Art. 86 al. 1bis LEI; Art. 82 al. 1 LAsi; Art. 66d CP; social assistance for refugees subject to mandatory expulsion. The special regime of Art. 86 al. 1bis LEI applies only where the refugee’s mandatory expulsion is legally non-executable and must be postponed for reasons falling under Art. 66d CP, in particular because of international-law obstacles. It does not apply merely because the expulsion has not yet been carried out in fact. In the absence of such a legal obstacle, the general exclusion from social assistance under Art. 82 al. 1 LAsi remains applicable; the affected person may at most claim emergency aid if the statutory conditions are met.
8C_184/2024
Arrêt du 27 janvier 2026
IVe Cour de droit public
Composition
Mmes et MM. les Juges fédéraux Viscione, Présidente,
Maillard, Heine, Scherrer Reber et Métral.
Greffière : Mme Fretz Perrin.
Participants à la procédure
A.________,
représenté par Me Ibrahim Dabboubi, avocat,
recourant,
contre
Office cantonal de l'aide sociale (ODAS), Espace de l'Europe 2, 2000 Neuchâtel,
intimé.
Objet
Aide sociale (réfugié; expulsion),
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal de la République et canton de Neuchâtel du 22 février 2024 (CDP.2023.357).
A.a. A.________, né en 1998, ressortissant étranger, s'est vu reconnaître la qualité de réfugié et accorder l'asile en Suisse, à titre dérivé, dès le mois d'octobre 2012. Par jugement du 11 mars 2020, la Cour pénale du Tribunal cantonal de la République et canton de Neuchâtel a confirmé sa condamnation à une peine de prison ferme et son expulsion de Suisse pour une durée de cinq ans en application de l'art. 66a du Code pénal. Le 16 septembre 2020, le Secrétariat d'État aux migrations a prononcé l'extinction du droit d'asile du prénommé, en précisant toutefois que la qualité de réfugié lui restait acquise. Par décision du 15 décembre 2020, le Service des migrations de la République et canton de Neuchâtel (ci-après: Service des migrations ou SMIG) a refusé de reporter l'expulsion pénale. Le Tribunal cantonal a rejeté le recours contre cette décision, par arrêt du 11 mai 2021.
Après sa sortie de détention le 30 juin 2022, A.________ est demeuré en Suisse. L'Office cantonal de l'aide sociale (ci-après: ODAS) a pris en charge ses frais de séjour auprès de B.________, à U.________, dès le 6 décembre 2022, mais l'a enjoint à prendre contact sans délai avec le Service des migrations afin d'organiser son départ de Suisse; à défaut, la prise en charge de son hébergement serait supprimée.
A.b. Par prononcé du 30 janvier 2023, l'ODAS a mis fin à l'aide matérielle en faveur de A.________, avec effet dès le 1
er mars 2023, en raison d'un défaut de collaboration avec le Service des migrations. L'intéressé a recouru contre cette décision devant le Département de l'emploi et de la cohésion sociale de la République et canton de Neuchâtel (ci-après: DECS). Ce dernier a rejeté le recours par décision du 30 octobre 2023.
Entre-temps, A.________ a été incarcéré dès le 25 janvier 2023 à la suite d'une condamnation à 120 jours de peine privative de liberté pour rupture de ban (art. 291 CP). Il a été libéré le 28 novembre 2023.
B.a. A.________ a saisi le Tribunal cantonal de la République et canton de Neuchâtel d'un recours contre la décision du 30 octobre 2023 du DECS, en concluant en substance à l'octroi de la même aide sociale que celle qu'il percevait avant son incarcération et, à titre subsidiaire, à l'octroi d'une aide d'urgence.
En cours de procédure, l'ODAS s'est déterminé en exposant avoir rendu une nouvelle décision, le 6 décembre 2023, par laquelle il avait alloué à l'intéressé une aide matérielle sous la forme d'un hébergement auprès de C.________, à la condition toutefois qu'il coopère avec le Service des migrations en vue de son départ de Suisse. Le 15 février 2024, A.________ a exposé que l'aide matérielle d'urgence ne lui était plus accordée depuis la veille et qu'il était sans solution d'hébergement.
B.b. Par arrêt du 22 février 2024, la Cour de droit public du Tribunal cantonal a partiellement admis le recours de A.________, annulé les décisions des 30 octobre 2023 du DECS et 30 janvier 2023 de l'ODAS, et renvoyé la cause à l'ODAS pour nouvelle décision au sens des considérants. En substance, la Cour de droit public a considéré que l'ODAS était tenu d'allouer au recourant un forfait d'aide d'urgence au sens de l'art. 39 de la loi cantonale sur l'action sociale, du 25 juin 1996 (LASoc; RSN 831.0), pour autant que celui-ci se trouve effectivement dans une situation de détresse. Il appartiendrait à l'ODAS de compléter l'instruction sur ce point, en particulier en vérifiant si l'intéressé ne disposait pas d'une solution d'hébergement auprès de tiers. Le Tribunal cantonal a considéré que l'ODAS ne pouvait refuser l'aide d'urgence en raison d'un défaut de collaboration avec le Service des migrations.
A.________ interjette un recours en matière de droit public contre cet arrêt. En substance, il conclut principalement à la réforme de l'arrêt entrepris en ce sens que "l'aide sociale" lui soit allouée, subsidiairement à l'annulation de l'arrêt entrepris en tant qu'il nie son droit à l'aide sociale et au renvoi de la cause à la juridiction cantonale pour instruction complémentaire et nouvelle décision, plus subsidiairement encore à l'annulation de l'arrêt entrepris en tant qu'il nie son droit à l'aide sociale et au renvoi de la cause à l'ODAS pour complément d'instruction et nouvelle décision, le tout sous suite de frais et dépens. Le recourant demande l'octroi de l'assistance judiciaire et la désignation d'office de son mandataire pour la procédure de recours devant le Tribunal fédéral.
L'intimé s'est déterminé le 21 mai 2024 et a proposé le rejet du recours. La juridiction cantonale ne s'est pas déterminée.
Le recourant a déposé une nouvelle détermination le 10 juin 2024, sans modifier ses conclusions.
1.1. Aux termes de l'art. 90 LTF, le recours est recevable contre les décisions qui mettent fin à la procédure (décisions finales). Le recours est également recevable contre toute décision qui statue sur un objet dont le sort est indépendant de celui qui reste en cause ou qui met fin à la procédure à l'égard d'une partie des consorts (décisions partielles; art. 91 LTF). Il n'est recevable contre les décisions incidentes qu'aux conditions des art. 92 et 93 LTF.
1.2. En l'espèce, les premiers juges ont renvoyé la cause à l'intimé pour instruction complémentaire et nouvelle décision sur l'aide d'urgence au sens des art. 39 LASoc et 12 Cst. Le recours ne porte pas sur ce premier objet. Les premiers juges ont par ailleurs nié le droit du recourant à une aide sociale plus complète en se fondant sur l'art. 82 al. 1 de la loi sur l'asile du 26 juin 1998 (LAsi, RS 142.31). Le recours porte sur cet aspect du jugement entrepris, qui constitue une décision partielle finale au sens de l'art. 91 LTF.
1.3. Pour le surplus, l'arrêt entrepris a été rendu en matière de droit public (art. 82 ss LTF) par une autorité cantonale de dernière instance (art. 86 al. 1 let. d. LTF). Le recours a été déposé dans le délai (art. 100 LTF) et la forme (art. 42 LTF) prévus par la loi. Il est donc recevable.
Le litige porte sur le droit du recourant à une aide sociale cantonale en dépit de sa situation illégale en Suisse et de la mesure d'expulsion pénale prononcée à son encontre.
3.1. Aux termes de l'art. 81 LAsi, les personnes qui séjournent en Suisse en vertu de la présente loi et qui ne peuvent subvenir à leur entretien par leurs propres moyens reçoivent l'aide sociale nécessaire, à moins qu'un tiers ne soit tenu d'y pourvoir en vertu d'une obligation légale ou contractuelle, ou l'aide d'urgence, à condition qu'elles en fassent la demande.
L'octroi de l'aide sociale et de l'aide d'urgence est régi par le droit cantonal. Les personnes frappées d'une décision de renvoi exécutoire auxquelles un délai de départ a été imparti sont exclues du régime d'aide sociale (art. 82 al. 1 LAsi). L'art. 83a LAsi prévoit par ailleurs que la personne concernée doit collaborer à l'exécution de la décision de renvoi exécutoire lorsque celle-ci est licite, raisonnablement exigible et possible, ainsi qu'à l'enquête visant à déterminer si les conditions d'octroi de l'aide d'urgence sont remplies.
3.2. L'aide d'urgence au sens des art. 81 et 82 LAsi correspond au droit d'obtenir de l'aide dans des situations de détresse, conformément à l'art. 12 Cst. Il s'agit d'une aide minimale - à savoir un filet de protection temporaire pour les personnes qui ne trouvent aucune protection dans le cadre des institutions sociales existantes - pour mener une existence conforme à la dignité humaine; dans cette mesure, le droit constitutionnel à l'aide d'urgence diffère du droit cantonal à l'aide sociale, qui est plus complet (ATF 150 I 6 consid. 5.1; 149 V 250 consid. 4.1; 146 I 1 consid. 5.1).
3.3. En droit cantonal neuchâtelois, l'art. 13 Cst. NE prévoit que toute personne dans le besoin a droit à un logis, aux soins médicaux nécessaires et aux moyens indispensables au maintien de sa dignité. Ces dispositions sont concrétisées par l'art. 39 LASoc, qui dispose qu'une aide matérielle minimum ne peut être refusée à une personne dans le besoin, même si celle-ci est personnellement responsable de son état. Selon l'article 6 al. 1 de l'arrêté fixant les normes pour le calcul de l'aide matérielle du 4 novembre 1998 (ANCAM; RSN 831.02), lorsqu'une personne indigente n'a pas d'autorisation de séjour valable et qu'elle s'est vu impartir un délai de départ par l'autorité compétente, une aide matérielle minimum au sens de l'art. 39 LASoc peut lui être allouée par l'autorité d'aide sociale, sous la forme d'un forfait d'aide d'urgence.
4.1. Les premiers juges ont considéré que l'art. 83a LAsi excluait l'octroi de l'aide sociale à une personne frappée d'une décision de renvoi exécutoire à laquelle un délai de départ avait été imparti. Cette question est en réalité régie par l'art. 82 al. 1 LAsi. La juridiction cantonale a par ailleurs considéré que le recourant ne pouvait rien déduire des art. 21 et 23 de la Convention relative au statut des réfugiés, du 28 juillet 1951 (RS 0.142.30), dès lors que ces dispositions ne s'appliquaient qu'aux réfugiés résidant régulièrement sur le territoire d'un État contractant. Or, le recourant ne résidait pas régulièrement en Suisse, dès lors qu'il était tenu de quitter le pays. Les premiers juges ont en revanche considéré qu'à défaut d'aide sociale cantonale, le recourant avait droit à une aide d'urgence, pour autant que le besoin d'aide soit établi. L'autorité intimée ne pouvait pas conditionner cette aide au respect de l'obligation de collaborer au renvoi.
4.2. Le recourant a été frappé d'une mesure d'expulsion pénale conformément à l'art. 66a al. 1 CP. Cette mesure n'a toutefois pas encore été exécutée. Le recourant bénéficie par ailleurs encore d'un statut de réfugié au sens de la Convention relative au statut des réfugiés. Il soutient, dans ce contexte, que les premiers juges ont violé l'art. 86 al. 1bis de la loi fédérale sur les étrangers et l'intégration du 16 décembre 2005 (LEI; RS 142.20). Il soutient que cette disposition est applicable en l'espèce et qu'elle exclut - à titre de lex specialiset de lex posterior - l'application de l'art. 82 LAsi. Il déduit de l'art. 86 al. 1bis LEI qu'il lui ouvre droit à une aide sociale à part entière.
5.1. Selon l'art. 66d al. 1 CP, l'exécution de l'expulsion obligatoire prévue par l'art. 66a CP ne peut être reportée que lorsque la vie ou la liberté de la personne concernée dont le statut de réfugié a été reconnu par la Suisse serait menacée en raison de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques (let. a) ou lorsque d'autres règles impératives du droit international s'opposent à l'expulsion (let. b); l'exception prévue par la let. a ne s'applique toutefois pas au réfugié qui ne peut pas invoquer l'interdiction de refoulement prévue à l'art. 5 al. 2 LAsi.
5.2. L'exécution des peines et des mesures ne peut être différée pour une durée indéterminée que dans des circonstances exceptionnelles. Elle ne peut être interrompue que pour un motif grave et pour autant qu'aucun intérêt public prépondérant ne s'oppose à l'interruption ou au renvoi sine die (art. 92 CP). Dans ce contexte, l'art. 66d CP réserve la possibilité d'un ultime contrôle, dans un cadre strictement délimité, afin d'éviter que l'expulsion dont le prononcé est entré en force ne soit exécutée au mépris du principe de non-refoulement ou d'une autre règle impérative du droit international. Le juge de l'expulsion ne peut toutefois renvoyer à l'autorité d'exécution l'examen de toutes les circonstances qui s'opposent à cette mesure. Malgré la formulation potestative de la norme, il est ainsi tenu d'examiner lui-même, au stade du prononcé de l'expulsion déjà, si les conditions de l'art. 66a al. 2 CP sont réalisées et de renoncer à ordonner l'expulsion dans cette hypothèse (ATF 147 IV 453 consid. 1.4.5). Il doit également prendre en compte, au moment de prononcer l'expulsion, les éventuels obstacles à cette mesure, au sens de l'art. 66d al. 1 CP, pour autant que ces circonstances soient stables et puissent être déterminées de manière définitive (ATF 149 IV 231 consid. 2.1.2 et les références).
6.1. Conformément à l'art. 58 LAsi, le statut des réfugiés en Suisse est régi par la législation applicable aux étrangers, à moins que ne priment des dispositions particulières, notamment celles de la LAsi ou celles de la Convention relative au statut des réfugiés. Quiconque a obtenu l'asile en Suisse ou a qualité de réfugié est considéré, à l'égard de toutes les autorités fédérales et cantonales, comme un réfugié au sens de la LAsi et de la Convention relative au statut des réfugiés (art. 59 LAsi).
6.2. La Convention relative au statut des réfugiés prévoit, à son article 17 al. 1, que les États Contractants accorderont à tout réfugié résidant régulièrement sur leur territoire le traitement le plus favorable accordé, dans les mêmes circonstances, aux ressortissants d'un pays étranger en ce qui concerne l'exercice d'une activité professionnelle salariée. Conformément à l'art. 21 de cette convention, en ce qui concerne le logement, les États Contractants accorderont, dans la mesure où cette question tombe sous le coup des lois et règlements ou est soumise au contrôle des autorités publiques, aux réfugiés résidant régulièrement sur leur territoire un traitement aussi favorable que possible; ce traitement ne saurait être, en tout cas, moins favorable que celui qui est accordé, dans les mêmes circonstances, aux étrangers en général. La convention prévoit encore, à son art. 23, que les États Contractants accorderont aux réfugiés résidant régulièrement sur leur territoire le même traitement en matière d'assistance et de secours publics qu'à leurs nationaux.
6.3.
6.3.1. Selon l'art. 86 al. 1 bis LEI, les dispositions qui régissent l'aide sociale octroyée aux réfugiés auxquels la Suisse a accordé l'asile s'appliquent également:
"a. aux réfugiés admis à titre provisoire;
6.3.2. L'aide sociale octroyée aux réfugiés auxquels la Suisse a accordé l'asile est allouée par les cantons conformément aux articles 80a, 81 et 82 al. 1, 1re phrase, LAsi. Elle doit correspondre à celle qui est allouée aux personnes résidant en Suisse (einheimische Bevölkerung; persone residenti in Svizzera; art. 3 al. 1 de l'Ordonnance 2 sur l'asile relative au financement du 11 août 1999 [Ordonnance 2 sur l'asile; OA 2; RS 142.312]; CONSTANTIN HRUSCHKA/MELANIE STUDER, Sozial- und Nothilfe im Flüchtlingsbereich, in Uebersax et al. [édit.], Ausländerrecht, Eine umfassende Darstellung der Rechtsstellung von Ausländerinnen und Ausländern in der Schweiz Von A[syl] bis Z[ivilrecht], 3ème éd., Bâle 2022, N. 17.9 ss). Conformément à l'art. 88 al. 1 et 3 LAsi, la Confédération verse aux cantons des forfaits globaux pour les réfugiés et les apatrides. À cet égard, l'art. 24 al. 1 OA 2 prévoit que "la Confédération verse ces forfaits à compter du début du mois qui suit la décision relative à l'octroi de l'asile, à l'admission provisoire pour réfugié ou à la reconnaissance de l'apatridie jusqu'à la fin du mois où:
"a. [...];
b. [...]
b bis. le réfugié frappé d'une décision exécutoire d'expulsion pénale au sens de l'art. 66a ou 66a bis du code pénal (CP) ou 49a ou 49a bis du code pénal militaire du 13 juin 1927 (CPM), ou d'une décision exécutoire d'expulsion au sens de l'art. 68 LEI a définitivement quitté la Suisse ou est parti sans annoncer son départ aux autorités compétentes, mais au plus pendant cinq ans à compter du dépôt de sa demande d'asile;
-..]."
7.1. L'art. 86 al. 1bis LEI prévoit expressément que les dispositions qui régissent l'aide sociale aux réfugiés auxquels la Suisse a accordé l'asile s'appliquent également aux réfugiés frappés d'une mesure d'expulsion obligatoire en application de l'art. 66a CP. D'un point de vue systématique, l'art. 86 LEI est intégré dans le chapitre 11 de la LEI, relatif aux personnes admises à titre provisoire. Les requérants d'asile et les personnes admises à titre provisoire qui ne bénéficient pas, ou pas encore, d'un statut de réfugié sont visées à l'art 86 al. 1, 2èmeet 3ème phrases, LEI. En revanche, les personnes auxquelles un statut de réfugié est reconnu sont concernées par l'art. 86 al. 1bis LEI. Il résulte du texte même de cette disposition qu'elle ne concerne pas uniquement les personnes admises provisoirement, mais qu'elle peut également s'appliquer à des personnes dont l'admission à titre provisoire est exclue dès lors qu'elles sont sous le coup d'une mesure d'expulsion pénale obligatoire (al. 1bis let. b; sur l'exclusion d'une admission provisoire en cas d'application de l'art. 66a CP, cf. art. 83 al. 9 LEI). Lorsque cette disposition est applicable (cf. consid. 7.3 ci-après), les cantons ne peuvent pas réduire à l'aide d'urgence les prestations qui leur sont allouées pour le motif qu'elles sont frappées d'une mesure d'expulsion obligatoire en application de l'art. 66a CP. Ils doivent en principe leur garantir les mêmes prestations que celles allouées aux personnes auxquelles un droit d'asile est reconnu. Cette interprétation est corroborée par le texte des art. 88 al. 3 LAsi et 24 al. 1 let. b bis OA 2 (cf. HRUSCHKA/STUDER, op. cit., N. 17.11; voir également NINA BLUM, in CARONI/THURNHERR [édit.], Ausländer- und Integrationsgesetz [AIG], 2ème éd., Berne 2024, N. 18 sv. ad art. 86).
7.2. L'art. 86 al. 1bis let. b LEI est entré en vigueur le 1er juin 2019. Auparavant, l'art. 86 al. 1, 3ème phrase, LEI, dans sa teneur en vigueur depuis le 1er octobre 2016, prévoyait une réglementation analogue. Dès lors qu'il vise spécifiquement les personnes auxquelles un statut de réfugié a été reconnu, mais qui font l'objet d'une mesure d'expulsion pénale, l'art. 86 al. 1bis let. b LEI constitue bien une loi spéciale par rapport à l'art. 82 al. 1, 2ème phrase, LAsi, à laquelle il déroge. Il convient par conséquent de lui donner la priorité, d'autant que cette réglementation est également plus récente que celle de l'art. 82 al. 1, 2ème phrase, LAsi, qui est entrée en vigueur le 1er février 2014. Dans ce contexte, le fait que les personnes concernées ne bénéficient plus d'une autorisation de séjour et qu'elles font l'objet d'une mesure d'expulsion n'est pas déterminant au vu du texte clair de l'art. 86 al. 1bis let. b LEI.
7.3. L'art. 86 al. 1bis let. b LEI mentionne de manière générale les réfugiés sous le coup d'une expulsion obligatoire au sens des art. 66a ou 66a bis CP, 49a ou 49a bis CPM entrée en force ou d'une expulsion au sens de l'art. 68 LEI entrée en force. Il ressort du Message du Conseil fédéral du 2 mars 2018 relatif à la révision de la loi fédérale sur les étrangers que cette disposition concerne les réfugiés sous le coup d'une expulsion obligatoire, mais dont le renvoi n'est pas exécutable. Il s'agit dans ce contexte de garantir le respect, par la Suisse de ses engagements internationaux, en particulier ceux découlant des art. 21 et 23 de la Convention relative au statut des réfugiés (FF 2018 1673 et 1725; voir également Message du 26 juin 2013 concernant une modification du code pénal et du code pénal militaire [Mise en oeuvre de l'art. 121, al. 3 à 6, Cst. relatif au renvoi des étrangers criminels], FF 2013 5373 et 5441). L'art. 86 al. 1bis LEI constitue ainsi, en matière d'aide sociale, le pendant de l'art. 66d al. 1 CP relatif au report de l'expulsion pénale lorsque celle-ci serait contraire aux engagements internationaux de la Suisse. Il s'oppose à la suppression de l'aide sociale pour les réfugiés sous le coup d'une expulsion obligatoire, lorsque cette expulsion n'est pas exécutable et doit être reportée en application de l'art. 66d al. 1 CP. En revanche, le seul fait que l'expulsion ne soit pas exécutée en pratique, sans que cela soit lié à un motif juridique de la reporter en application de l'art. 66d al. 1 CP et des obligations internationales de la Suisse, ne permet pas l'application de la règle spéciale prévue par l'art. 86 al. 1bis LEI en dérogation à la règle générale de l'art. 82 al. 1, 2ème phrase, LAsi.
8.1. En l'espèce, le Secrétariat d'État aux migrations a retiré au recourant le bénéfice de l'asile au sens de la LAsi, mais a expressément précisé qu'il conservait la qualité de réfugié au sens de la Convention relative au statut des réfugiés. Toutefois, comme on l'a vu, le recourant fait l'objet d'une mesure d'expulsion pénale prononcée en application de l'art. 66a al. 1 CP. Le SMIG a refusé de reporter l'expulsion. Le Tribunal cantonal de la République et canton de Neuchâtel a rejeté le recours interjeté contre cette décision par arrêt du 11 mai 2021. On peut en inférer qu'à l'époque, les conditions justifiant de reporter l'expulsion au sens de l'art. 66d CP n'étaient pas remplies. Il ne ressort par ailleurs pas de l'arrêt cantonal que la situation aurait changé depuis lors et le recourant ne soutient pas que des circonstances nouvelles, depuis ces refus, constitueraient un motif juridique de reporter l'expulsion en application de l'art. 66d al. 1 CP. En l'absence de tels motifs, le recourant ne peut pas davantage se prévaloir de l'art. 86 al. 1bis LEI et les premiers juges ont nié à juste titre son droit à l'aide sociale, conformément à l'art. 82 al. 1, 2ème phrase, LAsi.
8.2. Vu ce qui précède, le recours est mal fondé.
Les frais judiciaires sont à la charge du recourant (art. 66 al. 1 LTF), qui ne peut par ailleurs pas prétendre de dépens (art. 68 al. 1 LTF). Il a demandé l'assistance judiciaire. Dès lors qu'il en remplit les conditions (art. 64 al. 1 LTF), celle-ci lui est accordée. Le recourant est toutefois rendu attentif au fait qu'il devra rembourser la Caisse du Tribunal fédéral s'il devient en mesure de le faire ultérieurement (art. 64 al. 4 LTF).
Le recours est rejeté.
L'assistance judiciaire est accordée et Maître Ibrahim Dabboubi est désigné comme avocat d'office du recourant.
Les frais judiciaires, arrêtés à 500 fr., sont mis à la charge du recourant. Ils sont toutefois supportés provisoirement par la Caisse du Tribunal fédéral.
Une indemnité de 3'000 fr. est allouée à l'avocat du recourant à titre d'honoraires à payer par la Caisse du Tribunal fédéral.
Le présent arrêt est communiqué aux parties, au Tribunal cantonal de la République et canton de Neuchâtel, Cour de droit public, et au Département de l'emploi et de la cohésion sociale (DECS).
Lucerne, le 27 janvier 2026
Au nom de la IVe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
La Présidente : Viscione
La Greffière : Fretz Perrin