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2P.341/2005•Denial of party status to a complainant in administrative denunciation
2P.341/2005Tribunal fédéral / IIe division de droit public16 mai 2006Dismissed
Extrait par Omnilex
The Geneva pharmacies association complained to the cantonal pharmacist about allegedly unlawful advertising by X.________ SA and sought party status in the administrative file. The cantonal pharmacist and then the Geneva Administrative Court refused. On public-law appeal, the Federal Tribunal held that review was admissible only regarding the denial of party status. It rejected the constitutional complaints: the appellate reasoning was sufficient, and the interpretation of cantonal law was not arbitrary. Under settled case law, a denunciant is generally not a party because the procedure serves the public interest. The appeal was dismissed insofar as it was receivable, with costs imposed on the association.
Art. 90 al. 1 let. b OJ; art. 8, 9 et 29 Cst.; party status of a denunciante in administrative proceedings: a public-law appeal against a decision dealing with a denunciation is generally inadmissible, save insofar as the complainant contests the denial of party status. The right to be heard is satisfied where the contested decision contains brief but intelligible reasons enabling effective challenge (consid. 2). Under the prohibition of arbitrariness, cantonal law may deny party status to a denunciante when the procedure protects the public interest and the complainant is not directly affected in its rights or obligations; a trade association’s general professional interests and its limited role in proposing a duty roster do not confer standing (consid. 3). The challenged decision is not arbitrary merely because another solution is conceivable; annulment requires unsustainability in reasoning and result.
{T 0/2}
2P.341/2005
Arrêt du 16 mai 2006
IIe Cour de droit public
Composition
MM. les Juges Merkli, Président,
Hungerbühler et Wurzburger.
Greffière: Mme Dupraz.
Parties
Association des Pharmacies du Canton de Genève, recourante,
représentée par Me Hrant Hovagemyan, avocat,
contre
X.________ SA,
représentée par Me Pascal Marti, avocat,
Pharmacien cantonal du canton de Genève,
avenue de Beau-Séjour 24, 1206 Genève,
Tribunal administratif du canton de Genève,
rue du Mont-Blanc 18, case postale 1956,
1211 Genève 1.
Objet
Qualité de partie en cas de dénonciation,
recours de droit public contre l'arrêt du Tribunal administratif du canton de Genève du 25 octobre 2005.
Faits:
A.
Par courrier du 27 janvier 2005, l'Association des Pharmacies du Canton de Genève (ci-après: l'Association) a dénoncé le groupe X.________ SA au Pharmacien cantonal du canton de Genève (ci-après: le Pharmacien cantonal) pour publicité illégale, utilisation des termes "pharmacie de garde" (et, par la suite, "pharmacie de service") ainsi que collusion avec des caisses-maladie.
Le 1er mars 2005, le Pharmacien cantonal a fait savoir à l'Association qu'il traitait sa dénonciation, mais ne pouvait pas l'informer des décisions prises en l'état puisqu'elle n'était pas partie à la procédure.
Le 19 avril 2005, l'Association a adressé plusieurs requêtes au Pharmacien cantonal, en particulier celle d'être admise en qualité de partie à la procédure en cours.
Le 15 juin 2005, le Pharmacien cantonal a confirmé à l'Association qu'elle n'avait pas qualité de partie dans la procédure initiée par sa dénonciation.
B.
L'Association a recouru contre la décision du Pharmacien cantonal du 15 juin 2005 auprès du Tribunal administratif du canton de Genève (ci-après: le Tribunal administratif), qui l'a déboutée par arrêt du 25 octobre 2005. Le Tribunal administratif a rappelé que le dénonciateur n'avait pas qualité de partie dans une procédure dirigée contre la personne dont il avait critiqué les agissements. Pour avoir la qualité de partie, il fallait être affecté directement dans ses droits ou obligations. Or, une dénonciation pouvait tout au plus aboutir à une sanction destinée à assurer la protection de l'intérêt public.
C.
Agissant par la voie du recours de droit public, l'Association demande au Tribunal fédéral, sous suite de frais et dépens, d'annuler l'arrêt du Tribunal administratif du 25 octobre 2005. La recourante invoque les art. 8, 9 et 29 Cst. Elle se plaint d'arbitraire dans la constatation des faits et dans l'application du droit ainsi que de violation du droit d'être entendu et de déni de justice.
Le Tribunal administratif a déclaré n'avoir aucune observation à formuler sur le recours. Le Pharmacien cantonal conclut, sous suite de frais et dépens, au rejet du recours et à la confirmation de l'arrêt entrepris. X.________ SA conclut, sous suite de frais et dépens, au rejet du recours.
D.
Sur le plan civil, l'Association a agi contre X.________ SA pour concurrence déloyale et elle a été déboutée en dernière instance par le Tribunal fédéral (arrêts 4C.363/2005 et 4P.285/2005 du 27 mars 2006).
Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 131 I 153 consid. 1 p. 156).
1.1 L'acte confirmant la décision par laquelle une autorité de surveillance n'entre pas en matière sur une dénonciation qui lui est adressée, la rejette ou ne lui donne aucune suite, ne peut pas être attaqué par la voie du recours de droit public (cf. ATF 129 II 297 consid. 2.1 p. 300; 121 I 42 consid. 2a p. 45, 87 consid. 1a p. 90; 94 I 67/68) ni, avec certaines nuances, par celle du recours de droit administratif (cf. ATF 129 II 297 consid. 3.1 p. 302/303; arrêt 2A.447/2005 du 6 mars 2006 destiné à la publication, consid. 4). Toutefois, le recours de droit public est recevable sur le point limité de savoir si c'est à tort que la qualité de partie a été déniée au recourant (cf. ATF 121 I 42 consid. 2e p. 47; RDAT 2001 II n° 52 p. 203, 2P.308/2000, consid. 1b p. 204). Par conséquent, c'est dans cette mesure uniquement qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le présent recours.
1.2 Selon l'art. 90 al. 1 lettre b OJ, l'acte de recours doit - sous peine d'irrecevabilité - contenir un exposé des faits essentiels et un exposé succinct des droits constitutionnels ou des principes juridiques violés, précisant en quoi consiste la violation. Lorsqu'il est saisi d'un recours de droit public, le Tribunal fédéral n'a donc pas à vérifier, de lui-même, si l'acte attaqué est en tout point conforme au droit et à l'équité; il n'examine que les moyens de nature constitutionnelle, invoqués et suffisamment motivés dans l'acte de recours (ATF 130 I 26 consid. 2.1 p. 31, 258 consid. 1.3 p. 261/262). En outre, dans un recours pour arbitraire, le recourant ne peut pas se contenter de critiquer l'acte entrepris comme il le ferait dans une procédure d'appel où l'autorité de recours peut revoir librement l'application du droit. II doit préciser en quoi l'acte attaqué serait arbitraire (ATF 128 I 295 consid. 7a p. 312).
La recourante se plaint d'une violation de l'art. 8 Cst. sans toutefois développer d'argumentation tendant à démontrer que le principe de l'égalité aurait été enfreint. Sur ce point, son recours n'est donc pas recevable au regard de l'art. 90 al. 1 lettre b OJ.
2.
La recourante reproche au Tribunal administratif d'avoir violé son droit d'être entendue, en motivant insuffisamment l'arrêt attaqué. Elle se plaint que certains faits, importants selon elle, n'y aient pas été mentionnés. Elle considère que cela constitue aussi un déni de justice.
Le moyen soulevé ne remplit pas les conditions strictes de l'art. 90 al. 1 lettre b OJ, de sorte qu'il est irrecevable. Au demeurant, s'il avait été recevable, il aurait dû être rejeté.
En effet, le droit d'être entendu implique notamment pour l'autorité l'obligation de motiver sa décision (ATF 126 I 97 consid. 2b p. 102). La motivation d'une décision est cependant suffisante lorsque l'intéressé est mis en mesure d'en apprécier la portée et de la déférer à une instance supérieure en pleine connaissance de cause. Il suffit que l'autorité mentionne au moins brièvement les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé son prononcé. Elle peut ainsi se limiter aux points essentiels pour la décision à rendre (ATF 130 II 530 consid. 4.3 p. 540; 129 I 232 consid. 3.2 p. 236). Or, l'arrêt entrepris satisfait à ses exigences; il est parfaitement compréhensible et le Tribunal administratif n'avait pas à se prononcer sur les arguments soulevés qu'il n'estimait pas décisifs.
3.
3.1 La recourante se plaint que le Tribunal administratif ait fait une application arbitraire des règles de procédure cantonale, en lui déniant la qualité de partie.
On peut se demander si ce moyen respecte les conditions de motivation de l'art. 90 al. 1 lettre b OJ. Cependant, cette question peut rester ouverte, car le grief n'est de toute façon pas fondé.
3.2 Une décision est arbitraire lorsqu'elle contredit clairement la situation de fait, qu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté ou qu'elle heurte d'une manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité. Il n'y a pas arbitraire du seul fait qu'une solution autre que celle de l'autorité cantonale apparaît concevable, voire préférable. A cet égard, et en particulier lorsqu'il est appelé à revoir l'interprétation d'une norme sous l'angle restreint de l'arbitraire, le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution retenue par l'autorité cantonale de dernière instance que si elle apparaît insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adoptée sans motifs objectifs ou en violation d'un droit certain. En outre, pour qu'une décision soit annulée, il ne suffit pas que sa motivation soit insoutenable; encore faut-il que cette décision soit arbitraire dans son résultat (ATF 131 I 217 consid. 2.1 p. 219; 129 I 8 consid. 2.1 p. 9).
3.3 Selon la jurisprudence et la doctrine, le dénonciateur n'a en principe pas la qualité de partie dans une procédure cantonale consécutive à une dénonciation, car une telle procédure tend à la sauvegarde de l'intérêt public et non à celle de l'intérêt privé du dénonciateur (cf. ATF 121 I 42 consid. 2e p. 47; 106 Ia 237 consid. 2 p. 238; RDAT 2001 II n° 52 p. 203, 2P.308/2000, consid. 2c p. 205; Alfred Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2ème éd., Zurich 1998, n. 263, p. 95; Benoît Bovay, Procédure administrative, p. 129: Pierre Moor, Droit administratif, vol. II, 2ème éd., Berne 2002, n. 5.2.2.2, p. 523; Gabriel Boinay, Le droit disciplinaire dans la fonction publique et dans les professions libérales, particulièrement en Suisse romande, RJJ 1998 p. 1 ss, n° 186, p. 79/80).
3.4 L'interprétation que le Tribunal administratif a faite du droit cantonal, en particulier de l'art. 7 de la loi genevoise du 12 septembre 1985 sur la procédure administrative, est conforme à la jurisprudence et à la doctrine rappelées ci-dessus (consid. 3.3) et échappe au grief d'arbitraire (cf. RDAT 2001 II n° 52 p. 203, 2P.308/2000, consid. 2c p. 205).
On relèvera, en particulier, que l'art. 24 al. 3 de la loi genevoise du 11 mai 2001 sur l'exercice des professions de la santé, les établissements médicaux et diverses entreprises du domaine médical (LPS) prévoit que "le pharmacien est tenu d'assurer un service de garde dont les modalités sont déterminées par le règlement d'exécution". Selon l'art. 24 al. 1 du règlement d'exécution du 25 juillet 2001 de la loi genevoise sur l'exercice des professions de la santé, les établissements médicaux et diverses entreprises du domaine médical, le service de garde est assuré selon un plan de rotation établi par l'Association en accord avec le Pharmacien cantonal et soumis à l'approbation du Département genevois de l'action sociale et de la santé (ci-après: le Département). Ainsi, la responsabilité du bon exercice du service de garde incombe au Département, et non pas à l'Association, dont le rôle se borne à proposer le plan de rotation. La présentation dudit plan ne suffit dès lors pas à conférer la qualité de partie à la recourante dans la procédure cantonale consécutive à la dénonciation de certaines pratiques de X.________ SA. Au demeurant, cette dénonciation ne concerne pas le respect du plan de rotation, mais vise l'utilisation des termes "pharmacie de garde" ou "pharmacie de service".
Le fait que la recourante ait notamment pour but de défendre les intérêts professionnels, commerciaux et matériels de ses membres ne l'investit pas, sur le plan du droit administratif, d'une mission de surveillance générale du respect de la législation sur l'exercice des professions de la santé, tâche qui incombe à l'autorité administrative - plus particulièrement au Conseil d'Etat genevois, par l'intermédiaire du Département (art. 4 LPS).
Enfin, l'arrêt attaqué n'est pas arbitraire dans son résultat, car la recourante n'est pas privée de moyens d'action: pouvant procéder par la voie civile ou par la voie pénale, elle a choisi la première.
En conclusion, en limitant de manière stricte le rôle du dénonciateur dans la procédure genevoise, le Tribunal administratif n'a pas violé le principe de l'interdiction de l'arbitraire.
4.
Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté dans la mesure où il est recevable.
Succombant, la recourante doit supporter les frais judiciaires (art. 156 al. 1, 153 et 153a OJ) et n'a pas droit à des dépens (art. 159 al. 1 OJ).
X.________ SA a droit à des dépens (art. 159 al. 1 OJ). Le Pharmacien cantonal n'a pas droit à des dépens (art. 159 al. 2 OJ, par analogie).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
2.
Un émolument judiciaire de 3'000 fr. est mis à la charge de la recourante.
3.
La recourante versera à X.________ SA une indemnité de 3'000 fr. à titre de dépens.
4.
Le présent arrêt est communiqué en copie aux mandataires des parties, au Pharmacien cantonal et au Tribunal administratif du canton de Genève.
Lausanne, le 16 mai 2006
Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le président: La greffière:
Extrait par Omnilex
Whether the public-law appeal was admissible against the denial of party status in a denunciation-based administrative procedure.
The appeal was admissible only to the limited extent of challenging the denial of party status.
A complainant generally cannot attack a mere non-action or refusal to act on a denunciation by public-law appeal, but may still contest being wrongly denied party status.
Whether the appellate court violated the right to be heard by giving insufficient reasons.
No violation was established; the reasoning was adequate.
The decision allowed the appellant to understand the grounds and challenge them on appeal; the court was not required to address every argument it found non-determinative.
Whether denying the association party status was arbitrary.
The denial of party status was not arbitrary.
Under cantonal procedural law and settled case law, a denunciante has no party status because the procedure protects the public interest, not the private interest of the complainant. The association’s role in the pharmacy duty-roster and its professional aims did not give it supervisory standing.
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