Challenge to dog-permit procedure held inadmissibleGénéré par IA

2C_1042/2022

Arrêt du 22 juin 2023

IIe Cour de droit public

Composition
Mmes et M. les Juges fédéraux
Aubry Girardin, Présidente, Donzallaz et Hänni.
Greffier : M. Wiedler.

Participants à la procédure
A.________,
représenté par Me Romain Jordan, avocat,
recourant,

contre

Vétérinaire cantonal,
chemin du Marquisat 1, 1025 St-Sulpice VD,
intimé.

Objet
Procédure administrative en vue de l'octroi d'une autorisation pour détenir un chien potentiellement dangereux, irrecevabilité,

recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton
de Vaud, Cour de droit administratif et public, du 14 novembre 2022 (GE.2022.0245).

Faits :

A.

A.________ est propriétaire depuis le 19 mars 2021 d'une chienne de type ou de race "American Bully" nommée "B.________". Sa chienne ayant été mordue par un autre chien le 23 avril 2022, A.________ a reçu une lettre de la Direction générale de l'agriculture, de la viticulture et des affaires vétérinaires du canton de Vaud (ci-après : la Direction cantonale), l'invitant à remplir un "formulaire d'annonce pour chiens potentiellement dangereux". Il devait en outre joindre un extrait du casier judiciaire, une attestation des cours d'éducation canine suivis, le carnet de vaccination, la copie d'une pièce d'identité, une photo-passeport, l'attestation d'assurance responsabilité civile, le pedigree du chien, le contrat écrit d'achat et la fiche d'enregistrement AMICUS. A.________ s'y est opposé.

B.

Par décision du 5 septembre 2022, le Vétérinaire cantonal rattaché à la Direction cantonale a décidé de soumettre la chienne "B.________", de type American Bully [...] à la procédure d'autorisation de détenir un chien potentiellement dangereux, exigé de A.________ la transmission du formulaire de demande d'autorisation à la Direction des affaires vétérinaires dans un délai échéant le 5 octobre 2022 et le paiement de 150 fr. d'émolument.
Le 7 octobre 2022, A.________ a demandé au Tribunal cantonal du canton de Vaud d'annuler la décision d'ouverture de la procédure d'octroi d'une autorisation rendue le 5 septembre 2022 par le Vétérinaire cantonal, puis de dire et constater qu'il n'était pas tenu de se soumettre à cette procédure.

C.

Par arrêt du 14 novembre 2022, le Tribunal cantonal du canton de Vaud a déclaré irrecevable le recours. La décision en cause, qui prononçait formellement l'ouverture d'une procédure de détention de chien potentiellement dangereux en application de la loi vaudoise du 31 octobre 2006 sur la police des chiens (LPolC; BLV 133.75), était une décision incidente qui n'était, en vertu de l'art. 74 al. 4 de la loi vaudoise sur la procédure administrative (LPA/VD; BLV 173.36 [par renvoi de l'art. 99 LPA/VD]), susceptible de recours séparé que sous certaines conditions non réunies en l'occurrence. Elle n'avait pas non plus les effets d'une décision finale partielle, puisque toutes les questions relevant de l'art. 12 LPolC devaient être traitées dans la décision finale, qui pouvait être attaquée conjointement avec la décision incidente.

D.

Le 15 décembre 2022, A.________ a déposé un recours en matière de droit public auprès du Tribunal fédéral contre l'arrêt rendu le 14 novembre 2022 par le Tribunal cantonal du canton de Vaud. Il conclut, sous suite de frais et dépens, à l'annulation de l'arrêt et au renvoi de la cause au Tribunal cantonal pour qu'il entre en matière. Il demande l'effet suspensif.
Par ordonnance du 5 janvier 2023, la Présidente de la IIe Cour de droit public a accordé l'effet suspensif.
Le Tribunal cantonal a renoncé à se déterminer sur le recours. La Direction cantonale n'a pas déposé d'observations dans le délai imparti.

Considérant en droit :

1.

Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence (art. 29 al. 1 LTF) et contrôle librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 147 I 333 consid. 1).

1.1. La juridiction cantonale a déclaré le recours irrecevable. Elle a considéré, sans motiver spécialement ce point, que la décision du 5 septembre 2022 du Vétérinaire cantonal constituait bien une décision. Puis elle a exposé que le droit cantonal vaudois ne prévoyait pas une procédure en plusieurs étapes, avec d'abord une décision sur le principe de l'autorisation, puis une décision sur l'autorisation elle-même, de sorte que la décision sur le principe de l'autorisation était une décision incidente. Ce sont ces deux aspects qu'il convient d'examiner s'agissant de la recevabilité du recours en matière de droit public.

1.2. La notion de décision au sens de l'art. 82 let. a LTF implique qu'il soit statué sur des droits et des obligations ayant force obligatoire, c'est-à-dire que l'acte visé touche d'une manière ou d'une autre la situation juridique de l'individu et l'oblige de façon contraignante à faire, à tolérer ou à s'abstenir de faire quelque chose ou fixe ses relations juridiques avec l'Etat (ATF 145 I 121 consid. 1.1.2; 138 I 6 consid. 1.2; 135 II 30 consid. 1.1; 135 II 22 consid. 1.2). En cas de recours contre des décisions rendues par des instances judiciaires précédentes comme en l'espèce, il faut tenir compte de la nature juridique de l'acte initialement contesté. Il n'est entré en matière sur un recours au sens de l'art. 82 let. a LTF que si l'acte initial remplit lui-même les exigences d'une décision (arrêt 1C_36/2020 du 20 août 2020 consid. 1.2).
En l'occurrence, le contenu du courrier du 5 septembre 2022 du Vétérinaire cantonal, intitulé décision, a notamment exigé du recourant la transmission du formulaire de demande d'autorisation à la Direction des affaires vétérinaires dans un délai échéant le 5 octobre 2022, ainsi que la production d'un extrait du casier judiciaire, d'une attestation des cours d'éducation canine suivis, du carnet de vaccination, de la copie d'une pièce d'identité, d'une photo-passeport, de l'attestation d'assurance responsabilité civile, du pedigree du chien, du contrat écrit d'achat et de la fiche d'enregistrement AMICUS. Cet acte émane d'une autorité publique et statue par conséquent sur l'obligation contraignante pour le recourant. Il s'agit par conséquent bien d'une décision et non pas d'un acte préparatoire (cf. sur cette notion: Y. Donzallaz, Commentaire romand de la LTF, 3e éd., 2022, n° 118 ss ad art. 82 LTF).

1.3. La question de savoir si la décision à l'origine du litige est une décision incidente (art. 93 LTF) ou une décision finale (art. 90 LTF) peut demeurer indécise. En effet, la question soulevée au fond par l'arrêt attaqué tend justement à examiner si tel est le cas en l'espèce (ATF 143 I 344 consid. 1.2 arrêt 1B_324/2016 du 12 septembre 2016 consid. 1). Il s'agit donc d'une situation où les questions de recevabilité et de fond se recoupent. Conformément à la jurisprudence, il convient donc d'examiner cette question avec le fond (cf. ATF 147 IV 188 consid. 1.4; arrêt 2C_236/2022 du 2 mai 2023 consid. 1.2).

1.4. Au surplus, l'arrêt attaqué est une décision rendue en dernière instance cantonale par un tribunal supérieur (art. 86 al. 1 let. d et al. 2 LTF) dans une cause de droit public (art. 82 let. a LTF). Le recours, qui ne tombe pas sous le coup de l'une des exceptions prévues à l'art. 83 LTF et qui a été déposé par le destinataire de l'arrêt attaqué qui a qualité pour recourir (art. 89 al. 1 LTF), a été formé en temps utile (art. 100 al. 1 LTF) et dans les formes prescrites (art. 42 LTF).

2.

Saisi d'un recours en matière de droit public, le Tribunal fédéral contrôle librement le respect du droit fédéral, qui comprend les droits de nature constitutionnelle (art. 95 let. a), ainsi que des droits constitutionnels cantonaux (art. 95 let. c; art. 106 al. 1 LTF). Sauf dans les cas cités expressément à l'art. 95 LTF, un tel recours ne peut toutefois pas être formé pour violation du droit cantonal en tant que tel. Il est néanmoins possible de faire valoir que l'application du droit cantonal consacre une violation du droit fédéral, en particulier qu'elle est arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. ou contraire à un autre droit constitutionnel (ATF 145 I 108 consid. 4.4.1 et les arrêts cités). Le Tribunal fédéral n'examine toutefois le moyen tiré de la violation de droits fondamentaux, ainsi que celle de dispositions de droit cantonal notamment, que si ce grief a été invoqué et motivé de manière précise par la partie recourante (art. 106 al. 2 LTF; cf. ATF 142 V 577 consid. 3.2).

3.

Invoquant l'art. 9 Cst., le recourant se plaint de la violation de l'interdiction de l'arbitraire dans l'application du droit cantonal de procédure. Il fait également valoir en lien avec l'interdiction de l'arbitraire une violation du droit à l'égalité de traitement garanti par l'art. 8 Cst. Ce dernier grief ne revêt pas de portée propre par rapport au grief de violation de l'interdiction de l'arbitraire. En effet, l'inégalité de traitement constitue une forme particulière d'arbitraire, consistant à traiter de manière inégale ce qui devrait l'être de manière semblable ou inversement (ATF 129 I 346 consid. 6; arrêts 2C_330/2013 du 10 septembre 2013 consid. 4.1; 2C_200/2011 du 14 novembre 2011 consid. 5.1). Les reproches formulés par le recourant dans ces deux griefs seront donc traités ensemble sans distinction.

4.

4.1. En droit cantonal vaudois, l'art. 12 al. 1 LPoIC prévoit que " la détention d'un chien potentiellement dangereux est soumise à autorisation du département en charge des affaires vétérinaires ". L'art. 12 al. 2 LPoIC charge le Conseil d'Etat de fixer les conditions d'octroi de l'autorisation. Ces conditions sont énumérées à l'art. 9 du règlement d'application du 9 avril 2014 de la loi (RLPoIC; BLV 133.75.1). La notion de " chien potentiellement dangereux " est définie à l'art. 3 al. 1 LPolC. Il s'agit des " chiens appartenant à des races dites de combat ou présentant des dispositions agressives naturellement élevées dont le Conseil d'Etat dresse la liste par voie réglementaire, ainsi que les croisements issus de ces races ". Le Conseil d'Etat en a dressé la liste à l'art. 2 al. 1 RLPoIC. Cette liste comprend les chiens de race: " American Staffordshire Terrier (Amstaff), American Pit Bull Terrier (Pit Bull Terrier) et Rottweiler". L'art. 2 al. 2 RLPolC précise que " les chiens dont l'un des géniteurs fait partie d'une des races ci-dessus sont également considérés comme chiens potentiellement dangereux ". Enfin, l'art. 2 al. 3 RLPolC prévoit qu'" il appartient au détenteur d'un chien potentiellement dangereux de l'annoncer sans délai au service et de fournir les informations permettant d'identifier la race du chien et celle de ses géniteurs ". L'art. 27 al. 1 let. a RLPolC dispose encore que le service perçoit un émolument pour l'autorisation de détention d'un chien potentiellement dangereux (art. 12 al. 1 LPolC) de 800 fr.

4.2. Selon le Tribunal cantonal, le droit cantonal vaudois ne prévoit pas une procédure en plusieurs étapes, comprenant d'abord une décision sur le principe de l'autorisation, puis une décision sur l'autorisation elle-même. L'application des dispositions précitées doit, d'après le Tribunal cantonal, être effectuée dans une seule décision, celle qui octroie l'autorisation de l'art. 12 LPoIC, ou qui refuse cette autorisation, voire qui constate, sur la base du dossier joint à la formule d'annonce (cf. art. 2 al. 3 RLPolC), qu'il n'y a pas lieu d'octroyer une autorisation pour le chien concerné parce qu'il ne fait pas partie d'une catégorie de chiens potentiellement dangereux auquel cas l'émolument de 800 fr. ne devrait en principe pas être mis à la charge du recourant. Elle considère par conséquent que la décision prévue par l'art. 12 LPoIC d'accorder ou non une autorisation de détention de chien potentiellement dangereux est la décision qui peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss LPA/VD (par renvoi de l'art. 99 LPA/VD), tandis que la décision par laquelle l'autorité ouvre la procédure et demande les informations nécessaires a un caractère incident.
L'instance précédente ajoute qu'en vertu de l'art. 74 al. 4 LPA/VD, une telle décision incidente n'est, en droit de procédure vaudois, séparément susceptible de recours que si elle peut causer un préjudice irréparable au recourant (let. a) ou si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse (let. b). Dans les autres cas, les décisions incidentes ne sont susceptibles de recours que conjointement avec la décision finale (art. 74 al. 5 LPA/VD).

4.3. En application du droit de procédure cantonal précité, le Tribunal cantonal a jugé, dans l'arrêt attaqué, que le recourant ne subissait pas de préjudice irréparable en raison de l'ouverture de la procédure administrative dans laquelle le statut de sa chienne devait être examiné au regard des dispositions de la législation sur la police des chiens. Il devait certes remettre à l'autorité certains documents et lui fournir quelques renseignements, mais les frais de copie des certificats qu'il possédait déjà, voire ceux d'établissement d'un extrait du casier judiciaire (20 fr.) n'étaient pas significatifs. Le recourant ne prétendait pas qu'en se soumettant à la procédure d'autorisation, il serait personnellement entravé dans l'exercice d'un droit fondamental, comme par exemple la liberté personnelle. Enfin, la décision attaquée n'avait pas les effets d'une décision finale partielle, dès lors que toutes les questions relevant de l'art. 12 LPoIC devaient être traitées dans la décision finale, qui pouvait faire l'objet d'un recours de droit administratif (conjointement avec la décision incidente). Le Tribunal cantonal en a conclu que la condition de dommage irréparable de l'art. 74 al. 4 let. a LPA/VD n'était pas réalisée et qu'il en allait de même de la condition de procédure longue et coûteuse de l'art. 74 al. 4 let. b LPA/VD car la procédure instituée par la LPoIC ne pouvait être qualifiée de la sorte.

5.

5.1. Invoquant la violation de l'interdiction de l'arbitraire, le recourant reproche à l'instance précédente d'abandonner la notion de préjudice de fait au profit de celle de préjudice juridique et d'avoir ainsi repris la théorie juridique à la base de l'art. 93 LTF qui limite la saisine du Tribunal fédéral, en principe, à la seule décision finale. Ce faisant, le Tribunal cantonal remettrait en cause, sans procéder à un renversement de jurisprudence, sa pratique de l'interprétation du préjudice irréparable comme un préjudice de fait où un simple intérêt digne de protection suffit. En s'écartant sans motif d'une approche juridique indiscutée en droit vaudois, l'instance précédente violerait l'interdiction de l'arbitraire (mémoire de recours, ch. 18).

5.2. La notion de "dommage irréparable" au sens de l'art. 74 al. 4 let. a LPA/VD est une notion de droit de procédure cantonal. La comparaison, mise en oeuvre par le recourant, entre la notion cantonale de dommage irréparable et celle fédérale de l'art. 93 LTF sur laquelle il appuie sa motivation conduit à rappeler qu'en vertu des art. 86 al. 2, 110 et 111 LTF, toutes les décisions qui peuvent être attaquées devant le Tribunal fédéral en vertu de l'art. 82 let. a LTF doivent aussi pouvoir être attaquées devant la dernière instance cantonale (cf. ATF 137 I 296 consid. 4.1). La notion de décision de droit cantonal doit donc être interprétée au moins aussi largement que celle de droit fédéral, qui est librement examinée par le Tribunal fédéral (cf. arrêt 2C_272/2012 du 9 juillet 2012 consid. 4.1). Il convient par conséquent de rappeler le régime des décisions de l'art. 93 LTF.

5.2.1. En vertu de l'art. 93 al. 1 LTF, les décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément autres que celles qui portent sur la compétence ou sur une demande de récusation peuvent faire l'objet d'un recours a. si elles peuvent causer un préjudice irréparable; ou b. si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse. Si le recours n'est pas recevable en vertu des al. 1 et 2 ou qu'il n'a pas été utilisé, les décisions préjudicielles et incidentes peuvent être attaquées par un recours contre la décision finale dans la mesure où elles influent sur le contenu de celle-ci (art. 93 al. 3 LTF).

5.2.2. Selon la jurisprudence, en vertu de l'art. 93 al. 1 let. a LTF, pour qu'un recours immédiat soit ouvert, il faut que la décision rendue soit susceptible de causer un préjudice irréparable, soit un préjudice de nature juridique qui ne puisse pas être ultérieurement réparé entièrement par une décision finale favorable au recourant; un dommage économique ou de pur fait n'est pas considéré comme un dommage irréparable de ce point de vue (ATF 147 III 159 consid. 4.1; 142 III 798 consid. 2.2; 141 III 80 consid. 1.2; 138 III 333 consid. 1.3.1; 134 III 188 consid. 2.1-2.2).

5.2.3. En ouvrant la recevabilité du recours administratif cantonal contre une décision incidente qui provoque un dommage irréparable non pas seulement juridique, mais de pur fait, le droit cantonal vaudois serait - ce qui est admissible au regard du droit fédéral - plus généreux que l'art. 93 al. 1 let. a LTF. Il s'ensuit que le grief du recourant, qui reproche à l'instance précédente d'abandonner la notion de préjudice de fait au profit de celle de préjudice juridique, de reprendre ainsi la théorie juridique à la base de l'art. 93 LTF et de renverser la jurisprudence cantonale bien établie, ne saurait être suivi. En effet, cette nouvelle pratique ne va pas à l'encontre du droit fédéral, puisqu'elle ne restreint pas l'accès au Tribunal fédéral de manière contraire aux art. 86 al. 2, 110 et 111 LTF. On ne voit par ailleurs pas en quoi cette modification de la jurisprudence cantonale serait arbitraire, celle-ci reprenant les conditions posées par le droit fédéral.

6.

Le recourant invoque encore l'art. 29a Cst. Il considère qu'il est contraire à cette disposition de le contraindre à se soumettre à une procédure d'autorisation, qu'il considère comme infondée, sans lui permettre, sur le plan cantonal, de contester cette décision.

6.1. L'art. 29a Cst. garantit à toute personne le droit à ce que sa cause soit jugée par une autorité judiciaire exerçant un pouvoir d'examen complet sur les faits et le droit (cf. ATF 137 I 235 consid. 2.5). Cette garantie ne s'oppose cependant pas aux conditions de recevabilité habituelles d'un recours ou d'une action (ATF 143 I 344 consid. 8.2; cf. également ATF 141 I 172 consid. 4.4).

6.2. En l'occurrence, on ne voit pas en quoi l'art. 29a Cst. puisse être violé. En effet, si l'autorité intimée devait, selon l'hypothèse formulée par le recourant, lui délivrer une autorisation pour détenir "B.________", cela impliquerait que celle-ci devrait être préalablement considérée comme un chien figurant sur la liste de ceux qui sont potentiellement dangereux. Or, force est d'admettre qu'une telle conclusion ne pourrait être prise qu'après examen des documents dont la production a précisément été requise par la décision d'ouverture de la procédure d'autorisation, en particulier le document exposant le pedigree du chien, justifiant ainsi l'existence de celle-ci. En revanche, comme l'a dûment souligné l'instance précédente (cf. consid. 2.2.1 ci-dessus), si le chien concerné ne devait finalement pas faire partie d'une catégorie de chiens potentiellement dangereux, la décision finale au sens de l'art. 12 LPolC constaterait alors qu'il n'y a pas lieu d'octroyer une autorisation, auquel cas l'émolument de 800 fr. ne devrait en principe pas être mis à la charge du recourant. On ne voit pas que l'art. 29a Cst. puisse être violé dans ces conditions, puisque, si l'autorité estime qu'une autorisation est nécessaire, le recourant pourra recourir simultanément contre les deux décisions, incidente et finale (art. 74 al. 5 LPA/VD), quel qu'en soit le contenu.

7.

En tant que le recourant se prévaut, comme grief supplémentaire, de l'interdiction du déni de justice formel (art. 29 al. 1 Cst.) en lien avec la décision cantonale d'irrecevabilité, en reprochant à l'instance précédente de ne pas être entrée en matière sur son recours - pourtant prévu par le droit cantonal selon lui, son grief se recoupe avec ceux qui viennent d'être rejetés et doit donc être écarté au motif que le droit cantonal n'ouvre précisément pas de voie de droit dans ce cas.

8.

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours.
Succombant, le recourant doit supporter les frais de la procédure fédérale (art. 66 al. 1 LTF). Il n'est pas alloué de dépens (art. 68 al. 2 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.

Le recours est rejeté.

2.

Les frais judiciaires, arrêtés à 1'000 fr., sont mis à la charge du recourant.

3.

Le présent arrêt est communiqué au mandataire du recourant, au Vétérinaire cantonal et au Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public.

Lausanne, le 22 juin 2023

Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

La Présidente : F. Aubry Girardin

Le Greffier : A. Wiedler