Standing to appeal refusal to revoke agricultural land purchase authorizationGénéré par IA

2C_752/2022

Arrêt du 16 mai 2023

IIe Cour de droit public

Composition
Mmes et MM. les Juges fédéraux
Aubry Girardin, Présidente, Donzallaz,
Hänni, Hartmann et Ryter.
Greffière : Mme Jolidon.

Participants à la procédure
A.________,
représenté par Me Félicien Monnier, avocat,
recourant,

contre

Commission foncière rurale du canton de Vaud,
Section I, avenue des Jordils 1, 1006 Lausanne,
intimée,

1. B.________,
   représenté par Me Yves Nicole, avocat,
   
2. Département des finances et de l'agriculture (DFA), rue de la Paix 6, 1014 Lausanne Adm cant VD.

Objet
Révocation d'une autorisation d'acquérir,
qualité pour recourir,

recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du
canton de Vaud, Cour de droit administratif et
public, du 27 juillet 2022 (FO.2022.0007).

Faits :

A.

A.________ était propriétaire d'une entreprise agricole, composée de 14 parcelles totalisant 20 ha, sise sur le territoire de la commune de U.________, qu'il exploitait personnellement. B.________, souhaitant acheter celle-ci, a déposé une demande d'autorisation d'acquérir dans laquelle il a indiqué qu'il était agriculteur-viticulteur et qu'il allait exploiter personnellement l'entreprise.
Par décision du 12 juin 2015, la Commission foncière rurale (section 1) du canton de Vaud (ci-après: la Commission foncière) a délivré l'autorisation requise. En 2016, A.________ a vendu son entreprise à B.________.
Le 10 septembre 2020, le curateur de A.________ a adressé à la Commission foncière une demande de révocation de l'autorisation du 12 juin 2015. Il faisait valoir en substance que B.________ n'exploitait pas personnellement l'entreprise agricole, puisqu'il laissait le vendeur travailler sur ces biens-fonds sur la base d'une convention de prêt à usage et qu'il avait donc obtenu l'autorisation d'acquérir en fournissant de fausses informations.

B.

B.a. La Commission foncière a rejeté cette demande de révocation, en date du 18 mars 2022.

B.b. Par arrêt du 27 juillet 2022, la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud (ci-après: le Tribunal cantonal) a jugé que le recours de A.________ à l'encontre de la décision du 18 mars 2022 de la Commission foncière était irrecevable, en raison du défaut de qualité pour recourir de celui-ci. Elle a en substance retenu que ladite décision confirmait implicitement l'autorisation d'acquérir délivrée le 12 juin 2015; cette confirmation correspondait matériellement à l'octroi de l'autorisation; il convenait donc d'également appliquer l'art. 83 al. 3 de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR; RS 211.412.11; ci-après également: la loi sur le droit foncier rural), relatif à la qualité pour recourir contre l'octroi respectivement le refus d'une autorisation d'acquérir, dans le cadre d'une procédure de révocation d'autorisation en tant que lex specialis; par conséquent, comme la Commission foncière avait délivré, le 12 juin 2015, l'autorisation d'acquérir sans poser des conditions restrictives au transfert de l'entreprise agricole, A.________ n'avait pas la qualité pour recourir à l'encontre de la décision du 18 mars 2022 de la Commission foncière.

C. Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________ demande au Tribunal fédéral, outre de le mettre au bénéfice de l'assistance judiciaire complète, de réformer l'arrêt du 27 juillet 2022 du Tribunal cantonal en ce sens qu'il se voit reconnaître la qualité pour recourir devant cette autorité; subsidiairement, d'annuler cet arrêt et de renvoyer la cause au Tribunal cantonal pour une nouvelle décision dans le sens des considérants.
B.________ conclut, sous suite de dépens, à l'irrecevabilité du recours et à la confirmation de l'arrêt attaqué. La Commission foncière n'a pas déposé d'observations. Le Tribunal cantonal se réfère aux considérants de son arrêt.
A.________ s'est encore prononcé en date du 9 janvier 2023.

Considérant en droit :

1.

1.1. Dans une procédure administrative, l'auteur d'un recours déclaré irrecevable pour défaut de qualité pour agir est habilité à contester l'arrêt d'irrecevabilité par un recours en matière de droit public, lorsque l'arrêt au fond de l'autorité intimée aurait pu être déféré au Tribunal fédéral par cette voie (cf. ATF 135 II 145 consid. 3.2; 131 II 497 consid. 1). Tel est le cas en l'espèce: la cause traitant de la révocation d'une autorisation d'acquérir (cf. art. 71 LDFR), elle relève du droit public (art. 82 let. a LTF) et elle ne tombe pas sous le coup d'une des exceptions de l'art. 83 LTF. Au demeurant, l'art. 89 LDFR prévoit expressément la voie du recours en matière de droit public au Tribunal fédéral à l'encontre des décisions des autorités cantonales de dernière instance.

1.2. Le recourant a un intérêt digne de protection (art. 89 al. 1 let. c LTF) à demander l'annulation de l'arrêt attaqué, afin d'obtenir qu'il soit statué sur le fond de sa cause (en droit foncier rural: ATF 139 II 233 consid. 3.1), cela indépendamment et sans préjudice du motif d'irrecevabilité retenu en procédure administrative, qui constitue l'objet de la contestation devant le Tribunal fédéral, à l'exclusion du fond de l'affaire (ATF 135 II 145 consid. 3.1; 133 V 239 consid. 4).

1.3. Au surplus, le recours en matière de droit public a été déposé en temps utile (art. 46 al. 1 let. b cum 100 al. 1 LTF) et en la forme prévue (art. 42 LTF), à l'encontre d'un arrêt final (art. 90 LTF) rendu par une autorité cantonale de dernière instance (art. 86 al. 1 let. d LTF), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière.

2.

L'objet du litige porte sur le refus par le Tribunal cantonal de reconnaître à l'intéressé, sur la base de l'art. 83 al. 3 LDFR, la qualité pour recourir à l'encontre de la décision du 18 mars 2022 de la Commission foncière rejetant la demande de révocation de l'autorisation d'acquérir que cette autorité avait octroyée à B.________, en date du 12 juin 2015.

3.

Saisi d'un recours en matière de droit public, le Tribunal fédéral examine librement la violation du droit fédéral et du droit international (cf. art. 95 let. a et b, ainsi que 106 al. 1 LTF), sous réserve des exigences de motivation figurant aux art. 42 et 106 al. 2 LTF relatives aux griefs portant sur la violation des droits fondamentaux (cf. ATF 145 I 121 consid. 2.1).
Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF). Selon l'art. 97 al. 1 LTF, le recours en matière de droit public ne peut servir à critiquer les constatations de fait que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte - notion qui correspond à celle d'arbitraire - ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause. Lorsque la partie recourante entend s'en prendre aux faits ressortant de l'arrêt entrepris, elle doit établir de manière précise la réalisation de ces conditions, c'est-à-dire qu'elle doit exposer, de manière circonstanciée, que les faits retenus l'ont été d'une manière absolument inadmissible, et non seulement discutable ou critiquable (cf. art. 106 al. 2 LTF). A défaut, il n'est pas possible de tenir compte d'un état de fait qui diverge de celui qui est contenu dans l'acte attaqué (ATF 148 I 160 consid. 3; 145 V 188 consid. 2). Le Tribunal fédéral n'entre pas en matière sur les critiques de nature appellatoire (ATF 147 IV 73 consid. 4.1.2; 146 IV 114 consid. 2.1).

4.

Le recourant se plaint d'une constatation manifestement inexacte des faits sur deux points.

4.1. L'intéressé voit une telle constatation manifestement inexacte, dans la mesure où l'arrêt attaqué affirme que la décision du 18 mars 2022 de la Commission foncière refusant la révocation de l'autorisation d'acquérir du 12 juin 2015 de cette même commission correspond matériellement à cette autorisation.
Outre qu'il est douteux qu'un tel grief relève d'une constatation manifestement inexacte des faits, comme cela sera examiné ci-dessous (cf. consid. 5.2), la distinction entre ces deux procédures n'est pas à même d'influencer le sort du recours.

4.2. L'intéressé estime également que l'arrêt attaqué ne reprend pas tous les faits qu'il a évoqués dans son recours à l'appui de ses moyens, essentiellement ceux en relation avec "l'importance de la fraude" de B.________ qui n'a jamais exploité personnellement les biens-fonds en cause.
Cette critique est appellatoire et n'est pas non plus motivée à suffisance de droit (art. 106 al. 2 LTF). Quoi qu'il en soit, on constate que les faits mentionnés par l'intéressé ont trait aux fausses informations fournies par B.________, dans le cadre de la demande d'autorisation. Or, l'objet du litige porte uniquement sur la qualité pour recourir de l'intéressé (cf. supra consid. 2). Ainsi, ces faits ne sont pas à même d'influer sur le sort de la présente cause (cf. art. 97 al. 1 in fine).

4.3. Le grief relatif à la constatation manifestement inexacte des faits est rejeté.

5.

D'après le recourant, la qualité pour recourir devant le Tribunal cantonal à l'encontre d'une décision portant sur la révocation d'une autorisation d'acquérir ne devrait pas s'examiner à l'aune de l'art. 83 al. 3 LDFR. Cette disposition serait uniquement applicable dans le cadre d'une procédure d'autorisation (cf. art. 61 ss LDFR) et pas dans celle de révocation d'autorisation (cf. art. 71 LDFR), puisqu'il s'agirait là de deux procédures distinctes. De plus, la loi sur le droit foncier rural ne contiendrait pas de disposition définissant le cercle des personnes habilitées à recourir dans le cadre d'une procédure de révocation. Il conviendrait donc d'appliquer la clause générale de l'art. 75 LPA/VD.

5.1. Le Tribunal fédéral a déjà nié la qualité pour recourir dans un cas similaire (arrêt 2C_1053/2019 du 25 mars 2021), sans toutefois avoir développé de subsomption, ce à quoi convient dès lors de procéder in casu.

5.2. Les dispositions et la jurisprudence topiques sont les suivantes.

5.2.1. L'acquisition d'une entreprise ou d'un immeuble agricole est soumise à autorisation (art. 61 al. 1 LDFR). L'autorité cantonale compétente (art. 80 al. 1 LDFR) délivre l'autorisation s'il n'existe aucun motif de refus (art. 61 al. 2 LDFR). Sous réserve d'exceptions (art. 64 LDFR), l'acquéreur doit être exploitant à titre personnel (art. 63 al. 1 let. a LDFR).
L'autorité compétente en matière d'autorisation révoque sa décision lorsque l'acquéreur l'a obtenue en fournissant de fausses indications (art. 71 al. 1 LDFR).
L'art. 83 al. 3 LDFR prévoit que les parties contractantes peuvent interjeter un recours devant l'autorité cantonale de recours (cf. art. 88 al. 1 LDFR) contre le refus d'autorisation, l'autorité cantonale de surveillance, le fermier et les titulaires du droit d'emption, du droit de préemption ou du droit à l'attribution, contre l'octroi de l'autorisation.
Selon l'art. 75 al. 1 let. a de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA/VD; RS/VD 173.36), a qualité pour former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée.

5.2.2. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, l'art. 83 al. 3 LDFR constitue une lex specialis par rapport à la clause générale relative à la qualité pour recourir devant le Tribunal fédéral que représente l'art. 89 LTF. En adoptant l'art. 83 al. 3 LDFR, le législateur fédéral a délibérément cherché à limiter le cercle des personnes qui peuvent recourir contre l'octroi d'une autorisation d'acquérir un bien agricole; en particulier, il a exclu de ce cercle les voisins, les organisations de protection de la nature et de l'environnement, ainsi que les organisations professionnelles comme les associations paysannes. La ratio legis de ce choix est que les décisions prises en application de la loi sur le droit foncier rural produisant des effets formateurs sur les rapports de droit privé, elles ne doivent pas pouvoir être attaquées par un tiers quelconque; l'intérêt public associé à l'exigence de l'autorisation devrait être protégé par les autorités et non par des tiers. Cette réglementation particulière vise uniquement à restreindre la qualité pour recourir, mais pas à passer outre l'exigence générale selon laquelle seules les personnes qui ont un intérêt pratique digne de protection peuvent former un recours (ATF 145 II 328 consid. 2.3; 139 II 233 consid. 5.2.1 et les arrêts cités). Il a déjà été jugé que le vendeur n'a pas la qualité pour recourir, en application de l'art. 83 al. 3 LDFR, contre l'octroi d'une autorisation d'acquérir lorsque le contrat de vente portant sur un immeuble ou une entreprise agricole a été approuvé tel quel par l'autorité compétente (ATF 139 II 233 consid. 5.2.2; 126 III 274 consid. 1d), celui-ci n'ayant pas d'intérêt protégé à ce faire. Il en va de même lorsque le vendeur fait valoir qu'il a été trompé lors de la conclusion du contrat; en effet, dans un tel cas, il convient de faire appel aux moyens de droit civil (art. 28 CO; ATF 139 II 233 consid. 5.2.2; arrêts 2C_200/2022 du 25 octobre 2022 consid. 1.4; 2C_20/2021 du 19 novembre 2021 consid. 1.4.1). L'énumération légale des personnes habilitées à recourir en application de cette disposition n'est toutefois pas exhaustive: un droit de recours allant au-delà de ce texte de loi est reconnu dans les cas où un intérêt digne de protection pour s'opposer au refus ou à l'octroi de l'autorisation est admis eu égard aux buts de la loi sur le droit foncier rural et à condition que celui-ci ne puisse être obtenu autrement (ATF 145 II 328 consid. 2.3; 139 II 233 consid. 5.1 et 5.2).

5.3. Il est vrai que la loi sur le droit foncier rural ne contient pas de norme spécifique sur la qualité pour recourir à l'encontre d'une décision portant sur la révocation d'une autorisation d'acquérir un bien agricole. Elle comporte uniquement l'art. 83 al. 3 LDFR qui énumère les personnes qui peuvent recourir contre le refus ou l'octroi d'une telle autorisation.
La loi sur le droit foncier rural ne précise pas non plus quelles sont les personnes qui peuvent engager une procédure de révocation selon l'art. 71 LDFR. A ce sujet, le Tribunal fédéral a jugé que les particuliers qui ont la qualité pour recourir contre l'octroi de l'autorisation d'acquérir (cf. art. 83 al. 3 LDFR) sont habilités à présenter une demande de révocation et ont le droit d'obtenir une décision à son propos (arrêt 5A.21/2005 du 17 novembre 2005 consid. 5). Il apparaît dès lors cohérent avec cet arrêt et avec la qualité pour recourir telle que déterminée à l'art. 83 al. 3 LDFR et précisée par le Tribunal fédéral (cf. supra consid. 5.2.2) de reconnaître la qualité pour recourir contre une décision prise en matière de révocation d'autorisation d'acquérir un bien agricole, aux personnes mentionnées à cette disposition. Le cas échéant, conformément à la jurisprudence (cf. supra consid. 5.2.2), la qualité pour recourir devrait également être reconnue aux personnes qui démontrent détenir un intérêt digne de protection pour s'opposer à la décision en matière de révocation eu égard aux buts de la loi sur le droit foncier rural, ce qui sera examiné ci-dessous pour le présent cas (cf. consid. 5.4).
Certes, comme le souligne le recourant, la procédure d'octroi d'autorisation d'acquérir et celle de révocation de cette autorisation sont deux procédures distinctes avec des objets et conditions à remplir différents. Ces différences ne sauraient cependant justifier d'étendre la qualité pour recourir en se fondant sur l'art. 75 LPA/VD (cf. supra consid. 5.2.1), dans le cadre de la procédure de révocation, comme le requiert l'intéressé. Si ces deux procédures diffèrent, elles ne sont cependant pas sans lien, la seconde ne pouvant être déclenchée que si la première a abouti à l'octroi d'une autorisation.

5.4. C'est donc à l'aune de l'art. 83 al. 3 LDFR, et non de l'art. 75 LPA/VD, que la qualité pour recourir de l'intéressé doit se déterminer.

5.4.1. A cet égard, le recourant se plaint d'une violation de l'art. 83 al. 3 LDFR. Il estime que les juges précédents ont interprété cette disposition de façon trop restrictive, ce qui priverait l'aliénateur d'une entreprise ou d'immeubles agricoles de toute voie de recours contre le refus de révocation d'une autorisation même si cette personne l'avait elle-même sollicitée. Il estime qu'il a un intérêt digne de protection à faire révoquer l'autorisation obtenue, ainsi qu'à récupérer son domaine agricole. Révoquer une autorisation captée au moyen de fausses informations ferait partie des buts de la loi sur le droit foncier rural. En outre, son intérêt pratique résiderait dans le fait qu'il se verrait réintégrer dans son droit de propriété; il pourrait, ainsi, l'affermer, le laisser à ses descendants ou le vendre.

5.4.2. En l'espèce, B.________ a obtenu l'autorisation d'acquérir l'entreprise agricole du recourant, le 12 juin 2015. Ainsi, le recourant a pu la lui vendre en 2016, conformément à ce qu'il souhaitait. Il ne prétend pas que le contrat de vente aurait été assorti de restrictions. Il ne possédait donc pas la qualité pour recourir, à ce moment-là, contre l'attribution de cette autorisation (cf. art. 83 al. 3 LDFR; arrêt 2C_200/2022 du 25 octobre 2022 où les intéressés ont recouru contre l'octroi de l'autorisation d'acquérir leurs parcelles à l'Etat de Genève, ceux-ci ayant changé d'avis et désirant dorénavant vendre leurs biens-fonds à une société). Dans ces circonstances, on ne voit pas de raison de lui reconnaître cette qualité pour recourir contre le refus de révocation de cette autorisation (cf. supra consid. 5.3; arrêt 2C_1053/2019 du 25 mars 2021 consid. 1.3). En tant que l'ancien propriétaire de l'entreprise invoque le but de la loi sur le droit foncier rural tendant à révoquer une autorisation reçue en fournissant de fausses informations, on constate qu'il ne lui appartient pas de le faire respecter. L'intérêt public associé à l'exigence de l'autorisation, en l'espèce l'exploitation de l'entreprise par l'acquéreur lui-même, doit être protégé par les autorités et non par des tiers. La loi sur le droit foncier rural a, en effet, institué une autorité cantonale de surveillance qui a qualité pour recourir contre la décision d'octroi d'une autorisation (art. 83 al. 3 et 90 al. 1 let. b LDFR) et qui a donc pour tâche de veiller au respect des dispositions légales en matière d'octroi d'autorisation. Dans le canton de Vaud, il s'agit du Département en charge de l'agriculture (cf. art. 8 de la loi vaudoise du 13 septembre 1993 d'application de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural [LVLDFR/VD; RS/VD 211.42]).
Le recourant invoque son indigence qui serait la conséquence de la vente de son entreprise agricole. Il s'agit néanmoins là d'un intérêt purement privé, sans aucun lien avec les buts de la loi sur le droit foncier rural, qu'il peut défendre, le cas échéant, par le biais des moyens du droit civil (cf. supra consid. 5.2.2).

5.5. En conclusion, le Tribunal cantonal, en jugeant que l'intéressé n'avait pas la qualité pour recourir à l'encontre de la décision du 18 mars 2022 de la Commission foncière refusant de révoquer l'autorisation d'acquérir du 12 juin 2015 octroyée à B.________, n'ont pas violé l'art. 83 al. 3 LDFR.

6.

Au regard de ce qui précède, le recours est rejeté.
L'assistance judiciaire est subordonnée à la double condition que le requérant ne dispose pas de ressources suffisantes et que ses conclusions ne paraissent pas vouées à l'échec (art. 64 al. 1 LTF; cf. ATF 139 III 396 consid. 1.2; 133 III 614 consid. 5). En l'espèce, l'intéressé a démontré son indigence. De plus, le recours n'était pas d'emblée dénué de chance de succès, puisque même si le Tribunal fédéral avait déjà nié la qualité pour recourir dans un cas similaire, il n'avait pas développé de subsomption à ce sujet. Par conséquent, il y a lieu d'admettre la demande d'assistance judiciaire et de dispenser le recourant des frais judiciaires et d'allouer une indemnité à Me Félicien Monnier, désigné comme avocat d'office, qui sera supportée par la Caisse du Tribunal fédéral (art. 64 al. 2 LTF). Ayant obtenu gain de cause avec l'assistance d'un avocat, B.________ a droit à des dépens à la charge du recourant (art. 68 al. 2 LTF), l'octroi de l'assistance judiciaire ne dispensant pas du paiement des dépens (ATF 122 I 322 consid. 2c; arrêt 1C_422/2019 du 1er septembre 2020 consid. 5; cf. GRÉGORY BOVEY, in Commentaire de la LTF, 3e éd. 2022, n° 51 ad art. 64 LTF et le références citées).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.

Le recours est rejeté.

2.

La demande d'assistance judiciaire est admise.

2.1. Il n'est pas perçu de frais judiciaires.

2.2. Me Félicien Monnier est désigné comme avocat d'office du recourant et une indemnité de 2'500 fr. lui est allouée à titre d'honoraires, à payer par la caisse du Tribunal fédéral.

3.

Une indemnité de 2'000 fr., à payer à B.________ à titre de dépens, est mise à la charge du recourant.

4.

Le présent arrêt est communiqué au mandataire du recourant et à celui de B.________, ainsi qu'à la Commission foncière rurale (section I), au Tribunal cantonal, Cour de droit administratif et public et au Département des finances et de l'agriculture (DFA) du canton de Vaud.

Lausanne, le 16 mai 2023

Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

La Présidente: F. Aubry Girardin

La Greffière: E. Jolidon