AI duty to advise during early detection; state liability deniedGénéré par IA

8C_184/2025

Arrêt du 15 septembre 2025

IVe Cour de droit public

Composition
Mmes et M. les Juges fédéraux Viscione, Présidente,
Scherrer Reber et Métral.
Greffier : M. Ourny.

Participants à la procédure
A.________,
représentée par Me Marine Girardin,
recourante,

contre

Office de l'assurance-invalidité pour le canton de Vaud,
avenue du Général-Guisan 8, 1800 Vevey,
intimé.

Objet
Assurance-invalidité (demande en réparation),

recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton de Vaud du 24 février 2025 (AI 242/23 - 49/2025).

Faits :

A.

A.a. A.________ (ci-après aussi: l'assurée), née en 1965, a travaillé depuis 2007 comme kinésiologue, thérapeute et masseuse indépendante. Le 11 janvier 2017, elle a transmis un formulaire de détection précoce à l'Office de l'assurance-invalidité pour le canton de Vaud (ci-après: l'office AI), lequel a recueilli le dossier de l'assurance perte de gain de l'assurée. Celui-ci contenait notamment des avis médicaux qui mentionnaient le diagnostic de maladie de Lyme et attestaient une incapacité de travail totale du 22 juin au 9 octobre 2016 et de 70 % depuis le 10 octobre 2016. L'assurée a été convoquée par le service de réinsertion professionnelle de l'office AI à un entretien qui s'est tenu le 1 er février 2017. Selon le rapport de détection précoce du 8 février 2017, elle a notamment déclaré qu'elle pensait reprendre progressivement son travail et diversifier par elle-même ses activités, en demandant toutefois si l'office AI pouvait financer une formation complémentaire en cas de besoin. Le 8 février 2017, l'office AI a écrit à l'assurée qu'il était ressorti de l'entretien du 1 er février 2017 que le dépôt d'une demande AI n'était pas indiqué, mais qu'il restait à disposition en cas de besoin concernant le financement de certains cours.

A.b. Par courriel du 14 juin 2018, l'assurée a demandé à l'office AI une aide financière de sa part. Elle signalait qu'une polyarthrite rhumatoïde sévère lui avait été diagnostiquée en avril 2017, qu'elle avait de plus en plus de difficulté à travailler à 30 % et qu'elle cesserait de percevoir des indemnités de son assurance perte de gain dans le courant du mois. Le 25 septembre 2018, elle a formellement déposé une demande de prestations de l'assurance-invalidité.
Par décisions des 14 avril et 6 juin 2023, l'office AI a reconnu le droit de l'assurée à une rente entière d'invalidité du 1 er mars au 31 août 2019 et à une demi-rente dès le 1 er septembre 2019.

A.c. Le 7 juin 2023, l'assurée a déposé auprès de l'office AI une demande en réparation du dommage, en arguant qu'en ne la renseignant pas correctement lors de la procédure de détection précoce en 2017, il lui aurait causé un dommage correspondant à la rente entière d'invalidité qu'elle aurait pu toucher du 1 er août 2017 au 28 février 2019, si elle avait déposé une demande de prestations en février 2017.
Statuant le 29 juin 2023, l'office AI a rejeté la demande en réparation, au motif qu'aucun acte illicite n'avait été commis.

B.

Saisi d'un recours contre la décision du 29 juin 2023, le juge unique de la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal du canton de Vaud l'a rejeté par arrêt du 24 février 2025.

C.

A.________ interjette un recours en matière de droit public contre cet arrêt, en concluant principalement à sa réforme en ce sens que sa demande en réparation du 7 juin 2023 soit admise et que l'office AI soit condamné à lui verser le montant de 24'862 fr., plus intérêts à 5 % dès le 15 mai 2018. À titre subsidiaire, elle conclut à l'annulation de l'arrêt attaqué et au renvoi de la cause à la cour cantonale, plus subsidiairement à l'office AI, pour nouvelle décision au sens des considérants.
L'intimé conclut implicitement au rejet du recours. La juridiction cantonale se réfère purement et simplement à son jugement. L'Office fédéral des assurances sociales a renoncé à se déterminer.

Considérant en droit :

1.

Le recours est dirigé contre un arrêt final (art. 90 LTF) rendu en matière de droit public (art. 82 ss LTF) par une autorité cantonale de dernière instance (art. 86 al. 1 let. d LTF). Il a été déposé dans le délai (art. 100 LTF) et la forme (art. 42 LTF) prévus par la loi. Il est donc recevable.

2.

2.1. Le litige porte sur la responsabilité de l'intimé pour le dommage qu'il aurait causé illicitement à la recourante en violant son obligation de renseigner lors de la procédure de détection précoce.

2.2. Le Tribunal fédéral applique le droit d'office (art. 106 al. 1 LTF). Eu égard toutefois à l'exigence de motivation qu'impose l'art. 42 al. 2 LTF, il n'examine en principe que les griefs invoqués, sauf en cas d'erreurs juridiques manifestes (ATF 146 IV 297 consid. 1.2; 142 III 402 consid. 2.6; 140 III 115 consid. 2). Il fonde son raisonnement juridique sur les faits retenus par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF), sauf s'ils ont été établis de façon manifestement inexacte - notion qui correspond à celle d'arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. (ATF 150 II 346 consid. 1.6; 149 II 337 consid. 2.3; 148 V 366 consid. 3.3) - ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF (cf. art. 105 al. 2 LTF). Si le recourant entend s'écarter des constatations de fait de l'autorité précédente, il doit expliquer de manière circonstanciée en quoi les conditions de l'art. 105 al. 2 LTF seraient réalisées et la correction du vice susceptible d'influer sur le sort de la cause (art. 97 al. 1 LTF); à défaut, un état de fait divergent de celui de la décision attaquée ne peut pas être pris en compte (ATF 149 II 337 consid. 2.3; 148 V 366 consid. 3.3; 145 V 188 consid. 2).

3.

3.1.

3.1.1. Aux termes de l'art. 78 al. 1 LPGA (RS 830.1), les corporations de droit public, les organisations fondatrices privées et les assureurs répondent, en leur qualité de garants de l'activité des organes d'exécution des assurances sociales, des dommages causés illicitement à un assuré ou à des tiers par leurs organes d'exécution ou par leur personnel. Cette disposition institue une responsabilité causale et ne présuppose donc pas une faute d'un organe de l'institution d'assurance. Les corporations de droit public, les organisations fondatrices privées et les assureurs répondent donc si un organe ou un agent accomplit, en sa qualité d'organe d'exécution de la loi, un acte illicite et dommageable. Il doit en outre exister un rapport de causalité entre l'acte et le dommage (ATF 133 V 14 consid. 7).

3.1.2. Selon l'art. 3 al. 1 de la loi fédérale du 14 mars 1958 sur la responsabilité de la Confédération, des membres de ses autorités et de ses fonctionnaires (LRCF; RS 170.32) - auquel renvoie l'art. 78 al. 4 LPGA -, la Confédération répond du dommage causé sans droit à un tiers par un fonctionnaire dans l'exercice de ses fonctions, sans égard à la faute du fonctionnaire. La condition de l'illicéité au sens de l'art. 3 al. 1 LRCF suppose la violation par l'État, au travers de ses organes ou agents, d'une norme protectrice des intérêts d'autrui en l'absence de motifs justificatifs (consentement, intérêt public prépondérant, etc.). La jurisprudence a également considéré comme illicite la violation de principes généraux du droit ou encore, selon les circonstances, un excès ou un abus du pouvoir d'appréciation conféré par la loi. L'illicéité peut d'emblée être réalisée si le fait dommageable découle de l'atteinte à un droit absolu (vie, santé ou droit de propriété). Si, en revanche, le fait dommageable consiste en une atteinte à un autre intérêt (par exemple le patrimoine), l'illicéité suppose que l'auteur ait violé une norme de comportement ayant pour but de protéger le bien juridique lésé (Verhaltensunrecht) (ATF 148 II 73 consid. 3.2; 144 I 318 consid. 5.5; 139 IV 137 consid. 4.2; 137 V 76 consid. 3.2).
Une omission peut constituer un acte illicite uniquement s'il existe une disposition la sanctionnant ou imposant de prendre la mesure omise. Ce chef de responsabilité suppose que l'État se trouve dans une position de garant à l'égard du lésé et que les prescriptions déterminant la nature et l'étendue de ce devoir aient été violées (ATF 148 II 73 consid. 3.2; 144 I 318 consid. 5.5; 137 V 76 consid. 3.2; 133 V 14 consid. 8.1).

3.2.

3.2.1. L'art. 27 LPGA prévoit que dans les limites de leur domaine de compétence, les assureurs et les organes d'exécution des diverses assurances sociales sont tenus de renseigner les personnes intéressées sur leurs droits et obligations (al. 1) et que chacun a le droit d'être conseillé, en principe gratuitement, sur ses droits et obligations (al. 2, première phrase).

3.2.2. Le devoir de conseil de l'assureur social au sens de l'art. 27 al. 2 LPGA comprend l'obligation d'attirer l'attention de la personne intéressée sur le fait que son comportement pourrait mettre en péril la réalisation de l'une des conditions du droit aux prestations. Les conseils ou renseignements portent sur les faits que la personne qui a besoin de conseils doit connaître pour pouvoir correctement user de ses droits et obligations dans une situation concrète face à l'assureur. Le devoir de conseil s'étend non seulement aux circonstances de fait déterminantes, mais également aux circonstances de nature juridique. Son contenu dépend entièrement de la situation concrète dans laquelle se trouve l'assuré, telle qu'elle est reconnaissable pour l'administration (ATF 139 V 524 consid. 2.2; 131 V 472 consid. 4.3; arrêt 8C_419/2022 du 6 avril 2023 consid. 4.2 in fine et l'arrêt cité).

3.3.

3.3.1. Selon l'art. 29 al. 1 LPGA, celui qui fait valoir son droit à des prestations doit s'annoncer à l'assureur compétent, dans la forme prescrite pour l'assurance sociale concernée. En vertu de l'art. 28 al. 1 LAI - dans sa teneur en vigueur jusqu'au 31 décembre 2021, applicable ratione temporis au cas d'espèce (cf. ATF 150 V 323 consid. 4.2; 150 II 390 consid. 4.3; 149 II 320 consid. 3) -, l'assuré a droit à une rente aux conditions suivantes: sa capacité de gain ou sa capacité d'accomplir ses travaux habituels ne peut pas être rétablie, maintenue ou améliorée par des mesures de réadaptation raisonnablement exigibles (let. a); il a présenté une incapacité de travail (art. 6 LPGA) d'au moins 40 % en moyenne durant une année sans interruption notable (let. b); au terme de cette année, il est invalide (art. 8 LPGA) à 40 % au moins (let. c). Conformément à l'art. 29 LAI, le droit à la rente prend naissance au plus tôt à l'échéance d'une période de six mois à compter de la date à laquelle l'assuré a fait valoir son droit aux prestations conformément à l'art. 29 al. 1 LPGA, mais pas avant le mois qui suit le 18 e anniversaire de l'assuré (al. 1); la rente est versée dès le début du mois au cours duquel le droit prend naissance (al. 3).

3.3.2. Selon l'art. 3a al. 1 LAI, la détection précoce a pour but de prévenir l'invalidité (art. 8 LPGA) de personnes en incapacité de travail (art. 6 LPGA). L'art. 3c LAI dispose que l'office AI examine la situation personnelle de l'assuré, en particulier son incapacité de travail et les causes et conséquences de celle-ci, et détermine si des mesures d'intervention précoce au sens de l'art. 7d sont indiquées (al. 2, première phrase); il peut inviter l'assuré et, si besoin est, son employeur à un entretien de conseil (al. 2, seconde phrase); au besoin, l'office AI ordonne à l'assuré de s'annoncer à l'AI conformément à l'art. 29 LPGA (al. 6, première phrase); il l'informe du fait que les prestations peuvent être réduites ou refusées s'il ne s'annonce pas dans les meilleurs délais (al. 6, seconde phrase).
L'art. 1 quinquies RAI (RS 831.201) - dans sa teneur en vigueur jusqu'au 31 décembre 2021, applicable au cas d'espèce - prévoit que l'office AI peut convoquer l'assuré à un entretien de détection précoce dont le but est d'évaluer si le dépôt d'une demande de prestations AI est indiqué (al. 1); l'entretien de détection précoce vise notamment à analyser la situation médicale, professionnelle et sociale de l'assuré (al. 1 let. a).
Une annonce de détection précoce ne constitue pas une demande de prestations de l'assurance-invalidité au sens de l'art. 29 al. 1 LPGA (arrêts 9C_324/2021 du 16 septembre 2021 consid. 5.2; 9C_463/2014 du 9 septembre 2014 consid. 3.2 et les références citées).

4.

En l'espèce, le premier juge a retenu que lors de l'entretien de détection précoce du 1 er février 2017, la recourante avait notamment déclaré ne pas souhaiter l'aide de l'intimé, dès lors qu'elle pensait diversifier ses activités par elle-même et reprendre progressivement son travail sans l'intervention de l'assurance-invalidité; il avait alors été convenu de ne pas déposer de demande de prestations à ce stade, l'intimé restant à disposition pour d'éventuelles mesures d'ordre professionnel. Au moment de la procédure de détection précoce, l'intimé avait ainsi agi conformément à la volonté de la recourante d'entreprendre seule des mesures de réadaptation professionnelle, ce qui était en adéquation avec l'objectif de la procédure. Selon les déclarations de la recourante retranscrites dans le rapport de détection précoce du 8 février 2017, elle envisageait d'adapter son activité indépendante à son atteinte à la santé par ses propres moyens et avait déjà entrepris des démarches et formations dans ce sens; elle espérait ainsi récupérer une pleine capacité de travail et poursuivre son activité en modifiant les prestations proposées au sein de son cabinet. Dans ces circonstances, l'intimé était légitimé à retenir que son intervention n'était pas nécessaire et que le dépôt d'une demande AI n'était pas indiqué.
Le tribunal cantonal a ajouté qu'il ne discernait pas quelle norme juridique aurait pu être violée par l'intimé. Une violation de l'art. 27 LPGA n'entrait pas en ligne de compte. À cet égard, rien ne corroborait l'affirmation de la recourante selon laquelle elle aurait signalé à l'intimé, le 1 er février 2017, vouloir toucher une rente. Rien n'indiquait non plus que celui-ci l'aurait dissuadée de déposer une demande de rente. La recourante, qui s'était annoncée à l'assurance-invalidité uniquement sur demande de son assureur perte de gain, avait au contraire refusé l'intervention de l'intimé au stade de la détection précoce. Elle n'avait d'ailleurs donné aucune suite au courrier du 8 février 2017. Ce n'était que le 14 juin 2018, soit peu après que son assureur perte de gain l'avait informée qu'il mettait fin à ses prestations au 22 juin 2018, qu'elle avait sollicité un soutien financier de l'intimé. En outre, en février 2017, son incapacité de travail ne durait pas depuis plus d'une année, de sorte que le droit à une rente d'invalidité n'était pas encore ouvert. Son état de santé s'était amélioré, puisqu'elle avait recouvré une capacité de travail de 30 % le 10 octobre 2016, qui perdurait en février 2017. À cette date, elle avait déjà entrepris des cours afin d'adapter son activité aux limitations fonctionnelles induites par sa maladie. Dans ces conditions, on ne pouvait pas reprocher à l'intimé de ne pas l'avoir invitée à déposer une demande de rente au stade de la détection précoce. En conclusion, aucun acte illicite au sens de l'art. 78 al. 1 LPGA n'était imputable à l'intimé et la décision du 29 juin 2023 devait être confirmée, sans qu'il soit nécessaire d'examiner si les autres conditions de responsabilité étaient remplies.

5.

La recourante se plaint d'une constatation arbitraire des faits.

5.1. Elle reproche à la cour cantonale d'avoir omis de retenir que son incapacité de travail avait commencé le 22 juin 2016, soit huit mois avant la phase de détection précoce en février 2017. Cette critique est mal fondée, dès lors qu'il ressort clairement de l'arrêt entrepris que la recourante s'est trouvée en incapacité de travail totale du 22 juin au 9 octobre 2016 puis à 70 % à partir du 10 octobre 2016, et qu'en février 2017, elle était toujours inapte à 70 %.

5.2. La recourante conteste que son état de santé se soit amélioré en février 2017, ce constat du juge précédent entrant en totale contradiction avec les éléments au dossier. Elle soutient qu'à cette époque, elle présentait toujours les mêmes symptômes, lesquels rendaient difficile la poursuite de son activité professionnelle, même à un taux réduit de 30 %. Quoi qu'elle en dise, compte tenu de l'amélioration de sa capacité de travail dès le 10 octobre 2016, qui perdurait en février 2017, le tribunal cantonal n'a pas versé dans l'arbitraire en constatant que son état de santé s'était amélioré, d'autant moins que dans un rapport médical du 10 octobre 2016, une médecin traitante faisait état d'une évolution lentement favorable. Le grief de la recourante s'avère mal fondé.

5.3. La recourante reproche au premier juge de ne pas avoir tenu compte du fait que la polyarthrite rhumatoïde dont elle souffre était déjà installée et active en février 2017. Celui-ci a retenu qu'elle avait annoncé, dans son courriel du 14 juin 2018, que ce trouble avait été diagnostiqué en avril 2017. Or elle n'allègue pas - et on ne voit pas - que ce diagnostic aurait été connu en février 2017 déjà. Il ressort quoi qu'il en soit des faits constatés par l'instance précédente qu'en février 2017, il était avéré que la recourante souffrait notamment d'asthénie et de douleurs articulaires et qu'elle suivait un traitement anti-infectieux, anti-inflammatoire et anti-douleur. En février 2017, les symptômes de l'affection diagnostiquée deux mois plus tard étaient donc déjà présents et connus de l'intimé, ce qui ressort dûment de l'arrêt entrepris. Le grief de la recourante doit par conséquent être écarté.

5.4. Il en va de même de celui selon lequel la cour cantonale n'aurait arbitrairement pas pris en considération certains éléments figurant dans le courriel du 14 juin 2018. Cette pièce étant largement postérieure à la procédure de détection précoce, son contenu n'est pas pertinent pour examiner le comportement qu'aurait dû adopter l'intimé à l'occasion de cette procédure.

5.5. Dans un dernier grief portant sur l'établissement des faits, la recourante expose que le tribunal cantonal ne pouvait pas retenir que lors de la phase de détection précoce, l'intimé avait été légitimé à considérer que son intervention n'était pas nécessaire et que le dépôt d'une demande de prestations n'était pas indiqué. Cette critique portant en réalité sur une question de droit, elle sera examinée ci-après en lien avec le grief tiré d'une violation du droit fédéral.

6.

6.1. Se plaignant d'une violation des art. 78 al. 1 et 27 LPGA, la recourante observe que le tribunal cantonal a admis que l'intimé ne l'avait pas invitée, à l'issue de la phase de détection précoce, à déposer une demande de prestations, et qu'il ne l'avait pas informée sur son droit éventuel à une rente d'invalidité. Il serait ainsi établi que l'intimé ne l'a pas renseignée sur les circonstances juridiques entourant l'ouverture du droit aux prestations de l'assurance-invalidité, en particulier sur le délai prévu à l'art. 29 al. 1 LAI. Selon la recourante, cette absence d'information n'était aucunement justifiée. Elle relève qu'en février 2017, son incapacité de travail durait depuis huit mois et son activité professionnelle était fortement impactée par ses problèmes de santé, au point qu'elle a engagé par elle-même des formations complémentaires pour diversifier ses activités. À cet égard, le raisonnement de la juridiction cantonale reviendrait à exonérer l'intimé de son devoir de conseil lorsqu'un assuré prend de lui-même des mesures en vue de réduire son dommage. Par ailleurs, la recourante conteste avoir indiqué ne pas souhaiter d'aide de la part de l'intimé lors de l'entretien de détection précoce. À l'inverse, elle aurait été fortement incitée par la spécialiste en réinsertion professionnelle à renoncer à introduire une demande de prestations. Elle soutient qu'au demeurant, à défaut de connaissance des conditions ouvrant le droit à des prestations, elle n'était pas en mesure de décider de faire valoir ou non un tel droit. Même en cas de refus de sa part de toute aide de l'intimé, celui-ci aurait été tenu de la rendre attentive au fait que l'absence de dépôt d'une demande de prestations pouvait conduire à la déchéance de son droit à une rente d'invalidité durant une certaine période, compte tenu de l'art. 29 al. 1 LAI. Dans ces conditions, l'intimé aurait omis de l'informer en violation de l'art. 27 LPGA, ce qui serait constitutif d'un acte illicite. Dès lors qu'elle aurait subi un dommage et que le lien de causalité entre celui-ci et l'acte illicite serait donné, les conditions de la responsabilité de l'intimé, au sens de l'art. 78 al. 1 LPGA, seraient réalisées.

6.2.

6.2.1. En tant qu'elle conteste avoir déclaré, lors de l'entretien du 1 er février 2017, qu'elle ne souhaitait pas l'aide de l'intimé, et qu'elle soutient que sa conseillère en réinsertion l'a fortement incitée à ne pas déposer une demande de prestations, la recourante se distancie des faits retenus par la cour cantonale, sans démontrer - ni même alléguer - que celle-ci aurait ce faisant procédé de manière arbitraire. Il n'y a donc pas lieu de s'écarter des faits, décrits dans l'arrêt attaqué, selon lesquels la recourante a, lors de l'entretien de détection précoce, renoncé à solliciter l'aide de l'intimé, dès lors qu'elle pensait diversifier ses activités par elle-même, et qu'il a été convenu, d'entente avec sa conseillère, de ne pas introduire de demande de prestations à ce stade.

6.2.2. Selon les faits constatés sans arbitraire par le tribunal cantonal (cf. consid. 5 et 6.2.1 supra), la recourante a effectué une annonce de détection précoce sur demande expresse de son assureur perte de gain, et non pas de sa propre initiative. Lors de l'entretien du 1 er février 2017, elle a clairement exprimé son souhait de ne pas être aidée par l'intimé, en précisant ne pas voir le sens de sa démarche auprès de celui-ci. Elle indiquait vouloir diversifier ses activités en suivant des formations complémentaires. Au moment de la phase de détection précoce, elle avait d'ailleurs déjà entamé des formations de Qi Gong et d'animation d'ateliers de coaching et avait l'intention d'entreprendre une formation pour enseigner une introduction à la philosophie. Au plan médical, les rapports que s'est procurés l'intimé mentionnaient une évolution lentement favorable et une amélioration de la capacité de travail à compter du 10 septembre 2016.
Compte tenu de la posture de la recourante et des informations à sa disposition en février 2017, l'intimé pouvait légitimement penser que celle-ci était en mesure de se réinsérer professionnellement toute seule et qu'une demande de prestations n'était pas indiquée. A posteriori, il apparaît certes qu'il aurait été préférable que l'intimé attire expressément l'attention de la recourante sur les conditions d'octroi d'une rente d'invalidité, en particulier sur les délais prévus aux art. 28 al. 1 let. b et 29 al. 1 LAI, dans l'hypothèse où l'évolution en cours ne devait pas se poursuivre comme attendu. Il reste que dans les circonstances connues de l'intimé à l'époque, l'omission d'un tel renseignement ne constitue pas une violation de l'art. 27 al. 2 LPGA et, partant, n'est pas illicite au sens de l'art. 78 al. 1 LPGA. Au vu notamment des démarches déjà entreprises par la recourante pour diversifier son activité, de l'amélioration apparemment en cours de son état de santé et du fait que la recourante elle-même avait indiqué ne pas souhaiter d'aide de l'assurance-invalidité hormis le financement d'une formation si besoin, l'intimé pouvait raisonnablement considérer qu'il n'y avait pas à s'attendre à une invalidité imminente. Il s'ensuit que l'arrêt cantonal échappe à la critique et que le recours doit être rejeté.

7.

La recourante, qui succombe, supportera les frais judiciaires (art. 66 al. 1 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.

Le recours est rejeté.

2.

Les frais judiciaires, arrêtés à 1'800 fr., sont mis à la charge de la recourante.

3.

Le présent arrêt est communiqué aux parties, à la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal du canton de Vaud et à l'Office fédéral des assurances sociales.

Lucerne, le 15 septembre 2025

Au nom de la IVe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

La Présidente : Viscione

Le Greffier : Ourny