Trust protection and concession renewal for gravel extractionGénéré par IA

{T 0/2}
2P.273/2003 /kil

Urteil vom 19. Januar 2004
II. Öffentlichrechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Wurzburger, Präsident,
Bundesrichter Müller, Bundesrichter Merkli,
Gerichtsschreiber Hugi Yar.

Parteien
X.________,
Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwältin Agathe M. Wirz-Julen,

gegen

Munizipalgemeinde A.________, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Beat Schmid,
Staatsrat des Kantons Wallis, Staatskanzlei, 1950 Sitten,
Kantonsgericht Wallis, Öffentlichrechtliche Abteilung, Justizgebäude, 1950 Sitten.

Gegenstand
Art. 9 BV (Konzession),
Staatsrechtliche Beschwerde gegen das Urteil des
Kantonsgerichts Wallis, Öffentlichrechtliche Abteilung, vom 12. September 2003.

Sachverhalt:
A.
Seit Mitte der Fünfzigerjahre unterhielten X.________ bzw. seine Rechtsvorgänger am Ort "B.________" in der Gemeinde A.________ einen Betonfabrikationsbetrieb sowie eine Anlage zur Ausbeutung von Sand und Kies aus dem Flussbett der C.________. Im Frühjahr 1993 beschloss die Gemeinde, die hierfür erforderliche Ausbeutungskonzession nur noch bis zum 31. Dezember 1997 zu verlängern, da der Weiterbetrieb der Anlagen in einem Erholungsgebiet und am Rande der Wohnzone nicht (mehr) tragbar erscheine. In den anschliessenden Verhandlungen stimmte sie am 10. Januar 1995 als "Kompromisslösung" einer Vertragsverlängerung für zehn Jahre ab 1998 "grundsätzlich" zu, wenn der Konzessionär "baulich wirksame Lärmbekämpfungsmassnahmen" treffe und den nördlichen Bereich der Kiesanlage zu einem noch zu bestimmenden Zeitpunkt freigebe. Am 13. Februar 1998 ersuchte der Vater von X.________ um eine Verlängerung der Ausbeutungskonzession um zehn Jahre, wogegen verschiedene Einsprachen eingingen, worauf die Gemeinde A.________ eine letztmalige Verlängerung bis zum 31. Dezember 2002 zu gewähren bereit war, was der Konzessionär unter Hinweis auf das Schreiben der Gemeinde vom 10. Januar 1995 ablehnte.
B.
Am 5. September 2002 stellte die Einwohnergemeinde A.________ fest, dass für das Kieswerk "B.________" seit dem 31. Dezember 1997 keine rechtsgültige Konzession mehr bestehe, eine solche nicht mehr erteilt werde und der Betrieb deshalb bis spätestens 31. Dezember 2002 aufzuheben sei. Sämtliche mobilen Einrichtungen sowie Maschinen und Fahrzeuge müssten bis zu diesem Datum entfernt werden. Mit Verfügung vom 6. September 2002 hielt sie den Konzessionär zudem an, das Ausbeutungsareal bis spätestens 31. Mai 2003 wiederherzustellen.
C.
Der Staatsrat des Kantons Wallis wies am 29. April 2003 die von X.________ gegen die Schliessungs- und Wiederherstellungsverfügung eingereichten Beschwerden ab. Er ging davon aus, dass die "grundsätzliche Zusicherung" vom 10. Januar 1995 nicht absolut gegolten habe. Die Gemeinde habe ein überwiegendes öffentliches Interesse daran, dass der Betrieb eingestellt werde, da dieser heute faktisch unmittelbar an ein Wohngebiet grenze und die Beschwerden der Anwohner zugenommen hätten. Es sei einleuchtend, dass sich ein "Weltkurort wie A.________" nicht leisten könne, neben seiner Wohnzone einen Betrieb zu dulden, der umweltmässig und optisch belastend wirke. Hinzu komme, dass die Gemeinde den Betrieb von 1998 bis Ende 2002 stillschweigend geduldet habe und die Hälfte der 1995 grundsätzlich zugesicherten Verlängerung damit inzwischen ohnehin verstrichen sei.
D.
Am 12. September 2003 wies das Kantonsgericht des Kantons Wallis die von X.________ hiergegen eingereichte Beschwerde insoweit ab, als sie die Verlängerung der Konzession und damit das Verbot der Materialentnahme aus der C.________ betraf; im Übrigen hiess es seine Eingabe gut. Das Kantonsgericht nahm an, dass sich aus dem Schreiben vom 10. Januar 1995 kein Anspruch auf eine Verlängerung der Konzession ergeben habe, da die entsprechende Erklärung nicht vorbehaltlos erteilt worden sei und keine für einen allfälligen Schaden kausale, nicht ohne Nachteil rückgängig zu machende Dispositionen belegt worden seien. Es hiess die Beschwerde insofern gut, als die Gemeinde dem Betroffenen die Benutzung der Anlagen zur Aufbereitung des Materials für die Betonfabrikation und diese selbst untersagt und ihn angehalten hatte, die entsprechenden Anlagen abzubrechen und zu entfernen bzw. das von ihm genutzte Gebiet "B.________" wiederherzustellen. Die Gemeinde sei hierfür unzuständig; es stehe ihr jedoch frei, diesbezüglich an die kantonalen Instanzen zu gelangen und diese aufzufordern, die notwendigen Massnahmen nach den Regeln der Bau- und Umweltschutzgesetzgebung zu treffen.
E.
Hiergegen hat X.________ am 24. Oktober 2003 beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde eingereicht. Er beantragt, das Urteil des Kantonsgerichts wegen Verletzung von Art. 9 BV (Schutz vor Willkür und Wahrung von Treu und Glauben) aufzuheben. Die Munizipalgemeinde A.________ sowie der Staatsrat und das Kantonsgericht des Kantons Wallis schliessen auf Abweisung der Beschwerde.
F.
Mit Verfügung vom 8. Dezember 2003 hat der Abteilungspräsident der Eingabe bezüglich der Beseitigung der mobilen Einrichtungen der Kies- und Sandgewinnung - vorbehältlich neuer abweichender umweltschutz- oder polizeirechtlich begründeter Anordnungen der zuständigen Behörden - aufschiebende Wirkung beigelegt; im Übrigen (Materialentnahme aus der C.________) wies er das Gesuch ab, soweit er darauf eintrat.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Beim angefochtenen Urteil handelt es sich um einen in Anwendung des Walliser Gesetzes über die Wasserläufe vom 6. Juli 1932 (GWL) ergangenen kantonalen Endentscheid, gegen den die staatsrechtliche Beschwerde zulässig ist (vgl. Art. 84 Abs. 1, 86 und 87 OG).
1.2
1.2.1 Nach Art. 88 OG steht das Recht zur Beschwerdeführung Bürgern (Privaten) und Korporationen bezüglich Rechtsverletzungen zu, die sie durch allgemein verbindliche oder sie persönlich treffende Erlasse oder Verfügungen erlitten haben. Das allgemeine Willkürverbot gemäss Art. 9 BV verschafft dem Betroffenen dabei für sich allein keine geschützte Rechtsstellung; eine solche besteht nur, wenn das Gesetzesrecht, dessen willkürliche Anwendung gerügt wird, dem Beschwerdeführer seinerseits einen entsprechenden Anspruch einräumt oder gerade den Schutz seiner beeinträchtigten Interessen bezweckt (BGE 126 II 377 E. 4 S. 388; 126 I 81 E. 4 - 6 S. 87 ff.).
1.2.2 Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet ausschliesslich die Verfassungsmässigkeit der von der Gemeinde A.________ verweigerten Konzessionsverlängerung zur gewerbsmässigen Sand- und Kiesausbeutung aus der C.________, nicht auch die bau- und umweltschutzrechtlich begründete Wiederherstellungsanordnung; in Bezug auf diese ist der Beschwerdeführer durch den angefochtenen Entscheid nicht belastet. Auf die Konzessionserteilung besteht unbestrittenermassen kein gesetzlicher Anspruch (vgl. Art. 2 und 10 GWL), doch macht der Beschwerdeführer geltend, gestützt auf die besondere Zusicherung der Gemeinde vom 10. Januar 1995 über einen Verlängerungsanspruch bis zum Jahr 2008 zu verfügen. Hinsichtlich des von ihm in diesem Zusammenhang angerufenen Anspruchs auf Schutz des berechtigten Vertrauens ist er in eigenen, durch Art. 9 BV unmittelbar verfassungsrechtlich geschützten Interessen betroffen und deshalb zur vorliegenden Beschwerde legitimiert (vgl. BGE 126 II 377 E. 3a S. 387; Walter Kälin, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. Aufl., Bern 1994, S. 245).
1.3 Auf die fristgerecht erhobene Eingabe ist somit einzutreten, soweit sie den Begründungsanforderungen von Art. 90 Abs. 1 lit. b OG genügt. Danach muss die Beschwerdeschrift die wesentlichen Tatsachen und eine kurz gefasste Darlegung darüber enthalten, welche verfassungsmässigen Rechte bzw. welche Rechtssätze inwiefern durch den angefochtenen Erlass oder Entscheid verletzt worden sind. Das Bundesgericht prüft auf staatsrechtliche Beschwerde hin nur klar und detailliert erhobene und, soweit möglich, belegte Rügen (BGE 110 Ia 1 E. 2 S. 3 f.); auf rein appellatorische Kritik am angefochtenen Entscheid tritt es nicht ein (BGE 107 Ia 186 E. b).
2.
2.1 Der in Art. 9 BV verankerte Grundsatz von Treu und Glauben umfasst den Anspruch auf Schutz berechtigten Vertrauens in behördliche Zusicherungen oder sonstiges, bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der Behörden. Vorausgesetzt ist, dass diese in einer konkreten Situation mit Bezug auf eine bestimmte Person gehandelt haben, sie dafür zuständig waren oder für zuständig gehalten werden durften, die Unrichtigkeit des Handelns nicht ohne weiteres erkennbar erschien und gestützt auf den vertrauensbegründenden Tatbestand nachteilige Dispositionen getroffen wurden, die nicht mehr rückgängig gemacht werden können; zudem dürfen die gesetzlichen Grundlagen seit der vertrauensbegründenden Handlung keine Änderung erfahren haben sowie der Berufung auf Treu und Glauben keine überwiegenden öffentlichen Interessen entgegenstehen (BGE 129 I 161 E. 4.1 S. 170; 127 I 31 E. 3a S. 36; 126 II 377 E. 3a S. 387; 118 Ia 245 E. 4b S. 254; Häfelin/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl., Zürich/Basel/ Genf 2002, S. 130 ff.).
2.2 Das Bundesgericht prüft die Einhaltung dieser Voraussetzungen mit freier Kognition; die Feststellung des Sachverhalts und die Beweiswürdigung der kantonalen Instanz hingegen nur auf Willkür hin (vgl. BGE 129 I 8 E. 2.1 S. 9). Der Anspruch auf rechtliches Gehör gebietet dieser, rechtzeitig und formrichtig angebotene Beweismittel abzunehmen, es sei denn, sie beträfen eine nicht erhebliche Tatsache oder seien offensichtlich untauglich, über die strittige Frage Beweis zu erbringen. Eine vorweggenommene Beweiswürdigung wird dadurch nicht ausgeschlossen; der Richter kann das Beweisverfahren schliessen, wenn er aufgrund der bereits abgenommenen Beweise seine Überzeugung gebildet hat und er ohne Willkür annehmen darf, dass diese durch weitere Beweiserhebungen nicht geändert würde. Das Bundesgericht greift auf staatsrechtliche Beschwerde hin nur ein, wenn die Beweiswürdigung offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, auf einem offenkundigen Versehen beruht oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft (BGE 124 I 208 E. 4a S. 211, mit Hinweisen).
3.
3.1 Das Kantonsgericht ging davon aus, die Vertragsverlängerung sei am 10. Januar 1995 nicht vorbehaltlos, sondern nur "grundsätzlich" zugesichert worden. Zwar sei der Beschwerdeführer hinsichtlich der Abtretung eines Teiles der von ihm genutzten Parzelle dem Vorbehalt von 1995 nachgekommen, doch habe er entgegen der Vorgabe der Gemeinde keine geeigneten Lärmschutzmassnahmen - insbesondere baulicher Natur - getroffen, weshalb er mindestens einen Teil der Bedingungen, die mit der Zusicherung verbunden gewesen seien, nicht erfüllt habe; die Gemeinde sei deshalb ihrerseits an die Erklärung vom Januar 1995 nicht (mehr) gebunden gewesen. Im Übrigen habe der Beschwerdeführer keine mit Blick auf das entsprechende Schreiben getroffene nachteilige Dispositionen belegt. Unabhängig davon, ob die veränderten Umstände 1995 für die Gemeinde absehbar gewesen seien, habe damit kein Rechtsanspruch auf die beantragte Verlängerung der Bewilligung bestanden.
3.2 Was der Beschwerdeführer hiergegen einwendet, lässt diese Ausführungen nicht als verfassungswidrig erscheinen:
3.2.1 Soweit er geltend macht, er habe tatsächlich Lärmschutzmassnahmen getroffen, durfte das Verwaltungsgericht willkürfrei in antizipierter Beweiswürdigung davon ausgehen, dass dies zumindest nicht in ernsthafter und wirksamer Weise geschehen sei. Die Gemeindepolizei hat am 1. Juli 2003 - noch während des hängigen Verfahrens - festgestellt, dass um 9.05 Uhr die gesamte Anlage einschliesslich des Steinbrechers in Betrieb war, obwohl der Beschwerdeführer gerade geltend gemacht hatte, dass eine seiner Lärmschutzmassnahmen darin liege, diesen während den Sommermonaten erst nach 10 Uhr (vormittags) und nach 15 Uhr (nachmittags) zu betreiben. Im Übrigen handelte es sich hierbei nicht um eine (zusätzliche) eigenständige Massnahme, sondern um eine bereits in Art. 8 des Konzessionsvertrags von 1995 enthaltene Auflage. In seiner Replik vom 7. Juli 2003 machte der Beschwerdeführer geltend, einen "grossen Teil" der Anlage verschalt und damit "wesentlich lärmgedämpft" zu haben; die fortbestehenden Klagen der Anwohner konnten jedoch willkürfrei dahin gedeutet werden, dass sich diese Massnahme, die der Beschwerdeführer behauptet, aber nicht weiter belegt hat, nicht wirklich als effizient erwies. Auf einen Augenschein oder auf eine Zeugeneinvernahme durfte unter diesen Umständen verzichtet werden.
3.2.2 Soweit der Beschwerdeführer einwendet, er habe gestützt auf die Zusicherung der Gemeinde nachteilige Dispositionen getroffen, was das Kantonsgericht in willkürlicher Weise verkannt habe, überzeugen seine Ausführungen ebenfalls nicht: Der Beschwerdeführer hat in seiner Eingabe an den Staatsrat behauptet, sein Rechtsvorgänger habe im Vertrauen auf die Zusicherung der Gemeinde eine neue Betonanlage angeschafft und eine Investition von über Fr. 1'000'000.-- getätigt; die entsprechenden Auslagen hat er aber nicht belegt, obwohl die Gemeinde diese wiederholt bestritten und geltend gemacht hatte, dass die Ausgaben auf jeden Fall inzwischen amortisiert wären (so etwa in ihrer Vernehmlassung an den Staatsrat vom 13. Dezember 2002, S. 9, und der Stellungnahme an das Kantonsgericht vom 30. Mai 2003, S. 9). Im weiteren Verfahren machte der Beschwerdeführer geltend, dass die Rechtmässigkeit der Betonanlage vom Kieswerk und der für dieses erforderlichen Konzession getrennt zu beurteilen sei (vgl. die Eingabe an das Kantonsgericht vom 6. Mai 2003, S. 8, Ziffer 2), was die Kausalität zwischen der Zusicherung und der Anschaffung der Betonanlage in Frage stellte. Schliesslich erklärte er in seiner Eingabe an das Kantonsgericht vom 7. Juli 2003 mit Blick auf den Einwand der Gemeinde, die Kies- und Betonanlage befinde sich in einem "erbärmlichen Zustand", dass er wegen des über dem Betrieb früher und "seit 1997 von neuem" schwebenden "Damoklesschwert der Schliessung" davon abgesehen habe, gewisse "der Verschönerung" dienende Elemente zu ersetzen, womit zweifelhaft erschien, ob und inwiefern gestützt auf das Schreiben der Gemeinde vom Januar 1995 tatsächlich noch nicht amortisierte Investitionen offen waren. Deren Nachweis durfte willkürfrei von ihm verlangt werden. Allein sein in anderem Zusammenhang erfolgter Hinweis auf die Erfolgsrechnung 2001 ("Beleg 26"), die Abschreibungen für die Betonanlage von Fr. 23'604.00 enthielt, genügte hierzu willkürfrei nicht.
3.2.3 Der Beschwerdeführer macht abschliessend geltend, das Kantonsgericht habe verkannt, dass ihm die Kies- und Betonanlage im Rahmen eines Erbvorbezugs bereits 1996 zu einem weit höheren als dem blossen Wert des Grundstücks angerechnet worden sei, weshalb die Feststellung unhaltbar sei, bei Vornahme der Erbteilung im März 2002 habe er aufgrund des hängigen Streits nicht mehr vorbehaltlos auf die Erklärung der Gemeinde vertrauen dürfen. Bei diesem Einwand handelt es sich um ein unzulässiges Novum (vgl. BGE 129 I 49 E. 3 S. 57 mit Hinweisen). Es wäre am Beschwerdeführer gewesen, dies bereits im kantonalen Verfahren vorzubringen und zu belegen, nachdem er hierin gerade eine nachteilige, den Vertrauensschutz rechtfertigende Disposition sah. Im Verfahren vor dem Kantonsgericht und im Entscheid des Staatsrats war nur vom Erbteilungsvertrag vom 12. März 2002 die Rede.
4.
4.1 Zusammenfassend ergibt sich somit, dass der angefochtene Entscheid, soweit sich die erhobenen Rügen nicht zum Vornherein in appellatorischer Kritik an der Beweiswürdigung erschöpfen, keine verfassungsmässigen Rechte des Beschwerdeführers verletzt; die Beschwerde ist demnach abzuweisen, soweit darauf eingetreten wird.
4.2 Der unterliegende Beschwerdeführer hat die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens zu tragen (Art. 156 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 153 und Art. 153a OG). Die Einwohnergemeinde A.________ beantragt, ihr eine Parteientschädigung zuzusprechen; dies rechtfertigt sich indessen nicht, da sich keine komplexen, die Kompetenzen der Verwaltung einer Gemeinde von der Grösse von A.________ übersteigende Fragen gestellt haben, die den Beizug eines Anwalts nötig gemacht hätten.

Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 5'000.-- wird dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, der Munizipalgemeinde A.________ sowie dem Staatsrat und dem Kantonsgericht, Öffentlichrechtliche Abteilung, des Kantons Wallis schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 19. Januar 2004
Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: