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6B_110/2021

Arrêt du 17 mars 2021

Cour de droit pénal

Composition
Mmes et M. les Juges fédéraux
Jacquemoud-Rossari, Présidente,
van de Graaf et Hurni.
Greffier : M. Vallat.

Participants à la procédure
A.________,
recourant,

contre

Direction de la police locale et de la mobilité de la Ville de Fribourg, Grand-Rue 37, 1700 Fribourg,
intimée.

Objet
Arbitraire, etc. (contravention à la loi cantonale fribourgeoise sur les réclames),

recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal de l'Etat de Fribourg, Cour d'appel pénal, du 17 décembre 2020
(501 2020 120).

Faits :

A.

Par jugement du 31 août 2020, rendu ensuite d'opposition à diverses ordonnances pénales dont, en particulier, une du 29 octobre 2018 relative à des faits du 24 septembre 2018 et une du 7 décembre 2018, portant sur des faits du 23 octobre 2018, le Juge de police de l'arrondissement de la Sarine a constaté la prescription et l'extinction de l'action pénale relative à des faits survenus le 2 mars 2017 (dispositif, ch. 1). Il a, en revanche, reconnu A.________ coupable de contraventions à la loi fribourgeoise sur les réclames (dispositif ch. 2) et l'a condamné à 400 fr. d'amende (peine de substitution de 8 jours de privation de liberté; dispositif ch. 3). La confiscation et la destruction de flyers " B.________ " séquestrés le 25 février 2017 ainsi que de trente-six tracts de dénonciation intitulés " C.________ ", séquestrés le 23 octobre 2018, a été ordonnée (dispositif, ch. 4) et deux tiers des frais de procédure (par 600 fr.) ont été mis à la charge du condamné (dispositif ch. 5).

B.

Par arrêt du 17 décembre 2020, la Cour d'appel pénal du Tribunal cantonal fribourgeois a rejeté l'appel de A.________ et confirmé le jugement précité.

En bref, en renvoyant sur certains points au jugement de première instance, la cour cantonale a jugé que A.________ n'avait, en particulier dans ses oppositions, pas nié les faits qui lui étaient reprochés, singulièrement pas ceux du 24 septembre 2018, soit qu'à cette date une patrouille de police avait constaté qu'une dizaine d'affiches contenant des propos péjorant [sic] un Conseiller d'État et le Procureur général cantonal étaient collées au moyen d'adhésif à divers endroits de la ville de Fribourg. Deux de ces placards se trouvaient sur le domaine public, sur des panneaux de signalisation, à des emplacements non prévus à cet effet. Les affiches étaient signées par A.________ pour une partie d'entre elles et faisaient référence à cette même personne, pour l'autre. L'intéressé n'avait formulé aucune demande d'autorisation auprès de la Direction de la police locale (arrêt entrepris, consid. 2.3 p. 4; jugement du 31 août 2020 consid. C.1 à C.5 p. 6). Par ailleurs, si A.________ n'avait jamais admis avoir apposé des affiches, le 23 octobre 2018, l'intervention de la police avait été sollicitée parce qu'il était en train d'en poser sur des bâtiments. Lorsque la police était intervenue, A.________ venait de coller celles qui avaient été retrouvées sur des vitrines ainsi que sur une poubelle et il avait été interpellé quasiment sur le lieu des faits. De plus, il s'agissait des propres affiches de l'intéressé, qui les avait lui-même signées. Trente-six tracts avaient en outre été retrouvés sur lui au moment de son interpellation, le 23 octobre 2018 et il s'agissait aussi de son modus habituel. L'absence de dénégation ne constituait pas un aveu mais néanmoins un indice allant dans le même sens que les autres éléments du dossier (arrêt entrepris, consid. 2.3 p. 4 s.).

C.

Par acte du 27 janvier 2021, A.________ recourt en matière pénale au Tribunal fédéral contre l'arrêt du 17 décembre 2020. Il conclut, avec suite de frais et dépens, à l'annulation de cette décision ainsi que de " la présente procédure ". Invitées à formuler des observations sur le recours, la cour cantonale et la Direction de la Police locale et de la mobilité de la Ville de Fribourg y ont renoncé par courriers des 4 et 5 mars 2021.

Considérant en droit :

1.

Dans le recours en matière pénale, le Tribunal fédéral est lié par les constatations de fait de la décision entreprise (art. 105 al. 1 LTF), sous les réserves découlant des art. 97 al. 1 et 105 al. 2 LTF, soit pour l'essentiel de l'arbitraire dans la constatation des faits (sur cette notion, v. ATF 145 IV 154 consid. 1.1 p. 155 s.). Le Tribunal fédéral n'examine de tels griefs ainsi que, de manière plus générale, tous les moyens qui relèvent de la violation de droits fondamentaux, que s'ils sont invoqués et motivés par le recourant (art. 106 al. 2 LTF), c'est-à-dire s'ils ont été expressément soulevés et exposés de manière claire et détaillée. Les critiques de nature appellatoire sont irrecevables (ATF 145 IV 154 consid. 1.1 p. 155 s.). De surcroît, lorsque la procédure cantonale avait pour objet une simple contravention et que le pouvoir d'examen en fait de la cour cantonale était restreint (art. 398 al. 4 CPP), il s'agit d'examiner, en procédure fédérale, si la cour cantonale a nié à tort le caractère arbitraire de l'appréciation opérée par le premier juge. Dans une telle hypothèse, le recourant ne peut se limiter à répéter les arguments soulevés devant l'autorité de dernière instance cantonale. Il doit s'exprimer aussi sur les motifs de la décision de première instance (cf. ATF 125 I 492 consid. 1a/cc; v. aussi plus récemment dans le recours en matière pénale: p. ex. arrêts 6B_1127/2020 du 10 novembre 2020 consid. 2; 6B_1047/2018 du 19 février 2019 consid. 1.1.2 et les références citées).
Enfin, la violation du droit cantonal ne constitue pas un grief recevable devant le Tribunal fédéral (cf. art. 95 LTF a contrario) et celui-ci n'en examine guère l'application que sous l'angle de l'arbitraire (art. 9 Cst.), ce qui suppose qu'un tel moyen ait été invoqué et motivé par le recourant (art. 106 al. 2 LTF), c'est-à-dire qu'il ait été expressément soulevé et exposé de manière claire et détaillée (ATF 142 III 364 consid. 2.4 p. 368 et les références citées).

2.

Le recourant objecte n'avoir jamais admis avoir apposé les affiches découvertes par la police le 24 septembre 2018. Aucun élément du dossier ne prouverait le contraire. Ses flyers et affiches seraient à la disposition de tout citoyen et il se serait trouvé en Valais, le jour en question. Quant aux faits du 23 octobre 2018, il n'aurait pas été pris en flagrant délit de pose d'affiches. Telle ne serait du reste pas sa manière de procéder, qui consisterait à distribuer ses tracts.

Hormis le fait que le recourant ne discute pas précisément la motivation du jugement de première instance sous l'angle de l'arbitraire, ces développements sont purement appellatoires. Ils sont irrecevables dans le recours en matière pénale. On peut se limiter à relever que si les autorités cantonales ont certes parlé, par commodité, des " faits du 24 septembre 2018 ", elles ont uniquement constaté qu'à cette date une patrouille de police avait remarqué qu'une dizaine d'affiches étaient collées en divers endroits de la ville de Fribourg. Dès lors qu'il ressort du dossier cantonal que ce constat a été opéré avant 9h00 du matin, le recourant ne peut, de toute manière, rien déduire en sa faveur de son allégation selon laquelle il se serait trouvé, le jour en question dans un autre canton. La motivation du recours n'est, dès lors, manifestement pas suffisante pour imposer au Tribunal fédéral de réexaminer la constatation des faits et l'appréciation des preuves.

3.

Quant à l'application du droit, la cour cantonale a jugé (arrêt entrepris, consid. 2.4 p. 5), en renvoyant à la motivation du jugement de première instance (consid. III. 1 p. 7), qu'en ce qui concernait les affiches découvertes le 24 septembre 2018, en en collant sans autorisation une dizaine, dont deux sur le domaine public, sur des panneaux de signalisation, à des emplacements non prévus à cet effet, le recourant avait violé l'art. 16 al. 1 let. b en relation avec l'art. 5 al. 1 let. a de la loi fribourgeoise sur les réclames du 6 novembre 1986 (LRec/FR; RS/FR 941.2). Il en allait de même en tant qu'il avait apposé sans autorisation, le 23 octobre 2018, des affiches sur divers bâtiments et collé des tracts sur des vitrines et à des emplacements non prévus à cet effet, dont une poubelle se trouvant sur le domaine public. Il avait agi avec conscience et volonté dans les deux cas.

Le recourant conteste que ses affiches aient constitué de la réclame, respectivement de la publicité ou de la propagande au sens de la loi cantonale. On ne verrait pas non plus " en quoi les affiches incriminées sont faites pour des tiers ". Elles ne seraient pas " politiques " et n'auraient d'autre but que d'informer le public sur certains faits reconnus et admis. La loi cantonale aurait ainsi été appliquée de manière arbitraire.

3.1. Conformément à l'art. 1 LRec/FR, dite loi s'applique aux réclames, c'est-à-dire à toutes les installations et annonces visibles ou audibles servant sous quelque forme que ce soit à la publicité ou à la propagande par l'écrit, l'image, la forme, la couleur, la lumière, le son ou tout autre moyen (al. 1). Elle régit, en particulier, l'application de la législation fédérale sur les réclames routières (al. 2), mais n'est pas applicable à la réclame faite par la voie de la presse ou de tout autre média. Elle ne s'applique pas non plus à la réclame apposée sur des véhicules à moteur (al. 3). Une autorisation est nécessaire pour placer, utiliser ou pour modifier les réclames visées par la présente loi, sous réserve des exceptions prévues à l'article 3 (art. 2 LRec/FR). Conformément à l'art. 3 LRec/FR, ne sont pas soumises à autorisation: les réclames apposées ou faites sur des supports établis à cet effet aux emplacements désignés selon l'article 4 (let. a), les réclames non routières disposées dans les vitrines ou à l'intérieur notamment de locaux industriels ou commerciaux, d'établissements publics ou d'installations sportives (let. b) ou les réclames pour compte propre et les enseignes d'entreprises non lumineuses apposées sur la façade d'un bâtiment ou sur un panneau isolé, pour autant qu'il ne s'agisse pas de réclames routières et que la hauteur des lettres utilisées sur la façade du panneau ne dépassent [sic] pas les dimensions fixées par le règlement d'exécution (let. c). Le règlement d'exécution détermine les réclames routières qui ne sont pas soumises à l'obligation d'autorisation en vertu du droit fédéral (al. 2). Aux termes de l'art. 5 LRec/FR, les réclames sont interdites lorsqu'elles sont faites pour des tiers, hors des emplacements désignés à cet effet selon l'article 4 (al. 1 let. a), lorsqu'elles déparent un site naturel ou bâti, qu'elles portent atteinte à un paysage ou qu'elles choquent gravement l'esthétique (al. 1 let. b) ou lorsqu'elles portent atteinte à la tranquillité, à la moralité, à la sécurité et à l'ordre publics (al. 1 let. c). Sont en outre réservées les interdictions découlant de la législation fédérale concernant les réclames routières (al. 2). Enfin, l'art. 16 al. 1 LRec/FR punit d'une amende de 50 francs à 2000 francs celui qui fait, utilise ou modifie une réclame sans avoir obtenu l'autorisation requise (let. a) ou celui qui viole une interdiction de réclame (let. b). Cette disposition réserve, par ailleurs, les sanctions pénales prévues par la législation fédérale en matière de circulation routière (al. 2).

3.2. Le recourant se présente comme un " lanceur d'alerte ". Il a signé en cette qualité certaines des affiches objet de la présente procédure, qui visaient un conseiller d'État et un procureur. Il admet aussi vouloir, en répandant ses tracts, " informer le public sur certains faits reconnus et admis ". Ses développements ne sont pas de nature à démontrer qu'il était insoutenable d'appréhender ses écrits comme relevant de la propagande et, partant, de la réclame au sens de la loi cantonale. On comprend, par ailleurs, aisément, à la lecture de la réglementation cantonale, d'une part, que la notion de " réclames faites pour des tiers " au sens de l'art. 5 al. 1 let. a LRec/FR peut être opposée à l'exemption d'autorisation prévue par l'art. 3 let. c LRec/FR en faveur des réclames pour compte propre [...] apposées sur la façade d'un bâtiment ou sur un panneau isolé. Dans la mesure où il est constant que le recourant n'est d'aucune manière propriétaire ou ayant-droit des sites sur lesquels les affiches ont été apposées, ses développements relatifs au fait que ses affiches n'auraient pas été faites " pour des tiers " sont dénués de toute pertinence et ne sont, en tout cas, pas de nature à démontrer que la décision cantonale serait insoutenable dans sa motivation, moins encore dans son résultat.

4.

Il reste à examiner d'office (art. 106 al. 1 LTF), si la condamnation du recourant est conforme au droit fédéral. A cet égard, il ressort de la décision cantonale que deux affiches ont été apposées sur des panneaux de signalisation. Or, si la législation cantonale en matière de réclame réserve les règles du droit fédéral (art. 5 al. 2 LRec/FR), l'application des normes pénales de droit cantonal réprimant des contraventions de police ne peut intervenir que pour autant que les normes de droit fédéral ne règlent pas la matière de manière exhaustive (art. 335 al. 1 CP).

4.1. Conformément à l'art. 6 al. 1 LCR, les réclames et autres annonces qui pourraient créer une confusion avec les signaux et les marques ou compromettre d'une autre manière la sécurité de la circulation, par exemple en détournant l'attention des usagers de la route, sont interdites sur les routes ouvertes aux véhicules automobiles ou aux cycles, ainsi qu'à leurs abords. Aux termes de l'art. 95 al. 1 OSR sont considérées comme réclames routières toutes les formes de publicité et autres annonces faites par l'écriture, l'image, la lumière, le son, etc., qui sont situées dans le champ de perception des conducteurs lorsqu'ils vouent leur attention à la circulation. De telles réclames sont interdites sur les signaux ou à leurs abords immédiats (art. 97 al. 1 OSR), sous réserve des exceptions, non pertinentes en l'espèce, prévues par l'al. 2 de ce même article.

4.2. En l'espèce, il ressort de la décision cantonale que deux affiches retrouvées le 24 septembre 2018 étaient apposées sur des panneaux de signalisation. Le rapport de gendarmerie du 30 septembre 2018 indique, en sus, qu'une affiche aurait été posée sur le panneau d'un parking (dossier cantonal 50 218 392). Les autorités cantonales ont certes fondé la contrariété au droit cantonal sur le fait que le recourant avait agi sans autorisation et avait collé ses tracts à des emplacements non prévus à cet effet (cf. art. 5 al. 1 let. a LRec/FR). Toutefois, dès lors que ces affiches ont été posées sur des panneaux de signalisation routière, le comportement du recourant relevait de la réclame routière au sens de l'art. 95 al. 1 OSR, interdite par l'art. 97 al. 1 OSR. Par ailleurs, dans la mesure où il est patent qu'aucune autorisation de droit cantonal ne pourrait être délivrée pour apposer des affiches sur des panneaux de signalisation et où aucun panneau de signalisation ne pourrait non plus constituer un emplacement prévu pour la pose de publicité, force est de constater que le droit fédéral règle la matière de manière exhaustive, ce qui exclut l'application du droit pénal cantonal. Il s'ensuit que dans ces cas, la condamnation du recourant en application du droit cantonal viole le droit fédéral. Dans la mesure où ces cas ont pu influencer la quotité globale de l'amende infligée au recourant ainsi que le montant des frais mis à sa charge, il convient de renvoyer la cause à l'autorité cantonale afin qu'elle rende une nouvelle décision. Elle examinera, en particulier, si le " panneau de parking " constituait également un signal au sens de l'art. 97 al. 1 OSR et plus généralement, si les placards du recourant se trouvaient dans le champ de perception des conducteurs vouant leur attention à la circulation au sens de l'art. 95 al. 1 OSR, auquel cas le régime d'autorisation et la sanction du défaut d'autorisation relèvent du droit fédéral (art. 99 al. 1 et 114 al. 1 let. a OSR) ou si, au contraire, il existe un régime cantonal dérogatoire au sens de l'art. 99 al. 2 OSR, ce qui exclurait alors le reproche d'avoir omis de demander une autorisation.

5.

Le recourant obtient gain de cause. Il n'y a pas lieu de prélever des frais (art. 65 al. 2 et 66 al. 1 et al. 4 LTF). Le recourant n'est pas assisté. Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (art. 68 al. LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.

Le recours est admis. La décision cantonale est annulée et la cause renvoyée à la cour cantonale afin qu'elle rende une nouvelle décision au sens des considérants qui précèdent après avoir complété l'instruction au besoin.

2.

Il est statué sans frais.

3.

Le présent arrêt est communiqué aux parties et au Tribunal cantonal de l'Etat de Fribourg, Cour d'appel pénal.

Lausanne, le 17 mars 2021

Au nom de la Cour de droit pénal
du Tribunal fédéral suisse

La Présidente : Jacquemoud-Rossari

Le Greffier : Vallat