Art. 89 LTF; standing of a canton to appeal a cantonal judgment in school-discipline matters; the appeal of a public entity is admissible only if the entity is specially and directly affected in a qualified manner, either as a private-law bearer of interests or in its sovereign prerogatives. A general interest in the correct application of law is insufficient. Intra-organ disputes between authorities of the same canton are to be admitted only exceptionally; conflicting cantonal case law does not itself create standing, especially where the canton retains internal mechanisms to restore legal certainty. Subsidiary constitutional complaint is excluded where the public-law appeal is available in principle, even if ultimately inadmissible.
2C_558/2023
Arrêt du 1er mai 2024
IIe Cour de droit public
Composition
Mmes et M. les Juges fédéraux
Aubry Girardin, Présidente, Ryter et Kradolfer.
Greffier : M. Dubey.
Participants à la procédure
Canton du Valais,
représenté par le Chef du Département de l'économie et de la formation (DEF) du canton du Valais, place de la Planta 1, 1950 Sion,
recourant,
contre
Objet
Amende pour violation des obligations parentales en matière de scolarité obligatoire.
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton du Valais du 18 août 2023 (A3 22 5).
Durant l'épidémie de Covid-19, le Service de l'enseignement scolaire du canton du valais a informé, le 6 janvier 2022, les directions d'écoles de l'obligation des élèves, étudiants et apprentis de porter un masque de protection du lundi 10 au vendredi 28 janvier 2022 dans toutes les classes à partir de la 5ème année primaire
Harmos (5H). Le 9 janvier 2022, le Directeur des Écoles de la commune de Saint-Maurice a transmis cette information aux parents d'élèves.
A.________ et B.________, parents d'un élève de 5H n'ont pas envoyé leur fils en classe du 10 au 28 janvier 2022 au motif, transmis par écrit au Directeur des Écoles, que des "études scientifiques (avaient) établi que le port du masque engendr (ait), chez les enfants, des dommages à la santé physique et psychique, ces dommages étant aggravés chez les plus jeunes, puisqu'ils (étaient) en cours de développement. Les études et la réalité vécue depuis l'apparition du Covid-19 (avaient) également prouvé".
Le 7 mars 2022, l'Inspecteur scolaire de l'arrondissement II du canton du Valais a condamné les parents conjointement et solidairement à une amende de 600 fr. Il les a reconnus coupables de contravention aux art. 9 al. 1, 12 al. 3 et 4, 16 du règlement du 14 juillet 2004 concernant les congés et les mesures disciplinaires applicables dans les limites de la scolarité obligatoire (RCMD; RS/VS 411.101) pour violation de leur devoir d'envoyer leur fils en classe, sans avoir cherché à établir, via un certificat médical, que l'état de santé de l'enfant était incompatible avec le port d'un masque.
Leur réclamation contre ce prononcé ayant été rejetée par décision du 15 avril 2022 de l'Inspecteur scolaire, les parents ont déposé un recours auprès de la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais.
Par arrêt du 18 août 2023, le Juge unique de la Cour de droit public du Tribunal cantonal a admis l'appel des parents et réformé la décision du 29 avril 2022 [ recte : du 15 avril 2022], en ce sens que ceux-ci étaient "acquittés" de l'accusation de contravention à l'art. 16 al. 1 RCMD et libérés de l'amende 600 fr. mise à leur charge, solidairement entre eux. Il a renoncé à percevoir des frais de justice et condamné le canton du Valais à leur verser une indemnité de dépens de 1'200 fr.
Le 6 octobre 2023, le canton du Valais représenté par le Département de l'économie et de la formation du canton du Valais, nanti à cet effet d'une procuration émanant du Conseil d'État du canton du Valais, a déposé auprès du Tribunal fédéral un recours en matière de droit public et un recours constitutionnel subsidiaire contre l'arrêt du 21 août 2023. Il conclut à l'annulation de l'arrêt attaqué et au renvoi de la cause à la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais pour nouvelle décision. Il requiert la jonction de la cause avec celles enregistrées sous les numéros d'ordre 2C_556/2023, 2C_557/2023, 2C_559/2023, 2C_560/2023 et 2C_561/2023 dans lesquelles il avait déposé des recours identiques et qui portent également sur l'annulation d'amendes mises à la charge des parents en application de l'art. 16 RCMD.
Le Juge unique de la Cour de droit public du Tribunal cantonal et l'Inspecteur scolaire de l'arrondissement V ont renoncé à déposer des observations sur recours. Les parents ont conclu à l'irrecevabilité des recours sous suite de frais et dépens et à l'octroi de l'assistance judiciaire. Ils s'en remettent à justice s'agissant de la requête de jonction des causes.
Par courrier du 18 avril 2024, les parents ont produit, à la demande du Tribunal fédéral, un échange de courriels avec leur assurance de protection juridique dont il ressort que celle-ci tient à leur disposition la somme de 300 fr. pour ce dossier.
Le recourant demande la jonction de la présente cause avec celles enregistrées sous les numéros d'ordre 2C_556/2023, 2C_557/2023, 2C_559/2023, 2C_560/2023 et 2C_561/2023. En raison de leurs particularités, constatant notamment l'état de santé d'enfants mineurs, il n'est pas souhaitable de les joindre (art. 71 LTF en relation avec l'art. 24 PCF; cf. aussi ATF131 V 59 consid. 1). La requête est par conséquent rejetée.
Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence (art. 29 al. 1 LTF) et contrôle librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (cf. ATF 149 II 66 consid. 1.3; 148 I 160 consid. 1).
2.1. Lorsque les conditions de recevabilité, en particulier la qualité pour recourir, ne ressortent pas à l'évidence de la décision attaquée ou du dossier de la cause la partie recourante, comme elle l'a dûment fait en l'espèce, doit exposer en quoi les conditions sont réunies sous peine d'irrecevabilité (art. 42 al. 1 et 2 LTF; ATF 140 I 90 consid. 1; 133 II 353 consid. 1).
2.2. La présente cause relève d'une matière de droit public ayant pour objet une sanction prononcée en application du droit scolaire cantonal (art. 82 ss LTF). Elle n'est pas visée par les motifs d'exception prévus par l'art. 83 LTF. La voie du recours en matière de droit public est en principe ouverte, sous réserve de ce qui suit. Celle du recours constitutionnel subsidiaire par voie de conséquence est exclue (art. 113 LTF).
3.1. Contrairement à ce que prétendent les intimés, la qualité pour recourir en la matière n'appartient pas au Ministère public. En effet, quand bien même la décision de première instance et l'arrêt attaqué sont fondés en partie sur des dispositions relevant du droit pénal, c'est uniquement une autorité administrative et la juridiction administrative qui sont à l'origine de la présente cause. Il s'ensuit que la qualité pour recourir ne doit en l'occurrence pas être examinée sous l'angle de l'art. 81 LTF, mais bien sous celui de l'art. 89 LTF.
3.2. Dans le recours en matière de droit public, seule une collectivité publique comme telle est légitimée à recourir, mais pas une autorité ou une branche de l'administration dépourvue de la personnalité juridique (hormis les cas particuliers visés par l'art. 89 al. 2 LTF), à moins d'avoir une procuration expresse lui permettant d'agir au nom de la collectivité publique en cause. Peu importe à cet égard que l'autorité ait ou non rendu la décision administrative à l'origine de la procédure (ATF 148 V 242 consid. 2.1; 141 I 253 consid. 3.2 et 3.3 et les références citées).
En l'occurrence, l'autorité intimée désignée dans l'arrêt attaqué est l'Inspecteur scolaire de l'arrondissement II, alors que c'est désormais le canton du Valais, représenté par le Département en charge de la formation, qui dépose le présent recours devant le Tribunal fédéral, exposant avoir jusqu'alors agi sur le plan cantonal par l'intermédiaire de son agent. L'on peut dès lors admettre que, s'agissant d'une décision relevant de l'instruction publique, le canton du Valais est légitimé à agir en la présente cause devant le Tribunal fédéral et qu'il est valablement représenté par le chef du Département de l'économie et de la formation à qui le Conseil d'État du canton du Valais a dûment donné procuration écrite à cet effet. Le canton du Valais peut donc se prévaloir de l'art. 89 LTF sous l'angle de la légitimation. Encore faut-il, pour qu'il ait qualité pour recourir, qu'il remplisse les conditions de cette disposition (cf. arrêt 9C_460/2021 du 1er avril 2022 consid. 2.1 et 2.2. non publiés in ATF 148 V 242).
3.3. Le droit de recours des collectivités publiques étant réglé de manière spécifique par l'art. 89 al. 2 LTF, l'art. 89 al. 1 LTF revêt un caractère subsidiaire pour celles-ci. Ce n'est donc que lorsque les conditions de l'art. 89 al. 2 LTF ne sont pas remplies qu'il faut se demander si une collectivité publique peut néanmoins avoir qualité pour recourir en vertu de l'art. 89 al. 1 LTF (ATF 141 I 253 consid. 1.3; 140 I 90 consid. 1.2). Il s'agit d'une question de recevabilité relevant du droit fédéral, qu'il convient d'examiner d'office.
3.4. Parmi les cas de figure visés à l'art. 89 al. 2 LTF, s'agissant du canton du Valais, seules les let. c et d pourraient entrer en considération. La let. c prévoit un droit de recours spécial en faveur des communes et des autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la Constitution cantonale ou la Constitution fédérale. Est en particulier visé le cas où les communes peuvent invoquer la garantie de leur autonomie communale, ancrée au niveau fédéral à l'art. 50 al. 1 Cst. (cf. ATF 146 I 36 consid. 1.4; 140 I 90 consid. 1.1). Peuvent aussi recourir d'autres collectivités publiques dans la mesure où le droit constitutionnel cantonal ou fédéral leur accorde une autonomie ou d'autres garanties spécifiques (cf. ATF 145 I 121 consid. 1.5.2; arrêt 2C_364/2015 du 3 février 2017 consid. 2.3.1 non publié in ATF 143 II 409). Quant à la let. d, elle confère la qualité pour recourir aux personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours, ce qui suppose une disposition contenue dans une loi au sens formel accordant expressément un droit de recours spécial à une personne, organisation ou autorité donnée (cf. ATF 134 V 53 consid. 2.2.2; 131 II 753 consid. 4.2).
En l'occurrence, c'est à juste titre que le canton du Valais ne se prévaut pas de l'art. 89 al. 2 LTF. En effet, il n'est pas titulaire de garanties constitutionnelles spéciales créées pour les communes et il ne saurait être considéré comme une "autre collectivité de droit public" au sens de la jurisprudence. Enfin, aucune loi fédérale ne lui accorde un droit de recours en matière de scolarité obligatoire.
3.5. Seule peut donc être envisagée la qualité pour recourir découlant de l'art. 89 al. 1 LTF.
3.5.1. Aux termes de l'art. 89 al. 1 LTF, a qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire, est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué et a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
Selon la jurisprudence, une collectivité publique peut fonder son recours sur cette disposition dans deux situations: lorsqu'elle est atteinte de la même manière qu'un particulier dans sa situation juridique ou matérielle (notamment s'il s'agit de sauvegarder son patrimoine administratif ou financier), ou lorsqu'elle est touchée dans ses prérogatives de puissance publique ("
in ihren hoheitlichen Befugnissen berührt ") et dispose d'un intérêt public propre digne de protection à l'annulation ou à la modification de l'acte attaqué (cf. ATF 141 II 161 consid. 2.1; 140 I 90 consid. 1.2.2 et les références citées).
La collectivité publique peut ainsi se voir reconnaître la qualité pour recourir en vertu de l'art. 89 al. 1 LTF, pour autant qu'elle soit touchée de manière qualifiée. En d'autres termes, la collectivité doit être fortement touchée dans des intérêts publics importants (cf. ATF 141 II 161 consid. 2.3; 140 I 90 consid. 1.2.2 et 1.2.4; arrêt 1C_180/2018 du 10 octobre 2018 consid. 1.2.1 in SJ 2019 I 166). Un intérêt général à une correcte application du droit n'est cependant pas suffisant au regard de l'art. 89 al. 1 LTF (ATF 140 I 90 consid. 1.2.2; 135 II 156 consid. 3.1; 134 II 45 consid. 2.2.1).
3.5.2. Par ailleurs, le Parlement a biffé la proposition du Conseil fédéral qui tendait à habiliter les gouvernements cantonaux, dans certains cas, à attaquer les arrêts de leurs propres tribunaux cantonaux (arrêt 1C_36/2021 du 3 juin 2021 consid. 1.2 et les références aux Bulletins du Conseil national et du Conseil des États, à la jurisprudence et à la doctrine); le législateur ne voulait pas que les litiges entre autorités exécutives et judiciaires suprêmes des cantons soient tranchés par le Tribunal fédéral. En Suisse, la règle est donc celle de l'interdiction des procédures intra-organiques, à savoir l'interdiction, pour une autorité d'une collectivité, d'agir devant le Tribunal fédéral contre la décision d'une autre autorité de la même collectivité (arrêt 1C_36/2021 du 3 juin 2021 consid. 1.2 et les références de doctrine citées). Compte tenu de ces principes, la qualité pour recourir du canton, dérivée de l'art. 89 al. 1 LTF, ne doit être admise que de manière restrictive. Il convient en particulier de faire preuve d'une retenue particulière lorsque s'opposent des organes d'une même collectivité publique, notamment les autorités exécutives et judiciaires cantonales (cf. ATF 141 II 161 consid. 2.1 et 2.2), ce d'autant plus lorsqu'il s'agit d'interpréter, respectivement d'appliquer du droit cantonal (cf. ATF 141 II 161 consid. 2.2; arrêt 1C_36/2021 du 3 juin 2021 consid. 1.2).
Il faut des circonstances tout à fait exceptionnelles pour déroger à ce principe. Il a ainsi été admis qu'un canton avait qualité pour recourir pour contester une décision de nature à influencer la coopération intercantonale dudit canton, par exemple s'agissant de l'application du principe de publicité en lien avec la surveillance des hôpitaux ou en matière d'asile (arrêts 1C_370/2020 du 14 juin 2021 consid. 2.3; 1C_267/2020 du 22 février 2021 consid. 1.3.2), pour contester une décision privant le canton d'une compétence relevant de sa puissance publique (arrêt 2C_1016/2011 du 3 mai 2012 consid. 1.2.3 non publié in ATF 138 I 196 en lien avec des traducteurs jurés), pour recourir contre une décision soulevant une problématique relevant du marché intérieur qui concerne des intérêts publics importants (ATF 135 II 12 consid. 1.2.1 et 1.2.2 en lien avec l'autorisation d'exercer d'une psychothérapeute).
3.6. En l'occurrence, le recours en matière de droit public du canton du Valais s'inscrit dans la période particulière des mesures de lutte contre la propagation du Covid-19 prises par les gouvernements fédéral et cantonaux. De nombreuses mesures mises en oeuvre ont fait l'objet de contestations devant les instances judiciaires. A cet égard, dans un arrêt de principe du 23 novembre 2021 déjà, le Tribunal fédéral a jugé qu'en l'état des connaissances de l'époque, il fallait partir du principe qu'il existait un certain risque de propagation des maladies à coronavirus dans les écoles, que l'utilisation de masques faciaux contribuait à réduire ce risque et qu'il n'était pas suffisamment prouvé scientifiquement que le port du masque porterait atteinte à la santé des enfants, de sorte que l'obligation de le porter à partir de la 5 ème année de l'école primaire pouvait être confirmée (ATF 148 I 89). Suivant en cela la jurisprudence fédérale, le Tribunal cantonal du canton du Valais, a, par arrêt du 27 octobre 2022, rejeté le recours que des parents d'enfants en âge de scolarité avaient interjeté contre la décision du Conseil d'État du canton Valais du 19 janvier 2022 (publié au Bulletin officiel du 21 janvier 2022 du canton du Valais) approuvant notamment l'obligation du port du masque facial du 10 janvier 2022 au 4 février 2022 dans les écoles dès la 5ème année Harmos. Ultérieurement ensuite, dans une cause menée en langue allemande, un Juge unique de la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais a rejeté le recours de parents qui contestaient l'amende de 600 fr. que leur avait infligée l'Inspecteur scolaire en application de l'art. 16 al. 1 RCMD pour n'avoir pas fourni un certificat médical valable - le nom du médecin prescripteur étant caviardé - justifiant médicalement l'absence en classe de leurs enfants durant la période d'obligation du port du masque. Enfin, également rendu par un Juge unique de la même Cour du Tribunal cantonal, mais en langue française, l'arrêt qui fait l'objet de la présente procédure a admis le recours des parents d'un élève qui n'avaient pas fourni de certificat médical justifiant les jours d'absence en classe de leur enfant. Selon leurs dires, il s'agissait, pour eux, d'éviter que le masque détériore sa santé physique et psychique. Dans l'arrêt attaqué, le Juge unique a "acquitté" les parents de l'amende de 600 fr. prononcée à leur encontre jugeant, en application de l'art. 18 al. 2 CP, qu'ils ne pouvaient être contraints d'exposer leur enfant à de grosses difficultés de santé ou avaient, à tout le moins, agi par négligence non punissable en matière de contravention de droit cantonal sous l'influence d'une appréciation erronée des faits (art. 13 al. 1 CP), parce qu'il était " notoire qu'en janvier 2022, l'obligation du port du masque était discutée " (cf. arrêt attaqué, consid. 7). C'est dans ce contexte que le canton du Valais a déposé le présent recours en matière de droit public et c'est par conséquent à la lumière de ce même contexte qu'il convient d'examiner sa qualité pour recourir contre l'arrêt attaqué, rendu par son propre Tribunal cantonal.
3.7. Le canton du Valais soutient que sa qualité pour recourir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF résulte, d'une part, du fait que l'arrêt attaqué entrave la faculté de sanctionner les parents qui violent leur obligation d'envoyer leur enfant à l'école et, d'autre part, du fait que le Tribunal cantonal valaisan a rendu en la matière des arrêts contradictoires dans les différentes régions linguistiques du canton, créant une insécurité juridique manifeste qui empêche le Département en charge de la formation d'agir dans son domaine de compétence.
3.8. Il convient de relever d'emblée que, dans la mesure où ils visent à obtenir la correcte application du droit, les motifs formulés par le canton du Valais ne lui confèrent pas, comme l'enseigne la jurisprudence constante sur ce point, la qualité pour recourir. Le fait que des décisions contradictoires ont été rendues par la même instance judiciaire n'y change rien. Le conflit demeure intra-organique et n'ouvre pas lui-même la voie du recours en matière de droit public au canton du Valais. A cet égard du reste, il convient d'ajouter que ledit conflit relève de l'application du droit cantonal et que le rôle dévolu par le législateur fédéral au Tribunal fédéral consiste en priorité à veiller à l'interprétation et l'application uniforme du droit fédéral (Gregory Bovet, Commentaire romand de la LTF, 3e éd., Stämpfli 2022, n° 7 ad art. 106 LTF), l'application du droit cantonal n'étant au demeurant pas revue librement (cf. ATF 138 I 435 consid. 1.1).
3.9. En revanche, en soulignant que le Département en charge de la formation sera empêché d'agir dans son domaine de compétence, le canton du Valais soutient que l'arrêt attaqué lui dénie une prérogative de puissance publique qu'il tire directement du droit disciplinaire scolaire cantonal pour lequel il est seul compétent (art. 62 al. 1 Cst.). Sous cet angle, l'arrêt attaqué ne constituerait pas simplement une décision cantonale isolée, fruit d'une opinion juridique divergente, mais bien une décision qui, selon le recourant, l'empêchera à l'avenir de sanctionner disciplinairement les parents qui refusent d'envoyer leurs enfants en classe sans justifier leur absence par un certificat médical.
Il est vrai que la motivation de l'arrêt attaqué pourrait le laisser penser en ce qu'il accorde un poids décisif au constat effectué, du reste d'office, par le Juge unique qu' "
il est notoire qu'en janvier 2022, l'obligation du port du masque était discutée [...] suscitait chez un bon nombre de gens [...] des doutes qui trouvaient un écho dans la presse " permettant de conclure que "
les agissements reprochés aux prévenus sont la conséquences d'une appréciation des faits qu'une certaine partie de la population prenait au sérieux " (arrêt attaqué consid. 7), alors que les parents craignaient uniquement pour leur enfant "
que le masque qu'elle supportait mal détériore sa santé ". L'existence d'approches différentes dans au moins une autre affaire de langue allemande démontre toutefois que le canton ne voit pas ses prérogatives de puissance publique en la matière déniée de façon générale. Enfin, il convient d'ajouter qu'en présence de jurisprudences divergentes au sein du Tribunal cantonal, divergences dont se plaint en l'espèce le canton du Valais, il appartient au Tribunal cantonal lui-même de veiller à rétablir la sécurité juridique comme le prévoit le droit cantonal (art. 20 al. 5 du Règlement d'organisation des tribunaux valaisans du 21 décembre 2010 [ROT; RSVS 173.100]). Ce mécanisme de résolution des conflits et des divergences de jurisprudence permet d'affirmer qu'il n'est pas porté atteinte grave aux prérogatives de puissance publique du Département cantonal chargé de la formation en matière de sanctions disciplinaires pour absences scolaires injustifiées.
3.10. Par conséquent, la qualité pour recourir du canton du Valais en application de l'art. 89 LTF contre l'arrêt prononcé par un Juge unique de la Cour de droit public du Tribunal cantonal le 21 août 2023 doit être niée. Le recours en matière de droit public doit par conséquent aussi être déclaré irrecevable.
Succombant, le canton du Valais, qui agit dans l'exercice de ses attributions officielles et dont l'intérêt patrimonial est en cause, doit supporter les frais de la procédure fédérale (art. 66 al. 1 et 4 LTF). Les intimés demandent l'assistance judiciaire. Dès lors qu'ils obtiennent gain de cause, leur mandataire professionnelle a droit à une indemnité de dépens à charge du canton du Valais (art. 68 al. 1 LTF), dont doit être déduit le montant de 300 fr. mis à disposition par leur assurance de protection juridique. La demande d'assistance judiciaire est par conséquent devenue sans objet.
La requête de jonction des causes est rejetée.
Les recours sont irrecevables.
Les frais de justice, arrêtés à 1'000 fr., sont mis à la charge du canton du Valais.
Une indemnité de 1'700 fr., à payer à titre de dépens à Me Laure Chappaz, est mise à la charge du canton du Valais.
Le présent arrêt est communiqué à la mandataire des intimés, à l'Inspecteur scolaire de l'arrondissement II, au Département de l'économie et de la formation et au Tribunal cantonal du canton du Valais.
Lausanne, le 1 er mai 2024
Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
La Présidente : F. Aubry Girardin
Le Greffier : C.-E. Dubey