Trust protection failed in Covid-19 aid restitution caseGénéré par IA

2C_525/2025

Arrêt du 26 février 2026

IIe Cour de droit public

Composition
Mmes et M. les Juges fédéraux
Aubry Girardin, Présidente, Donzallaz et Ryter.
Greffier : M. de Chambrier.

Participants à la procédure
A.________ SA,
représentée par Me Jacques Roulet, avocat,
recourante,

contre

Département de l'économie et de l'emploi de la République et canton de Genève, place de la Taconnerie 7, 1204 Genève,
représenté par Me David Hofmann, avocat,

Objet
Restitution d'aide financière Covid-19,

recours contre l'arrêt de la Cour de justice de la République et canton de Genève, Chambre administrative, 2ème section, du 18 juillet 2025 (ATA/777/2025).

Considérant en fait et en droit :

1.

1.1. A.________ SA (anciennement B.________ SA, ci-après: la société, puis la recourante), avec siège à U.________, est active dans le domaine de la boulangerie, l'alimentation et la restauration. Son chiffre d'affaires est supérieur à 5'000'000 de francs.

1.2. Le 5 mars 2021, la société s'est vu octroyer la somme de 248'082 fr. par le Département du développement économique, devenu le Département de l'économie et de l'emploi du canton de Genève (ci-après: le Département), à titre d'aide financière pour cas de rigueur dans le contexte de la crise sanitaire et économique du Covid-19. Le 19 mars 2021, elle a bénéficié d'une aide complémentaire de 501'918 fr., portant l'aide totale perçue par la société à 750'000 fr., soit le maximum alors en vigueur. À cette occasion, le Département lui a indiqué que le montant maximum était atteint, mais qu'elle pouvait potentiellement bénéficier d'une autre aide complémentaire au sens de I'art. 8 al. 2bis de l'ordonnance fédérale du 25 novembre 2020 concernant les mesures pour les cas de rigueur destinées aux entreprises en lien avec l'épidémie de COVID-19 (ordonnance COVID-19 cas de rigueur; RS 951.262 [depuis le 8 février 2022, Ordonnance COVID-19 cas de rigueur 2020, RO 2022 61]; dans sa teneur en vigueur du 14 janvier au 31 mars 2021 [RO 2021 8]). Un document explicatif précisait la démarche à effectuer et les "conditions selon l'ordonnance Covid-19". Il indiquait en particulier que l'aide totale pour cas de rigueur pouvait atteindre 1'500'000 fr. à condition, notamment, que les propriétaires et les bailleurs de fonds apportent une contribution supplémentaire équivalant à l'aide complémentaire, par exemple par une augmentation de fonds propres et des abandons de créances.

1.3. Le 26 mai 2021, la société a déposé une nouvelle demande d'aide pour cas de rigueur.
Par décision du 27 juillet 2021, le Département a octroyé à la société une aide financière de 1'102'059.10 fr. à titre d'indemnisation d'une entreprise ayant un chiffre d'affaires supérieur à 5'000'000 fr., ce qui portait l'aide totale perçue à 1'852'509 fr. 10.

1.4. Le 20 octobre 2021, la société a obtenu de la Banque C.________ SA un abandon partiel de créance à hauteur de 1'150'000 fr., qui visait à assurer une continuité à la société selon les projections financières remises à la banque.
Par actes non datés intitulés "Avenant à la Convention de postposition", D.________, administrateur de la société, et E.________, titulaire d'une signature collective à deux, ont chacun consenti à abandonner 100'000 fr. en réduction de prêts postposés envers la société du 4 juillet 2018.

1.5. L'État de Genève et la société ont signé trois "conventions d'octroi de contribution à fonds perdus" les 3 février, 31 mars et 4 mai 2021 et le 24 juin 2022.

1.6. Les comptes annuels 2021 de la société, audités le 27 juin 2022, faisaient état de résultats d'exploitation négatifs, mais d'un résultat final positif de 1'500'592 fr., compte tenu des abandons de créance précités, comptabilisés comme "produits hors exploitation" pour un total de 1'350'000 francs.
L'avis de taxation définitif concernant l'impôt fédéral direct pour 2020 retenait une perte de l'exercice de 598'675 francs. Pour 2021, l'avis de taxation définitif mentionnait un résultat imposable de 1'300'592 fr., soit le résultat précité de 1'500'592 fr. moins une déduction admise de 200'000 francs.

1.7. Le 15 juillet 2022, le Département a indiqué à la société qu'elle pourrait être tenue à restitution.
Le 7 juin 2023, il a réclamé à la société un montant de 701'917 fr. à titre de participation au bénéfice de l'exercice 2021, ce montant correspondant au bénéfice de 1'300'592 fr. sous déduction de la perte de 598'675 fr. réalisée en 2020, en se fondant en particulier sur l'art. 12 al. 1septies de la loi fédérale du 25 septembre 2020 sur les bases légales des ordonnances du Conseil fédéral visant à surmonter l'épidémie de Covid-19 (loi Covid-19; RS 818.102; dans sa teneur en vigueur du 20 mars 2021 au 31 décembre 2022 [RO 2021 153, 2021 878]) et l'art. 8e de l'ordonnance COVID-19 cas de rigueur (dans sa teneur du 1er avril au 31 décembre 2021 [RO 2021 184]).
Le 7 janvier 2025, le Département a rejeté la réclamation formée par la société contre la décision précitée du 7 juin 2023.
Par arrêt du 18 juillet 2025, la Chambre administrative de la Cour de justice de la République et canton de Genève (ci-après: la Cour de justice) a rejeté le recours interjeté par la société contre la décision sur réclamation susmentionnée du 7 janvier 2025.

2.

Par acte du 15 septembre 2025, agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________ SA demande au Tribunal fédéral, sous suite de frais et dépens, d'annuler l'arrêt précité du 18 juillet 2025 et de dire et constater qu'elle " n'est pas débitrice de l'État de Genève de la somme de CHF 701'917 à titre de participation au "bénéfice" de l'exercice 2021".
La Cour de justice indique ne pas avoir d'observations à formuler et persiste dans les considérants et le dispositif de son arrêt. Le Département conclut au rejet du recours. La recourante réplique. Le Secrétariat d'État à l'économie renonce à prendre position.
Le 21 novembre 2025, la recourante a requis l'effet suspensif, lequel a été refusé par ordonnance présidentielle du 12 décembre 2025, à la suite d'un échange d'écritures.

3.

Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence (art. 29 al. 1 LTF) et contrôle librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 149 II 66 consid. 1.3).

3.1. L'arrêt attaqué est une décision finale (art. 90 LTF) rendue en dernière instance cantonale par un tribunal supérieur (art. 86 al. 1 let. d et al. 2 LTF). Portant sur l'octroi d'aides financières de l'État en lien avec l'épidémie de Covid-19, il s'agit d'une cause de droit public (art. 82 let. a LTF).

3.2. Le Tribunal fédéral a jugé que les aides financières à fonds perdus accordées par le canton de Genève aux entreprises dans le but de maintenir leur activité en relation avec l'épidémie de Covid-19 étaient des subventions au sens de l'art. 83 let. k LTF (cf. arrêts 2C_605/2024 du 11 avril 2025 consid. 1.2; 2C_520/2023 du 28 février 2024 consid. 1.2). Cette disposition ne trouve toutefois pas application dans le cas d'espèce puisque le litige concerne au fond le remboursement d'une subvention et non son octroi (cf. arrêts 2C_605/2024 précité consid. 1.2; 2C_520/2023 précité consid. 1.3). La voie du recours en matière de droit public est donc ouverte.

3.3. Au surplus, le recours a été déposé en temps utile (art. 100 al. 1 LTF) et dans les formes prescrites par la loi (art. 42 LTF), par la destinataire de l'arrêt attaqué qui a qualité pour recourir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF, de sorte qu'il convient d'entrer en matière, sous réserve de ce qui suit. En effet, les conclusions en constatation ayant un caractère subsidiaire (ATF 141 II 113 consid. 1.7), celle prise par la recourante, visant à dire qu'elle n'est pas débitrice du montant réclamé est irrecevable.

4.

4.1. Saisi d'un recours en matière de droit public, le Tribunal fédéral examine librement la violation du droit fédéral (cf. art. 95 let. a et 106 al. 1 LTF). Il est possible de faire valoir que la mauvaise application du droit cantonal constitue une violation du droit fédéral, en particulier qu'elle est arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. ou contraire à d'autres droits constitutionnels (ATF 145 I 108 consid. 4.4.1 et les arrêts cités). Le Tribunal fédéral n'examine toutefois le moyen tiré de la violation d'une norme de rang constitutionnel que si le grief a été invoqué et motivé par le recourant, à savoir exposé de manière claire et détaillée (art. 106 al. 2 LTF; cf. ATF 149 III 81 consid. 1.3; 146 I 62 consid. 3). Le Tribunal fédéral n'est lié ni par les motifs de l'autorité précédente, ni par les moyens des parties; il peut donc admettre le recours en se fondant sur d'autres arguments que ceux invoqués par la recourante, comme il peut le rejeter en opérant une substitution de motifs (ATF 148 V 366 consid. 3.1; 148 II 73 consid. 8.3.1; 146 IV 88 consid. 1.3.2).

4.2. Le Tribunal fédéral conduit son raisonnement juridique sur la base des faits établis par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF), à moins que ces derniers n'aient été établis de façon manifestement inexacte - c'est-à-dire arbitrairement - ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF (art. 105 al. 2 LTF), ce qu'il appartient à la partie recourante de démontrer dans sa motivation (cf. art. 106 al. 2 LTF). À défaut, il n'est pas possible de tenir compte d'un état de fait qui diverge de celui qui est contenu dans l'acte attaqué (ATF 149 II 337 consid. 2.3).

5.

Le recours porte uniquement sur la question du respect du principe de la protection de la confiance, y compris dans l'argumentation liée au grief d'arbitraire dans l'établissement des faits. L'objet du litige se limite donc à cette question.

5.1. Découlant directement de l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration. Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition que (1) l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, (2) qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et (3) que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore (4) que l'administré se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice, (5) que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée et (6) que l'intérêt à l'application du droit n'apparaisse pas prépondérant (ATF 149 V 203 consid. 5.1; 146 I 105 consid. 5.1.1; 143 V 95 consid. 3.6.2). Ces conditions sont cumulatives (cf., parmi d'autres, arrêt 1C_114/2023 du 21 mars 2024 consid. 5.2).
Le préjudice difficilement réparable doit être évalué sur la base de critères objectifs. Même si les attentes subjectives du particulier sont déçues, il n'y a pas de dispositions prises qui soient pertinentes sous l'angle de la protection de la confiance si, d'un point de vue objectif (économique), aucun préjudice n'a été subi (cf. MATTHIAS KRADOLFER, in St. Galler Kommentar, Die schweizerische Bundesverfassung, 4e éd. 2023, n° 89 ad Art. 9/ II. Wahrung von Treu und Glauben et les exemples jurisprudentiels cités).

5.2. En l'occurrence, dans son recours, la recourante motive le respect de la quatrième condition, qui porte sur l'existence de dispositions irréversibles et d'un préjudice, de la façon suivante: " c'est précisément en raison du courrier du 19 mars et de la convention du 31 mars 2021[que la recourante] a négocié un abandon de créance avec la banque C.________ SA. Elle n'aurait eu aucune raison de négocier un abandon de créance avec cette banque pour voir cette même créance réapparaître du côté de l'État. Si cet abandon de créance n'avait pas été effectué en 2021, ou si une postposition avait été en lieu et place négociée, alors [la recourante] ne serait pas tenue à restitution. C'est précisément en raison du renseignement erroné et de l'assurance dans laquelle elle a placé une confiance légitime que [la recourante] a pris des dispositions qui aujourd'hui lui font subir un préjudice. " Dans sa réplique, la recourante ne précise pas la nature de son préjudice, alors que dans son mémoire de réponse, le Département relevait sur ce point que l'abandon de créance en cause était favorable à la recourante.
À cet égard, il ressort de l'arrêt attaqué, dont les faits, non contestés sur ce point par la recourante, lient le Tribunal fédéral (art. 105 al.1 LTF), que celle-ci a perçu un total arrondi de 1'852'509 fr. d'aide financière pour cas de rigueur. Avec l'abandon de créance obtenu de sa banque et l'obligation de rembourser une part de l'aide reçue qui en a suivi, le produit total s'élève à 2'300'592 fr. (1'852'509 fr. d'aide + 1'150'000 fr. d'abandon de créance - 701'917 fr. de remboursement), soit un montant qui reste supérieur à la seule aide financière reçue pour cas de rigueur. En fin de compte, l'abandon de créance précité, qui aurait été consenti à la suite d'informations fournies prétendument à tort par l'État, n'est pas venu dégrader la situation financière de la recourante, y compris en prenant en compte l'obligation de rembourser contestée. On peine ainsi à percevoir l'existence d'un préjudice et la recourante n'expose pas d'autres éléments qui permettraient de retenir un dommage. Le critère d'un préjudice occasionné par la prise de dispositions irréversibles fait ainsi défaut. Ce critère étant cumulatif, la recourante invoque en vain le principe de la protection de la bonne foi au sens de l'art. 9 de la Constitution.
Il n'y a partant pas lieu d'examiner les griefs d'arbitraire et d'arbitraire dans l'établissement des faits formulés par la recourante en lien avec ce principe et qui sont sans rapport avec l'existence d'un préjudice.

6.

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours, dans la mesure de sa recevabilité, en application de la procédure de l'art. 109 al. 2 let. a et al. 3 LTF. Succombant, la recourante doit supporter les frais judiciaires (art. 66 al. 1 LTF). Il n'est pas alloué de dépens (art. 68 al. 3 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.

Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.

2.

Les frais judiciaires, arrêtés à 5'500 fr., sont mis à la charge de la recourante.

3.

Le présent arrêt est communiqué au mandataire de la recourante, au Département de l'économie et de l'emploi de la République et canton de Genève, à la Cour de justice de la République et canton de Genève, Chambre administrative, 2ème section, et au Secrétariat d'État à l'économie SECO.

Lausanne, le 26 février 2026

Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

La Présidente : F. Aubry Girardin

Le Greffier : A. de Chambrier