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Refusal to restore suspensive effect upheld as non-arbitrary

5A.19/2005Tribunal fédéral / IIe division civile20 juil. 2005Dismissed

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Extrait par Omnilex

Résumé Omnilex

The applicant challenged the Neuchâtel Administrative Court’s refusal to restore suspensive effect to her appeal against the withdrawal of her authorization to take in children. The Federal Supreme Court held that the cantonal court did not act arbitrarily in applying Art. 40 LPJA: the public interest in protecting children prevailed over the applicant’s financial interest, especially in light of repeated prior warnings and sufficiently substantiated suspicions of repeated humiliating and corporal acts, together with hygiene and safety deficiencies. The administrative appeal was dismissed insofar as admissible, and court costs were imposed on the applicant.

Regeste Omnilex

Art. 40 LPJA; provisional effect of a cantonal appeal may be refused or withdrawn where the public interest so requires. The authority must carry out a prima facie weighing of the interest in immediate enforcement against the interest in maintaining the status quo until the merits are decided. The Federal Supreme Court exercises restraint and intervenes only in case of arbitrariness or abuse of discretion in the application of cantonal procedural law (consid. 3.1). Where repeated conduct affecting children is sufficiently substantiated and prior warnings have been issued, the public interest in child protection may outweigh the private financial interest of the holder of the authorization (consid. 3.2–3.3).

Texte intégral

{T 0/2}
5A.19/2005 /viz

Arrêt du 20 juillet 2005
IIe Cour civile

Composition
Mmes et M. les Juges Nordmann, Juge présidant,
Escher et Meyer.
Greffière: Mme Mairot.

Parties
A.________,
recourante, représentée par Me Marc Rémy, avocat,

contre

Tribunal administratif du canton de Neuchâtel,
case postale 3174, 2001 Neuchâtel 1.

Objet
retrait de l'effet suspensif à un recours contre le retrait
de l'autorisation d'accueillir des enfants,

recours de droit administratif contre le jugement
du Tribunal administratif du canton de Neuchâtel
du 31 mai 2005.

Faits:
A.
Par décision du 26 avril 2005, le service des mineurs et des tutelles du canton de Neuchâtel a retiré à A.________, dès le 31 mai 2005, l'autorisation d'accueillir des enfants prévue par l'art. 13 al. 1 let. b de l'ordonnance réglant le placement d'enfants à des fins d'entretien et en vue d'adoption (OPEE; RS 211.222.338). En application de l'art. 40 al. 2 let. a de la loi neuchâteloise sur la procédure et la juridiction administratives (LPJA; RSN 152.130), cette autorité a en outre privé d'effet suspensif un éventuel recours.
Le Département des finances et des affaires sociales du canton de Neuchâtel a, par décision incidente du 26 mai 2005, confirmé le retrait de l'effet suspensif au recours interjeté devant lui par la prénommée contre la décision du 26 avril 2005.
B.
Par arrêt du 31 mai 2005, le Tribunal administratif du canton de Neuchâtel a rejeté le recours formé par A.________ contre la décision du Département des finances et des affaires sociales du 26 mai 2005 relative à l'effet suspensif.
C.
A.________ exerce un recours de droit administratif au Tribunal fédéral contre cet arrêt, concluant à son annulation et à la restitution de l'effet suspensif.
Le Tribunal administratif n'a pas formulé d'observations; il s'est borné à se référer aux motifs de son arrêt et a conclu au rejet du recours.
Le Département fédéral de justice et police a renoncé à se déterminer.

Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 131 II 58 consid. 1 p. 60; 130 II 65 consid. 1 p. 67, 312 consid. p. 317 et les arrêts cités).
1.1 Selon l'art. 97 OJ, en relation avec l'art. 5 PA, la voie du recours de droit administratif est ouverte contre les décisions fondées sur le droit public fédéral - ou qui auraient dû l'être -, à condition qu'elles émanent des autorités énumérées à l'art. 98 OJ et pour autant qu'aucune des exceptions prévues aux art. 99 à 102 OJ, ou dans la législation spéciale, ne soit réalisée (ATF 131 II 58 consid. 1.1 p. 60; 129 II 183 consid. 3.1 p. 186; 128 I 46 consid. 1b/aa p. 49). Le recours de droit administratif est également recevable contre des décisions fondées à la fois sur le droit cantonal ou communal et sur le droit fédéral dans la mesure où la violation de dispositions de droit fédéral directement applicables est en jeu (cf. art. 104 let. a OJ; ATF 128 I 46 précité; 128 II 56 consid. 1a/aa p. 58, 259 consid. 1.2 p. 262/263). Il en va de même lorsque la décision attaquée est fondée sur le droit cantonal autonome, si elle présente un rapport de connexité suffisant avec l'application du droit fédéral (cf. ATF 128 II 259 précité; 126 II 171 consid. 1a p. 173 et les arrêts mentionnés).
1.2 L'arrêt attaqué repose sur une disposition cantonale de procédure, à savoir l'art. 40 LPJA, qui régit, pour le recours de droit administratif, l'octroi et le retrait de l'effet suspensif. Sur le fond, le litige - encore pendant - porte essentiellement sur l'application de l'art. 20 OPEE. Les règles édictées par cette ordonnance, qui contient les prescriptions d'exécution prévues notamment par l'art. 316 al. 2 CC, ont un caractère de droit public lorsqu'elles régissent l'autorisation de placement; contre de telles décisions prises par des autorités cantonales statuant en dernière instance, la voie du recours de droit administratif est donc en principe ouverte (art. 97 ss, art. 98 let. g OJ; cf. ATF 107 Ib 283 consid. 1 p. 284-285). Dans ces procédures, les décisions relatives à l'effet suspensif régies par le seul droit cantonal peuvent, à certaines conditions, faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral (cf. arrêt du Tribunal fédéral 1P.408/2000 du 24 juillet 2000, consid. 1 et la jurisprudence citée; ATF 107 Ib 395 ss; Kälin/ Müller, Vom ungeklärten Verhältnis zwischen Verwaltungsgerichtsbeschwerde und staatsrechtlicher Beschwerde, ZBL 94/1993 p. 451).
En l'occurrence, on peut se demander quelle voie, celle du recours de droit administratif ou, après une éventuelle conversion, celle du recours de droit public, est ouverte contre la décision attaquée. Il n'est toutefois pas nécessaire d'examiner plus avant les questions de recevabilité car, dans un cas comme dans l'autre, les griefs formulés par la recourante apparaissent mal fondés.
2.
Le recours de droit administratif au Tribunal fédéral peut être formé notamment pour violation du droit fédéral, y compris l'excès et l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 104 let. a OJ) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (art. 104 let. b OJ). Le Tribunal fédéral revoit d'office l'application du droit fédéral, qui englobe notamment les droits constitutionnels du citoyen; il n'est donc pas lié par les motifs invoqués et peut admettre le recours pour d'autres raisons que celles avancées par le recourant ou, au contraire, confirmer la décision attaquée pour d'autres motifs que ceux retenus par l'autorité intimée (art. 114 al. 1 in fine OJ; ATF 130 I 312 consid. 1.2 p. 318 et l'arrêt cité). Lorsque le recours est dirigé, comme en l'espèce, contre la décision d'une autorité judiciaire, le Tribunal fédéral ne revoit pas d'office les constatations de fait (cf. art. 105 al. 1 OJ); il est au contraire lié par les faits constatés dans la décision, sauf s'ils sont manifestement inexacts ou incomplets ou s'ils ont été établis au mépris de règles essentielles de procédure (art. 105 al. 2 OJ).
3.
La recourante soutient que le refus de restituer l'effet suspensif est arbitraire et disproportionné, partant, qu'il constitue un abus du pouvoir d'appréciation. Elle dénonce également une constatation inexacte des faits pertinents.
3.1 Selon l'art. 40 LPJA, le recours a un effet suspensif (al. 1). Il en est toutefois dépourvu si la décision attaquée le prévoit en raison d'un intérêt public important ou si l'autorité de recours le décide, d'office ou sur requête, en raison de l'intérêt public (al. 2 let. a et b). L'octroi, la révocation ou la restitution de l'effet suspensif à un recours dépendent d'une pondération "prima facie" de l'intérêt à l'exécution immédiate de la décision litigieuse et de l'intérêt contraire au maintien de la situation existante jusqu'à ce que la décision au fond soit rendue. Sur le vu du pouvoir d'examen étendu dont jouit l'autorité cantonale (cf. RJN 1994 p. 263, 1993 p. 279), le Tribunal fédéral s'impose une grande réserve (arrêt du Tribunal fédéral 2P.179/1998 du 15 octobre 1998, in RDAT 1999 I 47 169). En se plaignant en l'occurrence d'un abus du pouvoir d'appréciation, la recourante soulève en définitive la violation d'une règle de droit fédéral, à savoir celle de l'interdiction de l'arbitraire (art. 9 Cst.). A juste titre, l'application du droit cantonal de procédure ne pouvant être examiné que sous cet angle (art. 104 let. a OJ a contrario; cf. arrêt du Tribunal fédéral 1A.262/2000 du 6 juillet 2001 consid. 2d/aa, in RDAF 2002 I 375; ATF 125 II 1 consid. 2a p. 5; 124 II 409 consid. 5 p. 423 et la jurisprudence citée).
3.2 L'autorité cantonale retient que la recourante a fait l'objet d'une première procédure administrative en 1999, à l'issue de laquelle le service des mineurs et des tutelles a décidé, le 3 septembre 1999, d'autoriser provisoirement la poursuite de l'exploitation de la crèche qu'elle dirigeait aux conditions suivantes:
"engagement de personnel supplémentaire;

suivi d'une supervision par la directrice, notamment en ce
qui concerne l'encadrement du personnel et les aspects
pédagogiques de son travail;

abandon immédiat et définitif de l'utilisation du «piment» comme
moyen punitif".
Une deuxième procédure administrative a été ouverte à son encontre en 2000 et 2001. Par décision du 30 mai 2001, le service des mineurs et des tutelles a confirmé l'autorisation d'exploitation délivrée le 3 septembre 1999, cette décision valant toutefois avertissement au sens des considérants, lesquels mentionnaient notamment:
"Mme A.________ a (...) été informée qu'en aucun cas nous ne
pouvions tolérer de quelconques gestes de «maltraitance»
que ce soit tapes sur la bouche, fessées, punitions dans
les toilettes ou toutes autres formes de contrainte.

[...]

Le renouvellement de tels agissements engendrerait vrai-
semblablement la fermeture, avec effet immédiat, de la crè-
che (...), dès lors que sa directrice a été avertie, maintenant
à deux reprises".
A la suite d'une dénonciation dirigée contre la recourante et sa fille en novembre 2004, le ministère public a requis le commandant de la police cantonale de procéder à une visite domiciliaire dans les locaux de la crèche, avec l'office de surveillance des lieux d'accueil (OSLA), visite qui a eu lieu le 23 février 2005. Une troisième procédure administrative a par ailleurs été ouverte à l'encontre de la directrice. Selon le rapport établi par l'OSLA le 24 février 2005, outre les suspicions de maltraitances, même légères, et d'humiliations, la visite domiciliaire du 23 février 2005 a permis de constater un certain nombre de dysfonctionnements, à savoir un manque d'hygiène, de personnel et de sécurité, notamment dans la cuisine; au surplus, le plan d'alimentation ne comportait pas de collocation à 10 heures. L'arrêt attaqué constate en outre que, par lettre du 11 mars 2005 adressée à la cheffe de l'OSLA, le substitut du procureur général a indiqué que l'enquête avait été ouverte à la suite d'une dénonciation faisant état de coups portés de manière répétée aux enfants, essentiellement sous forme de tapes sur la bouche et sur les fesses, ainsi que d'humiliations réitérées.
Selon l'autorité cantonale, le fait qu'aucune maltraitance plus grave que des tapes sur la bouche et les fesses ou des humiliations répétées n'ait été constatée ne signifie pas encore que de tels agissements ne soient pas graves en soi, eu égard à leur répétition pendant une longue durée. Au contraire, la réitération de tels actes peut engendrer des difficultés dans le développement tant psychologique qu'affectif des enfants, de sorte qu'il convient de prendre des mesures pour les protéger. En ce qui concerne le retrait de l'effet suspensif, l'intérêt purement économique de la recourante, aussi important soit-il, ne peut être opposé à celui, prépondérant, de protéger des enfants en bas âge contre le renouvellement de tels comportements. La décision prise en ce sens n'apparaît donc pas critiquable. Elle est en effet propre à atteindre l'objectif de protection recherché et n'est de surcroît nullement disproportionnée, dès lors que la recourante a été avertie deux fois, depuis 1999, des conséquences qu'aurait le renouvellement d'agissements tels que ceux qui lui avaient été reprochés, et que l'occasion de modifier l'encadrement des enfants ainsi que les aspects pédagogiques de son travail lui a été donnée à plusieurs reprises. Sur le vu du dossier et sans préjuger de la solution au fond, les soupçons de fessées, de tapes sur la bouche et d'humiliations diverses apparaissent suffisamment fondés pour justifier le maintien du retrait de l'effet suspensif au recours. Au demeurant, les dysfonctionnements relevés par l'OSLA dans son rapport du 24 février 2005, en particulier les manquements constatés en matière de sécurité et d'hygiène, ne sont pas non plus négligeables.
3.3 La recourante soutient que le prétendu manque d'hygiène n'est pas établi. Ses explications relatives au fait que le petit-déjeuner de sa fille se trouvait sur le sol à l'arrivée de la police, de même que celles concernant la présence d'un chien dans les locaux, ne sont pas déterminantes: ces éléments ont certes été relevés par l'OSLA, qui n'en a toutefois tiré expressément aucune conséquence concernant l'hygiène. Sur le vu des autres faits mentionnés dans le rapport - saleté et désordre dans la cuisine, drap-housse de l'un des bébés très sale, lavette sale utilisée pour débarbouiller un enfant, nourriture et boissons préparées à l'avance - il n'était de toute façon pas manifestement inexact de retenir un défaut d'hygiène. Les allégations de la recourante visant à contester le manque de personnel de la crèche ne sont par ailleurs pas décisives, cette question n'ayant guère joué de rôle dans la décision du Tribunal administratif. Enfin, dans la mesure où elle affirme qu'une porte sépare le lieu réservé aux enfants de la cuisine, dont ceux-ci se sont vu interdire strictement l'accès, elle ne démontre pas que la constatation selon laquelle les enfants peuvent entrer dans cette pièce alors que le four - non protégé - est bouillant, serait évidemment fausse.
En tout état de cause, les manquements en matière de sécurité et d'hygiène contestés par la recourante n'ont été pris en considération qu'à titre subsidiaire par l'autorité cantonale. Le tribunal s'est en effet principalement fondé sur les soupçons de fessées, de tapes sur la bouche et d'humiliations diverses infligées aux enfants. Sur ce point, la recourante soutient en vain qu'aucune maltraitance grave n'a été constatée. Comme le relève avec raison l'autorité cantonale, les comportements qui lui sont reprochés peuvent, s'ils se répètent pendant longtemps, être néfastes aux enfants sur le plan psychologique et affectif; la recourante ne le conteste d'ailleurs pas. En tant qu'elle prétend avoir pris conscience que ces pratiques n'étaient plus adaptées aux conceptions actuelles en matière de garde d'enfants, et qu'elle y aurait renoncé depuis 2002, elle se borne à opposer sa propre version des faits, ce qui ne permet pas au Tribunal fédéral de s'écarter des constatations de l'arrêt attaqué.
Il appert en outre que la recourante a été avertie et que l'occasion lui a été donnée, à plusieurs reprises, de modifier tant l'encadrement des enfants que les aspects pédagogiques de son travail. Dans ces conditions - et quand bien même la recourante a-t-elle reçu des manifestations de soutien de certains parents - le Tribunal administratif ne saurait se voir reprocher d'avoir fait preuve d'arbitraire (sur cette notion, voir: ATF 129 I 8 consid. 2.1 p. 9, 173 consid. 3.1 p. 178) dans l'application de l'art. 40 LPJA en considérant que l'intérêt public à la protection des enfants l'emportait sur l'intérêt privé de la recourante - de nature financière - et en refusant par conséquent de restituer l'effet suspensif au recours.
4.
Sur le vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté, dans la mesure où il est recevable. La recourante, qui succombe, supportera dès lors les frais judiciaires (art. 156 al. 1 OJ). Il n'y a en revanche pas lieu d'allouer des dépens (art. 156 al. 2 OJ).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
2.
Un émolument judiciaire de 2'000 fr. est mis à la charge de la recourante.
3.
Le présent arrêt est communiqué en copie au mandataire de la recourante, au Tribunal administratif du canton de Neuchâtel et au Département fédéral de justice et police (Office fédéral de la justice).
Lausanne, le 20 juillet 2005
Au nom de la IIe Cour civile
du Tribunal fédéral suisse
La juge présidant: La greffière:

Mots-clés

suspensive effectarbitrarinessbalancing of interestschild protectionadministrative appealdiscretioninterim measureauthorization withdrawal

Extrait par Omnilex

Questions juridiques clés extraites par Omnilex

Question juridique clé

Whether the refusal to restore suspensive effect under cantonal procedural law was arbitrary or disproportionate.

Solution extraite

The refusal was not arbitrary and did not amount to an abuse of discretion; the public interest in protecting young children outweighed the applicant’s financial interest.

Motifs extraits

Suspensive effect depends on a prima facie balancing of the interest in immediate التنفيذ and the interest in maintaining the status quo. The record contained sufficiently founded suspicions of repeated slaps, blows to the mouth, humiliations, and additional hygiene and safety deficiencies. Given prior warnings and repeated opportunities to change practice, the cantonal court could prefer child protection over the applicant’s private interest.

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