur et d'un modèle agréé par le Département cantonal, portant le nom du chauffeur, sa photographie et l'immatriculation du véhicule, est fixée sur le coin supérieur droit du pare-brise du taxi. Cette plaque a la forme d'un rectangle, dont les côtés supérieur et inférieur mesurent 12,5 cm, les côtés latéraux 17,5 cm.
Quoi qu'en dise la recourante, qui se fonde sur la prémisse erronée que la mesure litigieuse porterait une atteinte grave à sa liberté personnelle, on peut soutenir que l'obligation de fixer la plaque d'identification à l'intérieur du véhicule trouve son fondement légal à l'art. 21 al. 2 LTaxis, à teneur duquel les chauffeurs de taxis doivent en tout temps pouvoir présenter leur carte professionnelle et s'identifier auprès de leurs clients. Cette solution n'est en tout cas pas arbitraire.
3.3 Au titre de l'intérêt public, le Tribunal administratif fait valoir la protection de l'usager du service des taxis. On comprend par là que le client, connaissant le nom et le visage du chauffeur, sera en mesure de le retrouver facilement en cas de besoin, notamment s'il a des raisons de se plaindre de lui. A cet intérêt s'oppose celui du chauffeur de ne pas subir une intrusion dommageable dans sa sphère privée. On peut ici évoquer l'hypothèse où un client, sachant le nom du chauffeur, puisse l'atteindre à son domicile pour l'importuner. Un tel risque existe sans doute dès l'instant où, selon l'art. 22 al. 1 LTaxis, le chauffeur est tenu de décliner en tout temps son identité. Mais l'atteinte à la sphère privée qui en résulte est immédiatement réalisée lorsque, comme en l'espèce, le nom et le visage du chauffeur sont dévoilés par l'apposition d'une plaque d'identification comme celle prévue par l'art. 27 al. 1 du Règlement, qui peut être vue aussi bien de l'intérieur que de l'extérieur du véhicule.
On dénote dans la société moderne une tendance toujours plus forte à personnaliser les rapports avec les clients ou les usagers, dans le secteur privé comme dans la fonction publique. De nombreux employés en contact avec la clientèle portent des badges indiquant leur nom et qualité. Dans certains services de l'administration, la correspondance indique le nom et l'adresse du fonctionnaire en charge de l'affaire. Ces mesures ont à la fois pour but de faciliter les contacts et d'améliorer la représentation que le public se fait des services auxquels il s'adresse. Pour ce qui concerne l'Etat, cette dernière intention est claire: il s'agit de rapprocher le citoyen et les agents de la fonction publique, souvent perçus comme les rouages de corps administratifs anonymes. Mettre un nom et un visage sur l'agent public permet au citoyen d'établir une relation plus directe et égalitaire avec lui. Cela facilite aussi l'accès à l'autorité supérieure en cas de conflit. Sur la base de considérations de cet ordre, le Tribunal fédéral a jugé que l'obligation pour des policiers de porter un badge d'identification est compatible avec la liberté personnelle (ATF 124 I 85).
Les chauffeurs de taxis ne sont pas des fonctionnaires. Dans plusieurs cantons toutefois, dont celui de Genève, l'exercice de leur profession est soumis à une autorisation de police et au contrôle de l'Etat. Dans la mesure où le service des taxis relève d'une tâche d'intérêt public, il se justifie de faciliter l'identification du chauffeur par le client, lequel n'est en principe pas libre de choisir le véhicule qui le transporte. Cet intérêt l'emporte sur celui lié à la sauvegarde de la sphère privée du chauffeur.
3.4 Il reste à examiner si la mesure contestée est proportionnée.
3.4.1 Selon le principe de la proportionnalité, une restriction aux droits constitutionnels doit être limitée à ce qui est nécessaire pour atteindre le but poursuivi, adéquate à ce but et supportable pour la personne visée par la mesure; celle-ci est disproportionnée s'il est possible d'atteindre le même résultat par un moyen moins incisif (ATF 129 I 12 consid. 9.1 p. 24; 129 V 267 consid. 4.1.2 p. 271; 128 I 92 consid. 2b p. 95, et les arrêts cités).
3.4.2 De manière générale, la situation des chauffeurs de taxis, même soumis à la surveillance étatique, n'est pas assimilable à celle des policiers, qui a donné lieu à l'ATF 124 I 85. Leur rapport à la population n'est en effet pas comparable à celle d'agents qui exercent une fonction d'autorité disposant de la force publique. A ce propos, la recourante fait remarquer, sans être contredite sur ce point, que les gendarmes genevois portent un badge mentionnant uniquement leur numéro matricule, mais non leur nom. De même, les membres du personnel des entreprises de transports publics (à l'exception des agents des Chemins de fer fédéraux), n'arborent généralement pas sur l'uniforme des insignes mentionnant leur identité.
L'obligation de fixer à l'intérieur du véhicule une plaque d'identification d'une dimension appréciable, visible de l'intérieur comme de l'extérieur du véhicule, portant non seulement le numéro d'immatriculation du taxi, mais encore le nom et la photographie du chauffeur, est disproportionnée par rapport à l'atteinte à la liberté personnelle qui en résulte. D'autres mesures, moins incisives mais tout aussi idoines, sont envisageables. Il n'appartient pas au Tribunal fédéral, dans le cadre du contrôle concret de la constitutionnalité de la mesure contestée, de dire laquelle des solutions possibles doit être retenue. L'art. 21 al. 2 LTaxis oblige le chauffeur de s'identifier en tout temps auprès de ses clients. Un support fixe et visible rappelant cette règle paraît sans doute utile pour l'information des passagers. Une plaque d'identification du chauffeur peut remplir cette fonction, selon différentes modalités liées à son emplacement, ses dimensions et son contenu (numéro d'immatriculation du taxi, numéro de la carte professionnelle, etc.). En cas de difficulté, une recherche avec la mention de la date, de l'heure et de l'itinéraire de la course, devrait suffire pour retrouver le taxi. L'affichage de surcroît de la photographie du chauffeur du véhicule ne se justifie pas.
3.5 En résumé, l'obligation de fixer à l'intérieur du véhicule une plaque d'identification portant la photographie et le nom du chauffeur de taxis, est une restriction à la liberté personnelle qui repose sur une base légale suffisante, soit l'art. 21 al. 2 LTaxis. Cette mesure poursuit un but d'intérêt public, mais va au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre celui-ci.
4.
Le recours doit être admis et l'arrêt attaqué annulé. Il convient de statuer sans frais (art. 156 OJ). L'Etat de Genève versera à la recourante une indemnité à titre de dépens (art. 159 OJ).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est admis et l'arrêt attaqué est annulé.
2.
Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
3.
Il est mis à la charge de l'Etat de Genève une indemnité de 2'000 fr. en faveur de la recourante, à titre de dépens.
4.
Le présent arrêt est communiqué en copie au mandataire de la recourante, au Département de justice, police et sécurité et au Tribunal administratif du canton de Genève.
Lausanne, le 23 février 2004
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le président: Le greffier: