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{T 0/2}
2P.285/2002/bmt
2A.583/2002

Urteil vom 12. Mai 2003
II. Öffentlichrechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Wurzburger, Präsident,
Bundesrichter Hungerbühler, Müller,
Gerichtsschreiberin Müller.

Parteien
A.________,
Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt
lic. iur. Samuel Mäder, St. Galler Strasse 99, Postfach, 9201 Gossau SG,

gegen

Kanton St. Gallen, 9001 St. Gallen, Beschwerdegegner, vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Reto Diggelmann, Neugasse 14, 9401 Rorschach,
Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen, Spisergasse 41, 9001 St. Gallen,

Gegenstand
Forderung,

Verwaltungsgerichtsbeschwerde bzw. staatsrechtliche Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen vom 24. Oktober 2002.

Sachverhalt:
A.
Im Rahmen von arbeitsmarktrechtlichen Massnahmen kam der Kanton St. Gallen im Frühjahr 1994 mit A.________ überein, dass dieser eine Computerinfrastruktur (Übungsfirma) für zehn bis zwölf arbeitslose Personen verwirkliche, wobei eine Vergütung pro Tag und Kursteilnehmer vorgesehen wurde. In der Folge wies das Kantonale Amt für Industrie, Gewerbe und Arbeit (KIGA) A.________ in der Zeit vom Mai 1994 bis Juni 1997 monatlich zwischen zehn bis siebzehn Arbeitslose zwecks Besuchs der von diesem angebotenen Integrations- und Weiterbildungskurse zu. Mit Schreiben vom 17. September 1997 kündigte das KIGA das Vertragsverhältnis mit A.________ zunächst per Ende Januar 1998 und schliesslich per 27. März 1998.
B.
Mit Eingabe vom 17. September 1999 erhob A.________ beim Bezirksgericht St. Gallen Klage gegen den Kanton St. Gallen mit dem Rechtsbegehren, dieser sei zur Zahlung von Fr. 246'128.-- nebst 5 % Zins seit 28. März 1998 zu verpflichten. Zur Begründung machte er im Wesentlichen geltend, das KIGA habe ihm rückwirkend per 1. Juni 1997 eine Mindestteilnehmerzahl von 13 Arbeitslosen je Kurs garantiert. Im Formular, welches das KIGA ihm im April 1997 mit der Aufforderung, eine Kostenofferte einzureichen, zugestellt habe, habe er in der Rubrik "Mindestteilnehmerzahl" die Zahl dreizehn eingesetzt. Der Kanton habe diese Vertragsanpassung akzeptiert. In den Monaten Juni 1997 bis März 1998 hätten in der Folge aber nur zwischen null und neun Teilnehmer seine Kurse besucht. Das KIGA bzw. der Kanton habe somit die vertraglich vereinbarte Mindestteilnehmerzahl nicht eingehalten und sei für die entsprechende Differenz entschädigungspflichtig.

Mit Entscheid vom 25. August 2000 trat das Bezirksgericht mangels sachlicher Zuständigkeit auf die Klage nicht ein, im Wesentlichen mit der Begründung, dass das Rechtsverhältnis zwischen den Parteien mit der Unterstützung und Förderung Arbeitsloser die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe zum Gegenstand habe, weshalb kein privatrechtliches, sondern ein öffentlichrechtliches Vertragsverhältnis vorliege. Eine dagegen erhobene Berufung wies das Kantonsgericht St. Gallen mit Entscheid vom 5. September 2001 ab. Mit Urteil vom 19. Februar 2002 (publiziert in BGE 128 III 250) bestätigte das Bundesgericht (I. Zivilabteilung) diesen Entscheid.
C.
Am 23. Mai 2002 überwies das Kantonsgericht die Akten an das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen. Mit Urteil vom 24. Oktober 2002 wies dieses die Klage ab.
D.
Gegen dieses Urteil hat A.________ beim Bundesgericht sowohl staatsrechtliche Beschwerde (Verfahren 2P.285/2002) als auch Verwaltungsgerichtsbeschwerde (Verfahren 2A.583/2002) erhoben. Mit beiden Rechtsmitteln beantragt er die Aufhebung des angefochtenen Entscheids und die Rückweisung der Streitsache zu neuer Beurteilung an das Verwaltungsgericht. Ferner ersucht er um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege.

Der Kanton St. Gallen schliesst auf Abweisung der beiden Rechtsmittel, soweit darauf eingetreten werden könne. Das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen beantragt, auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht einzutreten und die staatsrechtliche Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Das zur Vernehmlassung zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingeladene Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement hat auf eine Stellungnahme verzichtet.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Die staatsrechtliche Beschwerde und die Verwaltungsgerichtsbeschwerde richten sich gegen den gleichen Entscheid, betreffen die gleichen Parteien und werfen im Wesentlichen die gleichen Rechtsfragen auf. Es rechtfertigt sich daher, die beiden Verfahren zu vereinigen.
2.
Nach Art. 84 Abs. 2 OG ist die staatsrechtliche Beschwerde nur zulässig, wenn die behauptete Rechtsverletzung nicht sonstwie durch Klage oder Rechtsmittel beim Bundesgericht oder einer anderen Bundesbehörde gerügt werden kann. Es ist daher vorweg zu prüfen, ob der Entscheid des Verwaltungsgerichts mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden kann.
2.1 Gemäss Art. 97 OG in Verbindung mit Art. 5 VwVG ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig gegen Verfügungen, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen oder richtigerweise hätten stützen sollen, sofern kein Ausschlussgrund gemäss Art. 99 - 102 OG oder gemäss der Spezialgesetzgebung gegeben ist.
Wie das Bundesgericht in seinem Urteil vom 19. Februar 2002 festgehalten hat, sind das Vertragsverhältnis zwischen den Parteien und die vom Beschwerdeführer daraus abgeleiteten Ansprüche als öffentlichrechtlich zu qualifizieren. Gegenstand einer Verwaltungsgerichtsbeschwerde können auch Entscheide bilden, die im Klageverfahren ergangen sind. Indem das Verwaltungsgericht die vom Beschwerdeführer erhobene Klage abgewiesen hat, hat es eine Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 lit. c VwVG getroffen, die grundsätzlich der Verwaltungsgerichtsbeschwerde unterliegt, sofern sie sich auf öffentliches Recht des Bundes stützt.
2.2 Das Verwaltungsgericht führt aus, es habe im angefochtenen Urteil in materieller Hinsicht in analoger Weise obligationenrechtliche Vorschriften zur Anwendung gebracht. Es handle sich dabei um die Anwendung von Bundeszivilrecht in der Funktion als kantonales öffentliches Recht. Inwiefern statt dessen (eidgenössische) subventionsrechtliche Vorschriften hätten angewendet werden sollen, lege der Beschwerdeführer nicht dar. Allein der Umstand, dass subventionsrechtliche Vorschriften allenfalls für die Begründung der Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts massgeblich gewesen seien, legitimiere den Beschwerdeführer nicht zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde.

Indessen kann nicht darüber hinweggesehen werden, dass das Rechtsverhältnis zwischen den Parteien in der eidgenössischen Arbeitslosengesetzgebung begründet ist. Gemäss Art. 59 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 25. Juni 1982 über die obligatorische Arbeitslosenversicherung und die Insolvenzentschädigung (Arbeitslosenversicherungsgesetz, AVIG; SR 837.0) fördert die Arbeitslosenversicherung durch finanzielle Leistungen die Umschulung, Weiterbildung und Eingliederung von Versicherten, deren Vermittlung aus Gründen des Arbeitsmarktes unmöglich oder stark erschwert ist. In diesem Rahmen können die Versicherten, die einen Kurs zur Umschulung, Weiterbildung oder Eingliederung besuchen, Leistungen der Versicherung beanspruchen (vgl. Art. 60 f. AVIG); die Arbeitslosenversicherung kann überdies privaten Institutionen Beiträge an die Kosten der Durchführung von entsprechenden Kursen ausrichten (Art. 62 AVIG). Die Verordnung vom 31. August 1983 über die obligatorische Arbeitslosenversicherung und die Insolvenzentschädigung (Arbeitslosenversicherungsverordnung, AVIV; SR 837.02) enthält in den Art. 81 ff. eingehende Vorschriften über die Organisation und die Finanzierung derartiger Massnahmen sowie über das dabei einzuschlagende Verfahren. Es ist unbestritten, dass die vom Beschwerdeführer angebotenen Kurse zu diesen arbeitsmarktlichen Massnahmen gehören, für welche nach Art. 62 AVIG Beiträge ausgerichtet werden können. Unter diesen Umständen liegt es aber nahe, die Vereinbarungen der Parteien, mit welchen die Voraussetzungen dieser Beiträge näher festgelegt wurden, dem (öffentlichen) Bundesrecht zu unterstellen. Der angefochtene Entscheid beruht somit auf öffentlichem Recht des Bundes oder hätte sich richtigerweise darauf stützen sollen, weshalb er ein taugliches Anfechtungsobjekt für die Verwaltungsgerichtsbeschwerde bildet.
2.3 Nach Art. 99 Abs. 1 lit. h OG ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde unzulässig gegen die Bewilligung oder Verweigerung von Beiträgen, Krediten, Garantien, Entschädigungen und anderen öffentlichrechtlichen Zuwendungen, auf die das Bundesrecht keinen Anspruch einräumt. Diese Ausschlussbestimmung ist im vorliegenden Fall indessen nicht anwendbar. Es geht nicht darum, ob der Beschwerdeführer aufgrund von Art. 62 AVIG einen Anspruch auf bestimmte Beiträge für die von ihm angebotenen Kurse hat. Gegenstand der Beschwerde bildet vielmehr die Frage, ob zwischen den Parteien eine vertragliche Vereinbarung zustande gekommen ist, gemäss welcher der Beschwerdegegner dem Beschwerdeführer für die von ihm durchgeführten Kurse, deren Finanzierung durch den Beschwerdegegner an sich unbestritten ist, eine Mindestteilnehmerzahl garantiert hat, und ob der Beschwerdegegner entschädigungspflichtig geworden ist, weil er diese Verpflichtung nicht eingehalten hat. Diese Frage ist der Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht entzogen.
2.4 Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde erweist sich somit als zulässig. Das hat nach dem Gesagten zu Folge, dass auf die staatsrechtliche Beschwerde nicht eingetreten werden kann.
3.
Der Beschwerdeführer rügt zunächst, dass die Vorinstanz Art. 28 - 31 des Bundesgesetzes vom 5. Oktober 1990 über Finanzhilfen und Abgeltungen (Subventionsgesetz, SuG, SR 616.1) nicht angewendet und namentlich nicht geprüft habe, inwieweit er seine Pflichten nicht oder nur mangelhaft erfüllt und inwieweit deswegen ein Rücktritt vom Vertrag zulässig gewesen sei. Diese Fragen bildeten jedoch nicht Gegenstand der vom Beschwerdeführer erhobenen Klage. Der Beschwerdeführer leitet seine Forderung nicht daraus ab, dass der Beschwerdegegner die von ihm gewährte Finanzhilfe wegen mangelhafter Erfüllung der dem Beschwerdeführer obliegenden Aufgaben gekürzt oder dass er sie widerrufen hätte, sondern er macht geltend, der Beschwerdegegner habe ihm vertraglich eine bestimmte Mindestteilnehmerzahl zugesichert und diese Zusicherung in der Folge nicht eingehalten, woraus ihm der eingeklagte Schaden entstanden sei.

Ob das Subventionsgesetz im vorliegenden Fall überhaupt anwendbar ist, kann dahingestellt bleiben. Der Vollständigkeit halber sei einzig darauf hingewiesen, dass Finanzhilfen und Abgeltungen zwar ausnahmsweise auch durch öffentlichrechtlichen Vertrag gewährt werden können (Art. 16 Abs. 2 SuG), dass ein solcher Vertrag zu seiner Gültigkeit aber der Schriftform bedarf (Art. 19 Abs. 1 SuG). Eine schriftliche Zusicherung einer Mindestteilnehmerzahl liegt indessen unbestrittenermassen nicht vor.
4.
4.1 Die Vorinstanz ist im angefochtenen Entscheid davon ausgegangen, es ergebe sich sich aus den Akten und sei im Übrigen auch unbestritten, dass das Übungsfirmenkonzept des Beschwerdeführers zumindest bis Juni 1997 darauf basiert habe, dass keine Teilnehmergarantie bestanden habe und eine allfällige Unterbelegung zulasten des Veranstalters gegangen sei, der im Gegenzug die effektiven Kurstage zu einem höheren Tagesansatz als beim Konkurrenzkonzept, bei dem die Plätze dem Veranstalter garantiert worden seien, habe abrechnen können.

Der Beschwerdeführer hält diese Feststellung für aktenwidrig, habe er doch stets geltend gemacht und auch zum Beweis verstellt, dass sich die Vertragslage in der Zeit zwischen seinem Schreiben vom 3. Juli 1995 an das BIGA (in welchem er bestätigt habe, dass bei seinem Konzept nur die effektiven Kurstage abgerechnet würden) und Juni 1997 geändert habe, insofern nämlich, als das KIGA ihn dazu angehalten habe, die Kapazität auf 15 - 17 Plätze auszubauen; als Gegenleistung sei ihm eine Auslastungsgarantie zugesichert und über Jahre hinweg auch eingehalten worden. Er beruft sich diesbezüglich auf bestimmte Ausführungen in seiner Klage- bzw. Replikschrift an das Bezirksgericht, die vom Verwaltungsgericht auch als im verwaltungs-gerichtlichen Verfahren relevant bezeichnet worden seien.
4.2 Es trifft zu, dass der Beschwerdeführer an den betreffenden Stellen entsprechende, wenn auch eher vage Ausführungen gemacht hat, so dass wohl nicht gesagt werden kann, die streitige Tatsache sei unbestritten gewesen. Die Vorinstanz hat sich indessen nicht nur auf die fehlende Bestreitung, sondern auch auf die Akten gestützt. Inwiefern sie damit den Sachverhalt offensichtlich unrichtig festgestellt hat (vgl. Art. 105 Abs. 2 OG), legt der Beschwerdeführer nicht substantiiert dar. Ein Widerspruch mit den Akten ist auch nicht erkennbar. Der Beschwerdeführer hat seine Forderung stets primär darauf gestützt, dass ihm per 1. Juni 1997 einvernehmlich eine Mindestteilnehmerzahl von 13 Arbeitslosen je Kurs garantiert worden sei. Der Abschluss einer entsprechenden Vereinbarung wäre aber unnötig gewesen, wenn schon vorher eine entsprechende Zusicherung bestanden hätte. Dass dies nicht der Fall war, durfte die Vorinstanz dem Schreiben des Beschwerdeführers vom 3. Juli 1995 an das BIGA entnehmen, in welchem dieser ausgeführt hatte, dass bei seinem Konzept nur die effektiven Kurstage abgerechnet würden und das Risiko ganz bei ihm als Veranstalter liege. Konkrete Behauptungen darüber, wann genau und in welchem Sinn dieses Konzept abgeändert wurde, hat der Beschwerdeführer nicht aufgestellt. Insbesondere sagt er nirgends, welche Mindestzahl von Kursteilnehmern ihm (schon vor Juni 1997) zugesichert worden sei. Noch im Schreiben seines Rechtsvertreters an den Gegenanwalt vom 6. Oktober 1998 ist einzig davon die Rede, die Parteien seien davon ausgegangen, dass das KIGA dem Beschwerdeführer "eine gewisse Mindestauslastung" garantieren würde. Ohne Präzisierung einer Mindestteilnehmerzahl hätte eine Teilnehmergarantie aber keinen Sinn gehabt.
5.
5.1 Dass ihm per 1. Juni 1997 eine Mindestteilnehmerzahl zugesichert worden sei, leitet der Beschwerdeführer daraus ab, dass er in dem ihm vom KIGA im April 1997 zugestellten Formular "Kurskosten-Offerte" bei der vorgegebenen Rubrik "Mindestteilnehmerzahl" die Zahl 13 und bei der Rubrik "Maximalteilnehmerzahl" die Zahl 15 eingesetzt habe und dass ihm gestützt darauf in der Folge die Weiterführung der Kurse übertragen worden sei.

Die Vorinstanz hat dazu ausgeführt, rechtlich stelle die Zusendung des Formulars durch das KIGA eine Einladung zur Offertstellung dar. Allgemein gelte, dass bei Schweigen des zur Offertstellung Einladenden nach Erhalt der Erklärung des Adressaten Vertragswirkungen ausblieben. Nachdem vorliegend keine mündliche oder schriftliche Annahmeerklärung behauptet werde, der Beschwerdegegner auf die Erklärung des Beschwerdeführers mithin geschwiegen habe, sei deshalb davon auszugehen, dass der Beschwerdegegner durch die Angabe der Mindestteilnehmerzahl nicht gebunden sei. Besondere Umstände, die eine Abweichung von diesem Grundsatz rechtfertigten und den Beschwerdeführer zur Annahme berechtigen würden, dass das Stillschweigen Zustimmung bedeute, seien in Bezug auf die Mindestteilnehmerzahl nicht dargetan. Im Gegenteil sei davon auszugehen, dass der Beschwerdegegner, hätte er sich im Rahmen einer gesetzlichen Konzeptänderung für eine Garantie der Teilnehmerzahl entschieden, nicht einen Tagesansatz pro Teilnehmer von Fr. 150.-- akzeptiert hätte, da beim Konzept mit garantierten Teilnehmerzahlen der Tagesansatz um rund einen Drittel reduziert sei, was dem Beschwerdeführer bekannt gewesen sei. Es könne somit nicht davon ausgegangen werden, dass der Beschwerdegegner dem Beschwerdeführer im Juni 1997 eine Mindestzahl von 13 Kursteilnehmern garantiert habe.
5.2 Diese Erwägung hält vor Bundesrecht stand. Entscheidend ist, dass keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür bestehen, dass der Beschwerdegegner die angeblich in der Kurskostenofferte vorgeschlagene Konzeptänderung mit Zusicherung einer Mindestteilnehmerzahl angenommen hat. Eine ausdrückliche Annahme ist jedenfalls nicht dargetan. Der Beschwerdeführer behauptet zwar, die Vorinstanz habe ihm das rechtliche Gehör verweigert, indem es die von ihm in diesem Zusammenhang angebotenen Beweise nicht abgenommen habe. Um welche Beweismittel es sich dabei gehandelt haben soll, sagt er indessen nicht. Von einer stillschweigenden Annahme durfte der Beschwerdeführer unter den gegebenen Umständen nach den zutreffenden Ausführungen der Vorinstanz nicht ausgehen. Zwar wurden die Kurse in der Folge weitergeführt, dies aber gerade nicht auf der Basis des vom Beschwerdeführers im Offertformular angebotenen Tagesansatzes von Fr. 160.-- pro Teilnehmer; dieser wurde vielmehr auf Fr. 150.-- reduziert, was die Annahme ausschliesst, dass die Übertragung der Kurse auf der Grundlage dieser Offerte erfolgte. Im Übrigen war dem Beschwerdeführer nach der Feststellung der Vorinstanz bekannt, dass beim Konzept mit garantierten Teilnehmerzahlen der Tagesansatz um rund einen Drittel tiefer liegt als der schliesslich vereinbarte Betrag von Fr. 150.--. Das wird in der Beschwerde nicht bestritten. Verhielt es sich aber so, durfte der Beschwerdeführer das Stillschweigen des Beschwerdegegners in guten Treuen nicht als Zustimmung zu einer derart tiefgreifenden, für den Beschwerdegegner offensichtlich nachteiligen Konzeptänderung verstehen, wie es die Annahme der Mindestteilnehmergarantie dargestellt hätte.

Damit ist der Forderung des Beschwerdeführers die Grundlage entzogen.
6.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist somit abzuweisen, und auf die staatsrechtliche Beschwerde ist nicht einzutreten.

Da beide Rechtsmittel keine Aussicht auf Erfolg hatten, ist das Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege abzuweisen (Art. 152 Abs. 1 OG). Die Kosten sind daher dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (Art. 156 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 153 und Art. 153a OG). Eine Parteientschädigung ist dem Beschwerdegegner nicht zuzusprechen (Art. 159 Abs. 2, 2. Teilsatz OG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Verfahren 2A.583/2002 und 2P.285/2002 werden vereinigt.
2.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird abgewiesen.
3.
Auf die staatsrechtliche Beschwerde wird nicht eingetreten.
4.
Das Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege wird abgewiesen.
5.
Die Gerichtsgebühr von insgesamt Fr. 5'000.-- wird dem Beschwerdeführer auferlegt.
6.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen sowie dem Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartement schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 12. Mai 2003
Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin: