Cantonal subsidy competence depends on prior municipal decisionGénéré par IA

2C_508/2025

Arrêt du 29 janvier 2026

IIe Cour de droit public

Composition
Mmes et M. les Juges fédéraux
Aubry Girardin, Présidente, Donzallaz et Ryter.
Greffier : M. de Chambrier.

Participants à la procédure

1. A.________,
   
2. B.________ SA,
   toutes les deux représentées par Me Edmond Perruchoud, avocat,
   recourantes,

contre

Conseil d'État du canton du Valais, avenue de France 71, 1950 Sion,
intimé.

Objet
Compétence pour se prononcer sur une demande de subvention,

recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public, du 22 juillet 2025 (A1 24 220).

Faits :

A.

A.a. D'une surface de 141 m2, la parcelle n° xxx, plan n° 3, du cadastre de l'ancienne Commune valaisanne de U.________ se situe au lieu dit "V.________", dans le vieux village de U.________ (VS). Propriété de A.________ et de B.________ SA, ce bien-fonds supporte une maison villageoise traditionnelle partiellement en madriers, érigée sur un socle en pierres maçonnées.
Le village de U.________ est classé à l'Inventaire fédéral des sites construits d'importance nationale à protéger en Suisse (ISOS) et la parcelle n° xxx est incluse dans ce périmètre protégé (cf. fiche ISOS n° yyy). En outre, le bâtiment sis sur ce bien-fonds fait l'objet d'une fiche n° zzz (note "4+") dans l'inventaire communal de W.________, collectivité qui régit les anciennes communes de X.________, Y.________ et U.________ depuis leur fusion le 1er janvier 2011. Le classement des objets ressortant de cet inventaire communal a été homologué par le Conseil d'État, le 19 juin 2019.

A.b. Le 11 mai 2018, le Conseil communal de W.________ a notifié à A.________ une autorisation de construire pour la "transformation d'un appartement" sur la parcelle n° xxx susmentionnée, décision qui donnait suite à une requête déposée en ce sens par la propriétaire, le 21 décembre 2017. Ces travaux ont depuis lors été réalisés.

B.

B.a. Dès 2021, A.________ et B.________ SA ont pris contact avec le Service Immobilier et patrimoine du canton du Valais (ci-après : le Service cantonal) afin de solliciter une subvention de la part de l'État du Valais pour les travaux entrepris sur le bâtiment sis sur la parcelle n° xxx précitée. Leur demande a notamment été traitée par C.________, cheffe de section.
A plusieurs reprises, il leur a été signifié que l'État ne pouvait pas entrer en matière. En particulier, dans une lettre du 30 juin 2021, l'architecte cantonal a exposé que, conformément au cadre légal contraignant, une aide financière cantonale était exclue pour cet objet d'importance communale.

B.b. Le 16 août 2023, A.________ et B.________ SA ont adressé une lettre au Président du Conseil d'État du canton du Valais (ci-après: le Conseil d'État), dans laquelle elles lui demandaient, d'une part, de donner des instructions en vue d'une suite favorable à leur demande de subventionnement et, d'autre part, d'écarter C.________ du traitement de ce dossier au motif qu'il y avait "obstruction" de sa part.
Le 9 octobre 2024, le Conseil d'État a rendu une décision par laquelle il rejetait la demande de récusation visant la susnommée et déclarait irrecevable la demande de subventionnement. En particulier, il a confirmé que la maison villageoise en question était un objet d'importance communale, au vu du contenu de la fiche de classement de l'inventaire communal. Il en a donc déduit que, conformément à l'art. 24 al. 3bis de la loi cantonale du 13 novembre 1998 sur la protection de la nature, du paysage et des sites (LcPN; RS/VS 451.1), il revenait à la commune de W.________ de supporter les frais pour cet objet protégé.

B.c. Par arrêt du 22 juillet 2025, la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais (ci-après: le Tribunal cantonal) a rejeté le recours interjeté par A.________ et B.________ SA, après avoir constaté que l'ouvrage en question n'était pas un objet d'importance nationale (celui-ci n'étant pas mentionné par l'ISOS en tant qu'élément individuel ou faisant partie d'un ensemble à protéger), ni, implicitement, d'importance cantonale. En revanche, elle relevait que cet ouvrage était recensé avec un degré de classement "4+", ce qui correspondait à un bâtiment intéressant au plan local, dont la qualité spécifique était en l'occurrence d'être bien intégré dans le site, mais qui ne présentait en soi aucune valeur ou qualité architecturale exceptionnelles ou remarquables qui auraient pu justifier une note supérieure (1 à 3). Le Tribunal cantonal a retenu que pour un tel objet d'importance communale, l'intervention du canton, respectivement une décision cantonale de financement, nécessitait d'abord, conformément à l'art. 24 al. 3ter LcPN, une décision de l'autorité communale, ici inexistante.

C.

Agissant par la voie du recours en matière de droit public et celle du recours constitutionnel subsidiaire, A.________ et B.________ SA demandent au Tribunal fédéral, sous suite de frais et dépens, l'annulation de l'arrêt du Tribunal cantonal du 22 juillet 2025 et la transmission de l'affaire au Conseil d'État pour nouvelle décision impliquant l'État du Valais et la commune de W.________.
Le Tribunal cantonal indique qu'il renonce à se déterminer sur le recours. Le Conseil d'État conclut au rejet du recours dans la mesure de sa recevabilité. Les recourantes ont répliqué.

Considérant en droit :

1.

Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont adressés (ATF 149 II 66 consid. 1.3).

1.1. Le présent litige porte sur la confirmation d'un refus d'entrer en matière sur une demande de subventionnement.

1.2. Dans une procédure administrative, l'auteur d'une demande déclarée irrecevable est habilité à contester la décision d'irrecevabilité, respectivement l'arrêt confirmant celle-ci, par un recours en matière de droit public lorsque l'arrêt au fond de l'autorité intimée aurait pu être déféré au Tribunal fédéral par cette voie (ATF 145 II 168 consid. 3; 135 II 145 consid. 3.2; arrêts 2C_578/2025 du 29 octobre 2025 consid. 3.1; 2C_291/2024 du 15 septembre 2025 consid. 1.2).

1.3. En l'occurrence, au fond, le litige porte sur une demande de subventionnement adressée au canton du Valais pour des travaux effectués sur la maison des recourantes.

1.3.1. A teneur de l'art. 83 let. k LTF, le recours en matière de droit public est irrecevable contre les décisions en matière de subventions auxquelles la législation ne donne pas droit. Selon la jurisprudence, il existe un droit à la subvention au sens de l'art. 83 let. k LTF lorsque la législation elle-même précise de manière suffisamment concrète les conditions d'octroi de la prestation, sans laisser à l'appréciation des autorités d'application le soin de déterminer si un montant sera ou non alloué (ATF 145 I 121 consid. 1.2; 138 II 191 consid. 4.2.4; arrêt 2D_19/2023 du 3 avril 2024 consid. 1.3.2). Il est sans importance que l'acte fondant le droit aux subventions soit une loi ou une ordonnance ou que la reconnaissance d'un droit découle de plusieurs actes, telles une loi et son ordonnance d'application (ATF 129 V 226 consid. 2.2; arrêt 2D_19/2023 précité consid. 1.3.2 et les autres référence citées). Si les conditions d'octroi sont suffisamment précises, il existe un droit à la subvention même si l'autorité dispose, dans le cadre de ces dispositions, d'une certaine marge de manoeuvre, notamment pour fixer le montant de l'aide (arrêts 2D_19/2023 précité consid. 1.3.2; 2C_835/2022 du 7 mars 2023 consid. 1.3 et les référence).

1.3.2. L'art. 24 al. 1 LcPN prévoit notamment que le canton subventionne jusqu'à un maximum de cent pour cent des coûts reconnus les mesures en faveur des objets d'importance nationale et cantonale, notamment la création, la conservation, l'entretien, la restauration, la remise en état d'objets classés et/ou protégés (let. b). Les communes supportent les frais pour les objets d'importance communale (art. 24 al. 3bis LcPN). Le canton peut soutenir par des subventions, jusqu'à un maximum de quarante pour cent des coûts reconnus, les mesures en faveur des objets d'importance communale selon la priorité et la qualité de l'objet, dans la mesure où celles-ci correspondent aux buts visés par la présente loi (art. 24 al. 3ter LcPN).
Aux termes de l'art. 6 al. 1 première phrase de la loi cantonale du 13 novembre 1995 sur les subventions (RS/VS 616.1), les requérants qui satisfont aux conditions requises ont un droit à l'obtention d'indemnités. Selon l'aliéna 2 de cette disposition, il n'existe en principe pas de droit à l'obtention d'aides financières, sauf disposition légale expresse contraire (al. 2). Selon le droit cantonal, les subventions accordées pour les objets d'importance cantonale (au sens de l'art. 24 LcPN) sont des indemnités au sens de la loi et des aides financières lorsqu'il s'agit d'objets d'importance communale (cf. p. 4 de l'annexe 2 à l'art. 3 de l'ordonnance cantonale du 14 février 1996 sur les subventions [RS/VS 616.100]).

1.3.3. Il découle de ces dispositions qu'il pourrait exister un droit à des subventions cantonales si le bâtiment en cause était classé comme objet d'importance nationale ou cantonale, ce qui ne serait pas le cas s'il s'agissait d'un objet d'importance communal. L'examen de la recevabilité du recours suppose donc de résoudre une question qui se recoupe avec le fond du litige, soit celle de savoir si ce bâtiment est ou non classé comme objet d'importance cantonale et, dès lors, si le Conseil d'État était comptétent pour traiter au fond la demande d'aide financière des recourantes. Dans un tel cas de double pertinence, il suffit, au stade de la recevabilité, que la partie recourante rende vraisemblable que, sur la question litigieuse, les conditions fondant la compétence du tribunal sont remplies, le point de savoir si tel est effectivement le cas étant ensuite tranché, pour autant que les autres conditions de recevabilité propres à la matière soient réunies, avec l'examen de la cause au fond (cf. ATF 141 II 14 consid. 5.1; arrêts 2C_335/2023 du 19 octobre 2023 consid. 1.4; 8C_372/2020 du 19 avril 2021 consid. 1.2.3 et les autres références citées).
En l'occurrence, les recourantes affirment que le bâtiment en cause est d'importance cantonale. On peut ainsi admettre, bien que de façon limite et en dépit d'un recours peu clair, mêlant les questions de faits et de droit, qu'elles rendent vraisemblable la réalisation des conditions de la compétence du Tribunal fédéral.
La voie du recours en matière de droit public peut ainsi être considérée comme étant ouverte. Le recours constitutionnel subsidiaire est partant irrecevable (art. 113 LTF a contrario).

1.3.4. Pour le surplus, les autres conditions de recevabilité sont remplies (cf. art. 42, 82 let. a, 86 al. 1 let. d et al. 2, 90 et 100 al. 1 LTF). Il convient donc d'entrer en matière.

2.

2.1. Selon l'art. 97 al. 1 LTF, le recours ne peut critiquer les constatations de fait que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte - notion qui correspond à celle d'arbitraire - ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause (ATF 150 II 346 consid. 1.6; 148 I 160 consid. 3). Conformément à l'art. 106 al. 2 LTF, la partie recourante doit expliquer de manière circonstanciée en quoi ces conditions seraient réalisées. À défaut, il n'est pas possible de tenir compte d'un état de fait qui diverge de celui qui est contenu dans l'acte attaqué (ATF 148 I 160 consid. 3; 145 V 188 consid. 2). Les faits et les critiques invoqués de manière appellatoire sont irrecevables (ATF 150 I 50 consid. 3.3.1; 148 II 392 consid. 1.4.2; 145 I 26 consid. 1.3). Aucun fait nouveau ni preuve nouvelle ne peut être présenté à moins de résulter de la décision de l'autorité précédente (art. 99 al. 1 LTF).

2.2. En matière d'établissement des faits et d'appréciation des preuves, il y a arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. si le juge n'a manifestement pas compris le sens et la portée d'un moyen de preuve, s'il a omis, sans raison sérieuse, de tenir compte d'un moyen important propre à modifier la décision attaquée ou encore si, sur la base des éléments recueillis, il a fait des déductions insoutenables. Il ne suffit pas que les motifs de la décision soient insoutenables; encore faut-il que celle-ci soit arbitraire dans son résultat (cf. ATF 148 I 127 consid. 4.3; 148 IV 39 consid. 2.3.5; 146 IV 88 consid. 1.3.1).

2.3. En l'occurrence, dans la mesure où les recourantes présentent librement leur propre version des faits, sans invoquer l'arbitraire ou une constatation manifestement inexacte des faits, en complétant celle de l'arrêt attaqué, comme elle le ferait devant une juridiction d'appel, ce que le Tribunal fédéral n'est pas, il n'en sera pas tenu compte.
En outre, les recourantes n'indiquent pas en quoi l'autorité précédente aurait établi les faits ou apprécié les preuves de façon insoutenable.
Enfin, les pièces présentées à l'appui de leur recours, qui ne ressortent pas déjà de l'arrêt querellé, comme la décision du Conseil municipal de la commune de W.________ du 19 août 2025 qui est postérieure à l'arrêt querellé, sont des moyens de preuve nouveaux irrecevables qui ne peuvent être pris en considération.
Le Tribunal fédéral statuera donc exclusivement sur la base des faits tels qu'ils ressortent de l'arrêt attaqué.

3.

Comme déjà mentionné, le présent litige porte sur la question de savoir si c'est à juste titre que le Tribunal cantonal a confirmé la décision du Conseil d'État prononçant l'irrecevabilité de la demande de subventionnement déposée le 16 août 2023, pour défaut de compétence. Le rejet de la demande de récusation dirigée contre l'une des employée du Service cantonal n'est en revanche plus contestée devant le Tribunal fédéral et cette question n'appartient donc plus à l'objet du litige. Par ailleurs, la décision communale précitée du 19 août 2025 n'appartient pas à l'objet de la contestation, lequel est déterminé par l'arrêt entrepris (cf. ATF 142 I 155 consid. 4.4.2).
Pour le reste, devant le Tribunal fédéral, les recourantes ne prétendent plus que le bâtiment en cause serait classé d'importance nationale.

4.

Les recourantes se plaignent d'une violation arbitraire de la LcPN. En lien avec le grief de déni de justice qui sera traité ci-après, les recourantes dénoncent en particulier une violation des art. 31a LcPN et 7 al. 3 in fine de la loi cantonale du 6 octobre 1976 sur la procédure et la juridiction administratives (LPJA; RS/VS 172.6)

4.1. Le Tribunal fédéral ne revoit l'interprétation et l'application du droit cantonal ou communal que sous l'angle de l'arbitraire (ATF 147 I 433 consid. 4.2; 146 II 367 consid. 3.1.5). Il ne s'écarte de la solution retenue par l'autorité cantonale de dernière instance que si celle-ci apparaît insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adoptée sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain. En revanche, si l'application de la loi défendue par l'autorité cantonale ne s'avère pas déraisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou de la législation en cause, cette interprétation sera confirmée, même si une autre solution - même préférable - paraît possible. En outre, pour qu'une décision soit annulée au titre de l'arbitraire, il ne suffit pas qu'elle se fonde sur une motivation insoutenable; encore faut-il qu'elle apparaisse arbitraire dans son résultat (ATF 150 I 50 consid. 3.2.7; 148 I 145 consid. 6.1). Le Tribunal fédéral n'examine le moyen tiré de la violation de droits fondamentaux et du droit cantonal que si ce grief a été invoqué et motivé par la partie recourante, à savoir s'il a été exposé de manière claire et détaillée (art. 106 al. 2 LTF; ATF 146 I 62 consid. 3; 144 II 313 consid. 5.1).

4.2. En substance, le Tribunal cantonal a confirmé le refus d'entrer en matière sur la demande de subventionnement des recourantes au motif que le bâtiment en question était un bien d'importance communale et que les subventions pour un tel objet incombaient en premier lieu à la commune (art. 24 al. 3bis LcPN), l'intervention du canton n'étant que subsidiaire (art. 24 al. 3ter LcPN). S'appuyant sur cette dernière disposition, le Tribunal cantonal a retenu que le canton ne pouvait se prononcer sur une demande de financement que si la commune avait statué sur ce point, ce que celle-ci n'avait en l'occurrence pas fait.

4.3. Les recourantes ne démontrent pas en quoi cette interprétation du droit cantonal serait insoutenable. Elles se contentent d'indiquer que les autorités précédentes auraient procédé à une lecture arbitraire et insoutenable de la loi, qui est selon elles " assez claire ", mais sans expliquer ce qui leur permet d'arriver à une telle conclusion. Leur référence au devoir de collaboration entre canton et communes et à l'obligation de conseil que doit remplir ce premier, qui découlent de l'art. 3 LcPN, de même que les critères de classement, auxquels appartiennent la valeur historique et architecturale, mentionnés à l'art. 10 LcPN, ne permettent pas, contrairement à ce qu'elles prétendent, de qualifier d'arbitraire l'appréciation susmentionnée du Tribunal cantonal.
Les griefs de violation de l'art. 31a LcPN, qui porte sur le devoir de prononcer une décision globale, et de l'art. 7 al. 3 LPJA, qui prévoit que l'autorité qui se tient pour incompétente transmet sans délai l'affaire à l'autorité compétente, ne sont pas non plus motivés à suffisance. En effet, les recourantes n'indiquent aucunement en quoi le Tribunal cantonal aurait procédé à une application arbitraire de ces dispositions de droit cantonal. Leur recours ne remplit ainsi pas les exigences de motivation de l'art. 106 al. 2 LTF. Le grief de violation du droit d'être entendu invoqué dans ce cadre n'est pas non plus suffisamment motivé.

4.4. Le grief d'arbitraire dans l'application du droit cantonal, pour peu qu'il soit suffisamment motivé, est infondé et doit partant être rejeté.

5.

Dans une argumentation confuse, les recourantes font également valoir, en invoquant les art. 29 à 30 Cst., que le refus d'entrer en matière sur leur demande de subventionnement, confirmé par le Tribunal cantonal, constituerait un déni de justice et une violation de leur droit à la justice.

5.1. Une autorité commet un déni de justice formel et viole l'art. 29 al. 1 Cst. lorsqu'elle n'entre pas en matière sur un recours qui lui est soumis dans les formes et délais prescrits, alors qu'elle devrait s'en saisir (ATF 142 II 154 consid. 4.2; 135 I 6 consid. 2.1).
Comme déjà mentionné, il appartient à la partie recourante d'indiquer avec précision en quoi les principes constitutionnels qu'elle invoque auraient été violés (cf. supra consid. 4.1 in fine).

5.2.

5.2.1. En l'occurrence, les griefs de déni de justice et de violation du droit d'être entendu ne sont pas exposés clairement. Ils ne sont ainsi pas formulés conformément aux exigences de motivation accrues de l'art. 106 al. 2 LTF et sont partant irrecevables.
Au demeurant, concernant l'existence d'un déni de justice, les recourantes perdent de vue qu'il ressort de l'arrêt attaqué que les autorités cantonales leur ont expliqué à plusieurs reprises qu'elles ne pouvaient pas entrer en matière sur une demande d'aide financière concernant l'objet en question, ce que le Conseil d'État a finalement confirmé dans une décision formelle. On ne peut ainsi pas reprocher aux autorités cantonales un comportement passif. En outre, le déni de justice ne saurait s'opposer au prononcé d'une décision de non-entrée en matière ou d'irrecevabilité sur une demande ou un recours, lorsque les conditions pour donner suite à ceux-ci ne sont pas remplies (cf. arrêt 2C_553/2024 du 7 mai 2025 consid. 4.1 et les références).

5.2.2. Les recourantes ne sauraient pas non plus se prévaloir de l'art. 29a Cst. comme d'un droit leur permettant de choisir leur procédure ou de se soustraire à celle prévue par la loi (cf. arrêts 1C_656/2025 du 12 novembre 2025 consid. 5; 1C_471/2012 du 23 mai 2013 consid. 4.3). Or, le Tribunal cantonal, confirmant l'appréciation du Conseil d'État, a retenu que le droit cantonal imposait aux recourantes de d'abord saisir les autorités communales avant de pouvoir requérir une aide financière du canton, lequel intervient, dans le présent cas, à titre subsidiaire. Le cas échéant, les recourantes avaient la possibilité de recourir contre la décision communale du 19 août 2025, puis dans un deuxième temps, en cas de succès, de contester l'éventuel refus d'aide prononcé par les autorités cantonales. Ces démarches apparaissent ainsi comme propres à permettre aux recourantes de faire valoir leur prétention, dans le respect de l'art. 29a Cst.

6.

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours en matière de droit public et à l'irrecevabilité du recours constitutionnel subsidiaire. Les recourantes, qui succombent, supporteront les frais judiciaires, solidairement entre elles (art. 66 al. 1 et 5 LTF). Il ne sera pas alloué de dépens (art. 68 al. 3 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.

Le recours en matière de droit public est rejeté.

2.

Le recours constitutionnel subsidiaire est irrecevable.

3.

Les frais judiciaires, arrêtés à 2'000 fr., sont mis à la charge des recourantes solidairement entre elles.

4.

Le présent arrêt est communiqué au mandataire des recourantes, au Conseil d'État du canton du Valais et au Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public.

Lausanne, le 29 janvier 2026

Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

La Présidente : F. Aubry Girardin

Le Greffier : A. de Chambrier