Milk-sector tax upheld for failure to document cheese provenanceGénéré par IA

{T 0/2}
2A.484/2001/dxc

Arrêt du 29 juillet 2002
IIe Cour de droit public

Les juges fédéraux Wurzburger, président,
Betschart, Müller, Yersin et Merkli,
greffier Dubey.

X.________,
recourant, représenté par Me Louis-Marc Perroud, avocat,
case postale 538, 1701 Fribourg,

contre

Office fédéral de l'agriculture, Mattenhofstrasse 5, 3003 Berne,
Commission de recours DFE, 3202 Frauenkappelen.

mesures administratives en matière d'économie laitière

(recours de droit administratif contre la décision de
la Commission de recours DFE du 5 octobre 2001)

Faits:
A.
X.________ exerce une activité commerciale dans la vente et l'affinage de fromage, il n'en produit en revanche pas.

A l'occasion d'une enquête pénale administrative menée contre Y.________, "Z.________ SA" à Bulle, l'Office fédéral de l'agriculture (ci-après: l'Office fédéral) a effectué, le 20 janvier 1998, une perquisition dans les locaux de X.________. A cette occasion, constatant que seules 39 meules de vacherin fribourgeois portaient une marque de caséine sur les 678 entreposées dans les caves, il a ouvert une enquête pénale administrative contre X.________ pour "présomption d'avoir participé à la soustraction de taxes relatives au contingentement laitier".

Au terme de son enquête, par courrier du 12 février 1999 adressé à X.________, l'Office fédéral a constaté que ce dernier n'était pas en mesure de produire les pièces justificatives établissant la provenance de fromages pour une valeur de 563'465 fr. 75 durant les années 1995, 1996 et 1997 et que cette somme correspondait à environ 70'430 kg de fromage à 8 fr./kg, soit à 704'330 kg de lait (1 kg de fromage = 10 kg de lait). Il envisageait d'assujettir X.________ à une taxe fixée entre 1/6 et 1/9 du prix de base du lait ayant échappé à tout contrôle.

Le 15 avril 1999, X.________ a rejeté les affirmations de l'Office fédéral concluant à ce qu'aucune taxe ni frais ne soient mis à sa charge. Il n'avait jamais refusé de montrer les documents réclamés par l'Office fédéral et produisait en outre une liste, établie de mémoire, de ses fournisseurs pour des montants de 450'000 fr. et 53'000 fr. précisant que les usages notoires dans ce domaine étaient de payer au comptant, ce que les autorités, fiscales ou autres, ne lui avaient jamais reproché.

En mai et juin 1999, l'Office fédéral a procédé à un complément d'enquête auprès des fournisseurs mentionnés sur la liste au moyen d'un questionnaire écrit standard. Sur les vingt-trois témoins, onze ont confirmé les allégations de X.________, quatre seulement partiellement et huit n'ont pas répondu. Aucun des témoins n'a fourni de pièces justificatives. X.________ a déposé ses observations à leur égard le 3 janvier 2000 et fourni de nouvelles factures d'un montant de 7'607 fr. 15.

Le 6 mars 2000, l'Office fédéral a assujetti X.________ au paiement d'une taxe de 68'000 fr. correspondant au 1/9 du prix du lait ayant servi à fabriquer le fromage dont la provenance n'avait pu être établie (soit 550'228 fr. 20 divisé par 8 fr. par kg de fromage = 68'778 kg de fromage qui correspondent à raison de 10 kg de lait pour 1 kg de fromage à 687'785 kg de lait pour 36 mois arrondi à 680'000 kg valant sur le marché, durant les années 1996 et 1997, 615'100 fr.) en application de l'art. 28 al. 4 de l'arrêté du 16 décembre 1988 sur l'économie laitière 1988 (AEL 1988, RO 1989 504; 1992 288; 1995 2077).
B.
Par décision du 5 octobre 2001, sur recours de X.________ qui invoquait notamment le défaut de compétence de l'Administration fédérale, la constatation incomplète et inexacte de faits pertinents, la violation des art. 9 Cst. et 22 AEL 1988, la violation du principe nulla poena sine lege ainsi que l'absence d'indépendance de l'autorité chargée de statuer sur son recours, la Commission de recours du Département fédéral de l'économie (ci-après la Commission de recours DFE) a partiellement annulé la décision du 6 mars 2000 et réduit la taxe due par ce dernier à 51'541 fr.

La Commission de recours DFE a considéré qu'elle constituait une autorité judiciaire indépendante en matière de juridiction administrative, dont l'organisation et la procédure était réglée par la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA; RS 172.021) et la loi fédérale du 16 décembre 1943 d'organisation judiciaire (OJ, RS 173.110). La décision litigieuse prononçait une sanction administrative et non pas une sanction résultant d'une procédure pénale, de sorte qu'elle ne violait ni l'art. 25 AEL 1988 ni les art. 61, 62 et 64 de la loi fédérale du 22 mars 1974 sur le droit pénal administratif (DPA; RS 313.0). Revendeur et détaillant de fromages, X.________ était à ce titre astreint à l'obligation légale de renseigner prévue par l'art. 22 AEL 1988. L'Office fédéral jouissait d'une certaine latitude de jugement pour déterminer l'étendue de cette obligation qui devait permettre de contrôler la provenance des produits laitiers, depuis la production du lait jusqu'à la vente du produit fini, afin de prévenir la production et la vente de fromage "au noir"; cela comprenait l'obligation corrélative de tenir des comptes et de conserver les pièces justificatives de façon à ce que les contrôles puissent avoir lieu en tout temps. La taxe devait également être réduite de 68'000 fr. à 51'541 fr. car l'examen des documents comptables figurant au dossier de l'Office fédéral conduisait à diminuer à 510'392 fr. la somme des achats dont la provenance n'était pas expliquée. L'Office fédéral n'avait pas violé le droit fédéral en considérant que les déclarations des témoins mentionnés sur la liste fournie par X.________ ne permettaient d'établir la provenance d'environ 509'000 fr. d'achats de fromage, parce qu'elles n'étaient étayées par aucune pièce justificative. Il fallait également tenir compte du prix moyen du fromage dans les transactions sur le marché, qui était de 10 fr. et non de 8 fr./kg. Enfin, l'Office fédéral n'avait pas violé le principe de proportionnalité en fixant la taxe à 1/9 du prix de base du lait: X.________ avait commis une faute qui ne pouvait être qualifiée de légère au regard des montants importants en jeu et de son attitude au cours de la procédure d'enquête; après avoir fait des déclarations contradictoires, il avait attendu une année, soit jusqu'au moment où il avait eu connaissance des conséquences de son refus de renseigner, avant de fournir des indications, entravant ainsi les contrôles de l'Office fédéral. L'intérêt public à faire respecter les dispositions de l'arrêté sur l'économie laitière 1988 et la gravité de la faute l'emportaient sur les répercussions financières vraisemblablement importantes de la sanction sur l'entreprise de X.________.
C.
Agissant par la voie du recours de droit administratif pour violation de l'art. 22 AEL 1988, des art. 9, 13, 27 et 36 Cst. ainsi que 6 et 7 CEDH, X.________ demande au Tribunal fédéral, sous suite de frais et dépens, d'annuler la décision de la Commission de recours DFE du 8 octobre 2001, de dire qu'aucune taxe ni aucun frais de procédure ne sont mis à sa charge, subsidiairement de renvoyer l'affaire à la Commission de recours DFE, respectivement à l'Office fédéral de l'agriculture pour instruction complémentaire et nouvelle décision.

La Commission de recours DFE a renoncé à déposer des observations. L'Office fédéral conclut au rejet du recours.

Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
1.1 Selon l'art. 97 OJ en relation avec l'art. 5 PA, la voie du recours de droit administratif est ouverte contre les décisions fondées sur le droit public fédéral, à condition qu'elles émanent des autorités énumérées à l'art. 98 OJ et pour autant qu'aucune des exceptions prévues aux art. 99 à 102 OJ ou dans la législation spéciale ne soit réalisée. Ces conditions sont remplies en l'espèce. La décision attaquée, qui se fonde sur les art. 22 et 28 AEL 1988, a été rendue par la Commission de recours DFE (art. 98 lettre e OJ). Aucune des exceptions prévues aux art. 99 à 102 OJ ou dans la législation spéciale n'est réalisée (cf. art. 100 al. 1 lettre m ch. 2 OJ). En outre, déposé en temps utile (art. 106 OJ) et dans les formes requises (art. 108 OJ), le présent recours est recevable.
1.2 Conformément à l'art. 104 lettre a OJ, le recours de droit administratif peut être formé pour violation du droit fédéral, y compris l'excès et l'abus du pouvoir d'appréciation. Le Tribunal fédéral revoit d'office l'application du droit fédéral qui englobe notamment les droits constitutionnels du citoyen (ATF 125 III 209 consid. 2 p. 211; 124 II 132 consid. 2a). Le recourant peut également se plaindre d'une constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents, sous réserve de l'art. 105 al. 2 OJ (art. 104 lettre b OJ). Le Tribunal fédéral ne peut pas revoir l'opportunité de la décision entreprise, la mesure administrative litigieuse ne tombant pas sous le coup de l'art. 104 lettre c ch. 1 OJ et le droit fédéral ne prévoyant pas par ailleurs un tel examen en la matière (art. 104 lettre c ch. 3 OJ).
2.
Parmi les moyens soulevés, le recourant invoque la violation des art. 30 Cst. et 6 par. 1 de la convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH; RS 0.101) garantissant à toute personne l'accès à un tribunal indépendant et impartial. L'art. 30 Cst. n'offre pas, de manière générale, la garantie d'une procédure judiciaire. Il ne permet de revendiquer l'accès à un tribunal indépendant et impartial que lorsque cela est prévu par le droit international public, notamment l'art. 6 par. 1 CEDH (cf. ATF 126 II 377 consid. 8d/bb p. 396; voir aussi le Message du Conseil fédéral du 20 novembre 1996 relatif à une nouvelle Constitution fédérale, in FF 1997 I 1, p. 184/185). C'est donc à la seule lumière de cette disposition conventionnelle que doit être examiné le grief du recourant.
2.1 En vertu de l'art. 6 par. 1 CEDH, toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle.

La question de savoir si la condamnation au paiement de la taxe litigieuse doit être qualifiée d'obligation à caractère civil ou d'accusation en matière pénale peut rester ouverte dès lors que le grief du recourant doit de toute manière être rejeté pour les motifs suivants.
2.2 Le recourant considère la mesure litigieuse comme une sanction à caractère pénal qui n'aurait pas été prononcée par une autorité judiciaire indépendante.

Pour établir si un tribunal est "indépendant" selon l'art. 6 par. 1 CEDH, il faut notamment prendre en compte le mode de désignation et la durée du mandat de ses membres, l'existence d'une protection contre les pressions extérieures et le point de savoir s'il y a ou non apparence d'indépendance (arrêts de la Cour européenne des droits de l'homme Ciraklar c. Turquie, du 28 octobre 1998 § 38; Kadubec c. Slovaquie, du 2 septembre 1998, par. 56; Incal c. Turquie, du 9 juin 1998, § 65).

Les commissions de recours et d'arbitrage instituées par les art. 71a ss PA sont des autorités judiciaires (cf. sur ce point JdT 1995 I 277; ATF 122 II 471 consid. 2a p. 475; 121 II 359 consid. 2b p. 363). Le Tribunal fédéral a jugé, sous l'angle de l'art. 105 al. 2 OJ, que tel est le cas de la Commission de recours DFE lorsqu'elle agit à titre de commission fédérale d'arbitrage de première instance (arrêt du Tribunal fédéral 2A.243/1999 du 6 octobre 1999, consid. 1c). Cela vaut également lorsqu'elle agit à titre d'autorité de recours (cf. art. 71a PA et les chiffres 1 al. 3 lettre a des dispositions finales relatives à la modification du 4 octobre 1991 de la loi fédérale du 16 décembre 1943 d'organisation judiciaire et l'art. 1 de l'ordonnance du 3 février 1993 concernant l'organisation et la procédure des commission fédérales de recours et d'arbitrage [RS 173.31]). Bien que nommés par le Conseil fédéral, dans l'exercice de leur activité, les juges de ces autorités de recours sont indépendants et ne sont soumis qu'à la loi (art. 71c al. 1 PA). En outre, ils ne peuvent faire partie de l'administration fédérale (art. 71c al. 2 PA) .

C'est donc à juste titre que l'autorité intimée se décrit comme une instance judiciaire impartiale, établie par la loi, apte à décider et indépendante, nonobstant le fait que ses membres soient nommés par l'exécutif (art. 71b al. 3 PA), ce fait n'étant à lui seul pas de nature à mettre en cause son indépendance garantie par une loi au sens formel (ATF 119 V 375 consid. 4a p. 378 et les références citées).
2.3 Le recourant reproche également à l'autorité intimée de ne pas avoir admis que, dans la mesure où l'Office fédéral avait instruit l'affaire et pris une décision en première instance, l'interdiction de l'union personnelle entre autorité d'instruction et autorité de jugement garantie par l'art. 6 CEDH était violée.

La garantie d'un tribunal indépendant et impartial instituée par l'art. 6 par. 1 CEDH permet d'exiger la récusation d'un juge dont la situation ou le comportement est de nature à faire naître un doute sur son impartialité; elle tend notamment à éviter que des circonstances extérieures à la cause ne puissent influencer le jugement en faveur ou au détriment d'une partie. Le fait notamment qu'un magistrat ait déjà agi dans une cause peut éveiller un soupçon de partialité. Le cumul des fonctions n'est alors admissible que si le magistrat, en participant à des décisions antérieures relatives à la même affaire, n'a pas déjà pris position au sujet de certaines questions de manière telle qu'il ne semble plus à l'avenir exempt de préjugés et que, par conséquent, le sort du procès n'apparaisse plus indécis. Pour en juger, il faut tenir compte des faits, des particularités procédurales ainsi que des questions concrètes soulevées au cours des différents stades de la procédure (ATF 119 Ia 221 consid. 3 p. 226 et les arrêts cités; cf. aussi ATF 120 Ia 82 consid. 6 p. 83 ss). Le Tribunal a ainsi jugé que l'union personnelle du juge d'instruction et du juge du fond est contraire à la garantie d'un tribunal impartial (ATF 117 Ia 157 consid. 2b et les nombreuses références).

En dénonçant l'union personnelle entre autorité d'instruction et autorité de jugement que réaliserait l'Office fédéral en cause, le recourant perd de vue que, si l'instruction a été conduite par l'Office fédéral, son affaire a été portée devant la Commission de recours DFE, qui ne comprend aucun membre de cet Office. Par conséquent, conformément à la jurisprudence, aucune violation de l'art. 6 CEDH ne saurait être constatée si, comme en l'espèce, la décision de l'autorité administrative de 1ère instance, qui ne remplit pas elle-même les exigences de cet article, a été soumise au contrôle subséquent d'un organe judiciaire doté de la plénitude de juridiction et offrant les garanties de l'art. 6 CEDH (ATF 123 I 87 consid. 3a p. 90; cf. L. Moreillon/J. Gauthier, La procédure applicable à la répression des infractions fiscales: procédure administrative ou procédure pénale ? in: RDAF1999 2 41, 43). Le recourant avait en outre renoncé à une audience publique.
3.
La loi fédérale du 3 octobre 1951 sur l'amélioration de l'agriculture et le maintien de la population paysanne (aLAgr, RO 1953 1095, 1962 1185 art. 14, 1967 766, 1968 92, 1971 1461 disp. fin. trans. tit. X, art. 6 ch. 7, 1974 763, 1975 1088, 1977 2249 ch. I 921 942 931, 1979 2060, 1982 1676 annexe ch. 6, 1988 640, 1989 504 art. 33 let. c, 1991 362 ch. II 51 857 appendice ch. 25 2611, 1992 1860 art. 75 ch. 5, 1986 art. 36 al. 1 1993 1410 art. 92 ch. 4 1571 2080 annexe ch. 11, 1994 28, 1995 1469 art. 59 ch. 3 1837 3517 ch. I 2, 1996 2588 annexe ch. 2, 1997 1187 1190, 1998 1822 art. 15. RO 1998 3033 annexe let. c) a été abrogée par la loi fédérale du 29 avril 1998 sur l'agriculture (LAgr; RS 910.1). Toutefois, à l'exception des dispositions relatives à la procédure, les dispositions abrogées restent applicables aux faits survenus pendant qu'elles étaient en vigueur (art. 187 al. 1 LAgr). Par conséquent, les faits de la présente cause, s'étant déroulés durant les années 1995 à 1997, restent soumis aux dispositions abrogées ainsi qu'à celles contenues dans les actes législatifs fondés sur ces dispositions et également abrogés par l'entrée en vigueur de la loi fédérale du 29 avril 1998 (cf. la liste des abrogations et modifications du droit en vigueur annexée à la loi; RS 910.1, p. 56 ss).
4.
4.1 En vertu de l'art. 26 al. 1 lettres a et b aLAgr, l'Assemblée fédérale peut instituer des mesures relatives à la production, à la qualité, à la livraison et à l'utilisation du lait et des produits laitiers et ordonner des prélèvements de taxes sur le lait et autres produits laitiers tant pour assurer un bon ravitaillement du pays en lait et en produit laitiers que pour faciliter la vente du lait à des prix équitables. Faisant usage de cette compétence, l'Assemblée fédérale a édicté notamment deux arrêtés fédéraux, soit l'arrêté sur l'économie laitière 1988 et l'arrêté du 29 septembre 1953 concernant le lait, les produits laitiers et les graisses comestibles (arrêté sur le statut du lait; RO 1953 1132, 1994 1648, 1995 2075).

En vertu de l'art. 2 AEL 1988, la Confédération a instauré un contingentement par exploitation qui restreint les quantités de lait commercialisées payées au prix plein aux fins d'adapter les quantités de lait livrées aux débouchés du marché, de limiter les dépenses portées au compte laitier et de garantir le prix du lait. Pour chaque kilo de lait qu'il livre en sus de son contingent, le producteur doit acquitter une taxe, dont le montant alimente le compte laitier; celle-ci ne peut excéder 85 pour cent du prix de base du lait, (art. 3, 4 et 5 AEL 1988). Le prix de base du lait à la production est fixé par le Conseil fédéral (art. 4 de l'arrêté sur le statut du lait). En règle générale, les producteurs qui mettent du lait dans le commerce pour la consommation ou la transformation (lait commercial) doivent le livrer au centre collecteur ou de transformation qui acquiert habituellement la production de leur domaine (art. 5 de l'arrêté sur le statut du lait). Ils ne sont autorisés à transformer leur lait que pour assurer leur propre ravitaillement et celui d'entreprises leur appartenant qui dépendent directement de leur exploitation agricole (art. 7 de l'arrêté sur le statut du lait).
Sous le titre "contrôle de la provenance du fromage et d'autres produits laitiers", l'art. 22 AEL 1988 prescrit que des contrôles peuvent être effectués aux fins de combattre les abus en matière de fabrication et de commercialisation du fromage et d'autres produits laitiers (al. 1). Les producteurs de lait, utilisateurs de lait, revendeurs et détaillants sont tenus en tout temps de renseigner les contrôleurs de l'Union centrale ou les autres personnes dûment mandatées par l'Office fédéral sur la provenance du fromage et d'autres produits laitiers. Ils doivent en outre les autoriser à pénétrer dans leurs locaux de fabrication et entrepôts, et à prendre connaissance des livres de comptes et autres pièces justificatives (al. 2).
4.2 Le recourant admet qu'en sa qualité de commerçant en fromage, il fait partie du cercle des personnes soumises aux obligations de l'art. 22 AEL 1988. Il conteste en revanche l'interprétation de cet article par l'autorité intimée, pour qui l'obligation de renseigner ne saurait être respectée que par la présentation de pièces justificatives. De l'avis de la Commission de recours, bien que l'art. 22 AEL 1988 ne définisse pas les documents et pièces justificatives que doivent fournir les personnes soumises à cette obligation, l'autorisation conférée aux contrôleurs de prendre connaissance des livres de comptes et autres pièces justificatives suppose l'obligation pour les intéressés de tenir des comptes et des livres et de conserver les pièces justificatives de façon à ce que les faits importants pour déterminer la provenance du fromage et autres produits puissent être constatés aisément et en tout temps avec sûreté.

Cette opinion est conforme à la volonté du législateur. Il ressort des travaux préparatoires qu'au vu de l'augmentation des produits laitiers fabriqués illicitement à la suite de l'institution du contingentement laitier et afin de combattre les abus en matière de fabrication et de commercialisation de fromages et autres produits laitiers, il était indispensable de pouvoir effectuer des contrôles chez les producteurs et utilisateurs de lait ainsi que chez les revendeurs et détaillants (BO 1987 CN I 907). En outre, en adoptant l'art. 22 et les art. 23 à 28 AEL 1988 (en particulier l'art. 23 al. 1 lettre e, qui sanctionne des arrêts ou d'une amende de 5000 fr. au plus celui qui, intentionnellement, aura acquis, entreposé ou commercialisé des produits laitiers fabriqués illicitement ou soustraits à la livraison obligatoire), qui devaient lutter contre la production et la vente "au noir" de produits laitiers (FF 1986 II 995, 1102), le législateur a conféré à l'obligation de renseigner une grande importance et une ampleur étendue. L'obligation enjoignant notamment aux revendeurs d'autoriser les enquêteurs à pénétrer dans les locaux de fabrication et entrepôts, corrélative de l'obligation de renseigner sur la provenance des fromages et autres produits laitiers en permettant de prendre connaissance des livres de comptes et autres pièces justificatives en est l'illustration. Toutefois, même si la visite des locaux offre aux contrôleurs des moyens d'investigations plus incisifs que la seule obligation de renseigner, elle ne saurait suppléer l'obligation de détenir et de conserver des livres comptables et autres pièces justificatives. Au demeurant, avant même que le législateur n'inscrive l'obligation de renseigner au moyen des livres comptables dans l'arrêté sur l'économie laitière 1988, les art. 957 ss, en particulier 962 CO, exigeaient déjà de quiconque a l'obligation de faire inscrire sa raison de commerce qu'il tienne les livres exigés par la nature et l'étendue de ses affaires et qu'il les conserve pendant dix ans.

Les objections du recourant à cet égard sont vaines. Même si elles se fondent essentiellement sur la parole donnée et les traditions commerciales relatives à la vente au comptant de certains milieux agricoles, les opérations en cause restent soumises aux dispositions impératives du code des obligations en matière de comptabilité commerciale, en particulier au principe de l'intégralité, qui veut que même un encaissement au comptant soit comptabilisé et documenté (E. Bossard, Die kaufmännische Buchführung, Commentaire zurichois, Zurich 1984, vol. V/6/3b, n° 217 ss ad art. 957, p. 214 s.; K. Käfer, Die kaufmännische Buchführung, Commentaire bernois, Berne 1981, vol. VIII, n° 560 ss 583 ad art. 957). L'attitude prétendument permissive de l'autorité fiscale qui se satisferait, selon le recourant, d'une comptabilité lacunaire ne restreint en rien l'obligation de renseigner du recourant dans le domaine d'application de la législation agricole. Enfin, contrairement à ce qu'affirme le recourant, la faculté offerte par l'art. 14 PA au Conseil fédéral et à ses départements d'ordonner l'audition de témoins reste subsidiaire à l'obligation plus étendue résultant de l'art. 22 AEL 1988 et ne lui permet pas de se soustraire à son obligation légale de fournir les pièces et autres documents comptables requis par l'autorité intimée.

Par conséquent, la Commission de recours pouvait, sans violer l'art. 22 AEL 1988, affirmer que toute personne astreinte à l'obligation de renseigner doit détenir et conserver les livres de comptes et autres pièces justificatives qui permettent de remonter la filière de production du fromage pour en déterminer la provenance.
4.3 Le recourant reconnaît qu'il devait tenir une comptabilité. Il admet également que l'intitulé et la tenue de son compte d' "achat marchandises" étaient discutables. Mais il expose avoir rempli son obligation de renseigner d'une autre manière, en déposant la liste des fournisseurs. Le recourant reproche à la Commission de recours DFE son appréciation arbitraire des pièces qui ont été produites par courrier du 15 avril 1999 et de celles résultant de l'enquête complémentaire qui ont été versées au dossier par l'Office fédéral. Le résultat auquel a conduit cette appréciation serait manifestement choquant et violerait la présomption d'innocence prévue par l'art. 6 CEDH.

La question de savoir si le recourant pouvait suppléer par d'autres moyens de preuve à l'absence de comptabilité conforme aux exigences de l'art. 22 AEL 1988 peut rester ouverte en l'espèce dès lors que les moyens proposés n'étaient de toute manière pas probants.
Selon l'art. 105 al. 2 OJ, le Tribunal fédéral est lié par les faits constatés dans la décision, sauf s'ils sont manifestement inexacts ou incomplets ou s'ils ont été établis au mépris de règles essentielles de procédure (art. 104 lettre b et 105 al. 2 OJ).

En l'espèce, la Commission de recours DFE a correctement apprécié les pièces versées au dossier, comme le montre la motivation de sa décision, et les faits n'ont pas été établis de manière manifestement inexacte ou incomplète ou au mépris de règles essentielles de procédure. En effet, même si une partie des fournisseurs a confirmé ses allégations, le recourant reconnaît lui-même par deux fois dans son mémoire que les témoignages recueillis ne sont pas d'une absolue précision. Le caractère probant de la liste de fournisseurs produite par le recourant est en outre infirmé par les contacts préalables que ce dernier a entretenus avec ces mêmes fournisseurs pour établir la provenance et les quantités des fromages stockés dans ses caves, d'autant que plus d'une année s'est écoulée entre les premiers résultats de l'enquête administrative et la production de la liste. Enfin, l'absence de pièces justificatives n'a pas contribué à lever l'imprécision des témoignages, formulés de manière vague par les fournisseurs en cause. Au surplus, la Commission de recours DFE a tenu compte des factures produites en cours de procédure par le recourant.

Par conséquent, en écartant les témoignages en cause et en retenant que le recourant a failli à son obligation légale de renseigner sur les fromages qu'il détenait dans ses caves pour une somme - non contestée dans son montant - de 442'392 fr. 85 pour 1995/1996 et de 68'000 fr. pour 1997, la Commission de recours n'a pas constaté des faits de manière inexacte ou incomplète ni violé de règles essentielles de procédure.
5.
Invoquant la violation des art. 13, 27 et 36 Cst. ainsi que 7 CEDH, le recourant dénonce l'absence de base légale fondant la perception de la taxe litigieuse, qu'il considère comme une sanction pénale.
5.1 Les art. 13 et 27 Cst. garantissent respectivement la protection de la sphère privée et la liberté économique. Ces dispositions ne sont toutefois pas applicables en l'espèce, le recourant se plaignant uniquement de l'absence de base légale de la taxe litigieuse.
5.2 La mesure administrative dont fait l'objet le recourant repose sur l'arrêté sur l'économie laitière 1988, qui est un arrêté de l'Assemblée fédérale de portée générale, sujet au référendum facultatif, de durée limitée (art. 36 al. 1 et 2 AEL 1988 et 89bis al. 1 aCst.); il lie le Tribunal fédéral au même titre qu'une loi au sens formel (art. 114bis al. 3 aCst. et 191 Cst.; cf. arrêt du Tribunal fédéral 2A.517/1995 du 3 juillet 1996, consid. 4a; P. Spörri, Milchkontingentierung, thèse Fribourg 1992, p. 107). L'Office fédéral a fait application de l'art. 28 al. 4 AEL 1988.

En vertu de l'art. 28 AEL 1988, l'Office fédéral exige la restitution des avantages pécuniaires illicitement acquis (al. 1). Il prend les mesures nécessaires en cas d'infraction aux dispositions du présent arrêté, à d'autres prescriptions arrêtées ou approuvées par la Confédération ou à des décisions qui concernent la production, la livraison, la collecte, la prise en charge, la vente, l'utilisation ou la qualité du lait et des produits laitiers, ainsi que le versement, la perception et la transmission des taxes. Il peut notamment réduire voire supprimer le versement des primes de compensation et des contributions, ou interdire la livraison ou la prise en charge de lait. Lorsque la réduction ou la suppression du versement de primes de compensation et de contributions ne suffit pas ou n'est pas possible, l'Office fédéral peut percevoir une taxe s'élevant, par kilo de lait commercialisé, à un tiers au plus du prix de base du lait. Le montant de la taxe peut faire l'objet d'une compensation avec des créances du fautif (al. 4).

L'alinéa 1er de l'art. 28 AEL 1988 donnait à l'Office fédéral en premier lieu la possibilité de réclamer, par voie de décision, le remboursement d'avantages pécuniaires illicitement acquis, en cas de refus de remboursement spontané. Lors de son introduction en 1977, cette solution tendant à simplifier le plus possible la procédure a été préférée à la voie de l'action de droit administratif (Message du Conseil fédéral du 22 décembre 1976 concernant l'arrêté sur l'économie laitière 1977, FF 1977 I 77 ss, p. 170; R. Steinegger, Die Durchsetzung des Agrarrechts, thèse Zurich 1985, p. 122, note 2). Cette solution n'a toutefois pas été suffisante et, selon les termes du Conseil fédéral en 1986, "un complément s'est avéré nécessaire, ouvrant la possibilité de percevoir une taxe lorsque les mesures prévues pour imposer l'observation de prescriptions fédérales ne peuvent être appliquées ou ne suffisent pas pour rétablir une situation conforme aux dispositions légales, de façon à couvrir aussi les agissements dont le but est de contourner le contingentement laitier" (Message du Conseil fédéral du 16 juin 1986 concernant l'arrêté sur l'économie laitière 1987, FF 1986 II 995 ss, p. 1102 ss). Ce complément a été accepté sans discussion par le Parlement (BO 1987 CN 907; BO 1988 CE 399).

Aux termes de l'art. 28 al. 4 AEL 1988, la taxe litigieuse est considérée comme une mesure administrative et non pas pénale, les art. 23 à 27 AEL 1988, qui n'ont pas été appliqués en l'espèce, instaurant seuls les sanctions pénales et administratives en ce domaine. L'usage d'une terminologie ancienne, "décousue et trompeuse", est certes regrettable (R. Steinegger, op. cit., p. 109; T. Jaag, Sanktionen im Verwaltungsrecht, in: Wirtschaft und Strafrecht: Festschrift für Niklaus Schmid zum 65. Geburtstag, Zurich 2001, p. 559 ss, 560), il n'en demeure pas moins que cette mesure est instaurée par la loi et doit être prononcée dès que les conditions de sa perception sont réalisées, la seule marge laissée à l'autorité d'application étant de fixer la taxe au plus à un tiers du prix de base du lait. A cet égard, il ressort du message du Conseil Fédéral que l'art. 28 al. 4 AEL 1988 vise non seulement la violation des prescriptions légales, parmi lesquelles figurent l'obligation de renseigner de l'art. 22 AEL 1988, par les producteurs de lait ou de fromage, mais couvre également les agissements des intermédiaires, tels que les revendeurs, dont le but est de contourner le contingentement laitier en aval dans le commerce de ces produits "au noir" (FF 1986 II 995 ss, p. 1102 ss).
5.3 En l'espèce, la Commission de recours DFE a constaté que le recourant avait violé l'obligation de renseigner découlant de l'art. 22 AEL 1988 et qu'il ne pouvait l'ignorer en tant que maître fromager. Corrigeant le prix de base du lait au regard des transactions effectives sur le marché, elle a réduit le prix du lait ayant servi à fabriquer le fromage découvert dans les caves du recourant, ce que ce dernier ne conteste plus. Elle a également constaté qu'en prenant en considération la faute du recourant, les montants en jeu, l'attitude de ce dernier au cours de la procédure d'enquête et la connaissance qu'il a de la législation dans le domaine de l'économie laitière en tant que maître fromager, l'Office fédéral avait tenu compte du principe de proportionnalité dans la fixation du montant de la taxe. Procédant elle-même à un examen complémentaire des circonstances du cas, elle a constaté que les répercussions financières de la sanction sur l'entreprise du recourant seraient vraisemblablement importantes, mais justifiées au regard de la gravité moyenne de la faute et de l'intérêt public à faire respecter les dispositions de l'arrêté sur l'économie laitière 1988.

Ce faisant, la Commission de recours DFE a correctement appliqué l'art. 28 al. 4 AEL 1988 qui constitue une base légale suffisante de la sanction administrative infligée au recourant.
5.4 Au demeurant, à supposer que la taxe litigieuse revête un caractère pénal, question qui peut rester ouverte en l'espèce, la décision attaquée respecterait également les dispositions générales du code pénal, qui seraient alors applicables en vertu de l'art. 333 CP, en particulier l'art. 1 CP, selon lequel il n'y a pas de peine sans loi, les art. 48 et 63 CP, en vertu desquels la peine du délinquant est fixée d'après sa culpabilité, en tenant compte de ses mobiles et de sa situation personnelle. L'art. 28 al. 4 AEL 1988 constitue une base légale suffisante également au regard des art. 7 CEDH et 1 CP. Au surplus, en tant qu'elle a examiné la culpabilité et la situation personnelle du recourant dans la fixation du montant de celle-ci, l'autorité intimée a correctement tenu compte du prescrit des art. 48 et 63 CP.
6.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours.

Succombant, le recourant doit supporter les frais judiciaires (art. 156 al. 1, 153 et 153a OJ) et n'a pas droit à des dépens (art. 159 al. 1 OJ).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.
Le recours est rejeté.
2.
Un émolument judiciaire de 3'000 fr. est mis à charge du recourant.
3.
Le présent arrêt est communiqué en copie au mandataire du recourant, à la Commission de recours DFE et à l'Office fédéral de l'agriculture.
Lausanne, le 29 juillet 2002
Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le président: Le greffier: