Unemployment benefit suspension can be imposed separately for successive monthsGénéré par IA

8C_211/2022

Arrêt du 7 septembre 2022

Ire Cour de droit social

Composition
MM. et Mme les Juges fédéraux Wirthlin, Président, Heine et Abrecht.
Greffière : Mme Betschart.

Participants à la procédure
Service de l'emploi du canton de Vaud,
Instance Juridique Chômage,
rue Marterey 5, 1014 Lausanne,
recourant,

contre

A.________,
agissant par B.________,
intimée.

Objet
Assurance-chômage (suspension du droit à l'indemnité),

recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton de Vaud du 28 février 2022 (ACH 229/21 - 40/2022).

Faits :

A.

A.a. A.________, née en 1958, s'est inscrite le 22 octobre 2019 comme demandeuse d'emploi au taux de 60 % auprès de l'Office régional de placement (ORP) de l'Ouest lausannois. Par décisions du 3 février 2021, l'ORP l'a suspendue dans son droit à l'indemnité de chômage pour une durée de trois jours dès le 1er décembre 2020 (décision n° xxx) et pour une durée de cinq jours dès le 1er janvier 2021 (décision n° yyy), au motif qu'elle n'avait pas respecté l'objectif de recherches d'emploi fixé par son conseiller durant les mois de novembre et décembre 2020.

A.b. Les oppositions formées par l'assurée contre ces décisions ont été rejetées par décisions sur opposition rendues le 18 juin 2021 par le Service de l'emploi (SDE) du canton de Vaud.

B.

Par arrêt du 28 février 2022, la Cour des assurances sociales du tribunal cantonal du canton de Vaud a partiellement admis le recours formé par A.________, a annulé la décision sur opposition du 18 juin 2021 relative à la décision n° xxx (concernant la suspension de trois jours à partir du 1er décembre 2020) et a confirmé celle du 18 juin 2021 relative à la décision n° yyy (concernant la suspension de cinq jours à compter du 1er janvier 2021).

C.

Le SDE interjette un recours en matière de droit public contre cet arrêt, en concluant à sa réforme dans le sens de la confirmation de la décision sur opposition du 18 juin 2021 relative à la décision n° xxx.
A.________, la cour cantonale et le Secrétariat d'Etat à l'économie (SECO) ont renoncé à se déterminer.

Considérant en droit :

1.

Le recours est dirigé contre un arrêt final (art. 90 LTF) rendu en matière de droit public (art. 82 ss LTF) par une autorité cantonale de dernière instance (art. 86 al. 1 let. d LTF). Il a été déposé dans le délai (art. 100 LTF) et la forme (art. 42 LTF) prévus par la loi. Il est donc recevable.

2.

Le recours en matière de droit public peut être formé notamment pour violation du droit fédéral (art. 95 let. a LTF), que le Tribunal fédéral applique d'office (art. 106 al. 1 LTF), sans être limité par les arguments de la partie recourante ni par la motivation de l'autorité précédente. Le Tribunal fédéral fonde son raisonnement sur les faits retenus par la juridiction précédente (art. 105 al. 1 LTF), sauf s'ils ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF (art. 105 al. 2 LTF).

3.

La juridiction cantonale ayant confirmé sur leur principe les suspensions du droit à l'indemnité de chômage de l'intimée en application de l'art. 30 al. 1 let. c LACI, le litige porte sur le point de savoir si l'autorité précédente a violé le droit fédéral, comme le soutient le recourant, en annulant l'une des deux sanctions prononcées.

4.

4.1. Partant d'une faute légère de l'intimée, la cour cantonale a considéré qu'au vu de la continuité des périodes examinées, de l'absence d'entretien au mois de décembre 2020 et du fait que les décisions litigieuses avaient été rendues simultanément, la présente situation relevait d'une unité d'action justifiant de ne prononcer qu'une seule sanction à l'encontre de l'intimée. Ainsi, son droit à l'indemnité de chômage ne devait être suspendu que durant cinq jours à compter du 1er janvier 2021 et la décision sur opposition du 18 juin 2021 relative aux recherches d'emploi du mois de novembre 2020 (décision n° xxx) devait être annulée.

4.2. La durée de la suspension du droit à l'indemnité de chômage doit être proportionnelle à la gravité de la faute (art. 30 al. 3 LACI). Aux termes de l'art. 45 al. 3 OACI, la durée de la suspension dans l'exercice du droit à l'indemnité est de 1 à 15 jours en cas de faute légère (let. a), de 16 à 30 jours en cas de faute de gravité moyenne (let. b) et de 31 à 60 jours en cas de faute grave (let. c). Si l'assuré est suspendu de façon répétée dans son droit à l'indemnité pendant le délai-cadre d'indemnisation, la durée de suspension est prolongée en conséquence (art. 45 al. 5 OACI).

4.3.

4.3.1. Selon la jurisprudence constante, une suspension du droit à l'indemnité de chômage prévue à l'art. 30 LACI n'a pas un caractère pénal. Elle constitue une sanction de droit administratif destinée à combattre les abus en matière d'assurance-chômage. Comme telle, cette mesure peut être prononcée de manière répétée, sans que soit applicable l'art. 49 CP (ATF 123 V 150 consid. 1c par rapport à l'ancien art. 68 CP). Plusieurs mesures de suspension distinctes peuvent ainsi être prononcées, sauf - et exceptionnellement - en présence de manquements qui procèdent d'une volonté unique et qui, se trouvant dans un rapport étroit de connexité matérielle et temporelle, apparaissent comme l'expression d'un seul et même comportement (arrêts 8C_306/2008 du 26 septembre 2008 consid. 3.2, in: DTA 2009 268; C 305/01 du 22 octobre 2002 consid. 3.1, in: DTA 2003 118; BORIS RUBIN, Commentaire de la loi sur l'assurance-chômage, 2014, n° 20 ad art. 30 LACI). Une telle situation exceptionnelle peut se produire lorsqu'un assuré refuse plusieurs emplois convenables le même jour, pour le même motif et sur la base d'une volonté unique (arrêt C 171/89 du 15 septembre 1987 consid. 3a, in: DTA 1988 26; THOMAS NUSSBAUMER, Arbeitslosenversicherung, in: Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht [SBVR], Soziale Sicherheit, 2e éd. 2016, n° 860, p. 2523).

4.3.2. On précisera que la jurisprudence admet que, lorsqu'il y a concours de plusieurs motifs de suspension de nature différente ou de même nature, une suspension du droit à l'indemnité peut être prononcée séparément pour chacun des états de fait (arrêts C 90/06 du 7 août 2006 consid. 3.1; C 305/01 du 22 octobre 2002, in: DTA 2003 p. 119 et les références). Il peut en outre se justifier de prononcer le même jour plusieurs décisions de suspension du droit à l'indemnité en cas de fautes successives (arrêt C 33/97 du 19 octobre 1998 consid. 3b, in: DTA 1999 p. 193; BORIS RUBIN, Assurance-chômage, Droit fédéral, Survol des mesures cantonales, Procédure, 2e éd. 2006, p. 457). En particulier, l'insuffisance de recherches d'emploi d'un assuré pendant plusieurs périodes de contrôle peut faire l'objet, même rétroactivement, de plusieurs mesures de suspension distinctes dans l'exercice du droit à l'indemnité de chômage (arrêts 8C_306/2008 du 26 septembre 2008 consid. 3.2, in: DTA 2009 268; C 305/01 du 22 octobre 2002, in: DTA 2003 119).

4.3.3. Quant à la question de savoir si une sanction peut être aggravée quand bien même l'assuré n'a pas été mis en situation de modifier son comportement après avoir pris connaissance d'une première suspension, la jurisprudence a retenu que la sanction a certes un but dissuasif et éducatif. Les obligations du chômeur découlent cependant de la loi. Elles n'impliquent ni une information préalable (par exemple sur les recherches d'emploi pendant le délai de congé; cf. ATF 124 V 225 consid. 5b; arrêts 8C_518/2009 du 4 mai 2010 consid. 6; C 208/03 du 26 mars 2004 consid. 3.1, in: DTA 2005 56), ni un avertissement préalable. Il ne se justifie pas de traiter différemment l'assuré qui fait l'objet de sanctions échelonnées dans le temps (et aggravées) de celui qui se voit infliger plusieurs sanctions rétroactives pour les mêmes comportements. Objectivement et subjectivement, les comportements fautifs sont les mêmes. Enfin, dans bien des cas, un cumul de sanctions intervient sans que l'assuré soit mis en situation de modifier son comportement, notamment en cas de chômage fautif et de recherches insuffisantes pendant le délai de congé ou encore - comme en l'espèce - en cas de recherches d'emploi insuffisantes au cours de deux périodes de contrôle successives. L'art. 45 al. 5 OACI doit par conséquent également trouver application dans ce type de situation (arrêt 8C_518/2009 du 4 mai 2010 consid. 5).

4.4. Au vu ce qui précède, le raisonnement de la cour cantonale ne peut pas être suivi. Comme le recourant le soutient à juste titre, la continuité des périodes considérées ne suffit pas pour renoncer à prononcer une suspension séparément pour chaque manquement, car, selon la jurisprudence exposée ci-dessus, en cas de recherches d'emploi insuffisantes, des décisions de suspension distinctes peuvent être prises, même rétroactivement, pour chaque mois pendant lequel l'intimée a contrevenu à ses obligations. Ne constituent pas non plus des circonstances déterminantes en l'espèce le fait qu'aucun entretien n'a eu lieu en décembre 2020, ni le fait que les deux décisions de sanction ont été rendues le même jour par l'ORP. En effet, comme on vient de l'exposer, les obligations du chômeur n'impliquent ni une information préalable, ni un avertissement préalable et il ne se justifie pas de traiter différemment l'assuré qui fait l'objet de sanctions échelonnées dans le temps de celui qui se voit infliger plusieurs sanctions rétroactives le même jour pour les mêmes comportements, ce principe concernant également les recherches d'emploi insuffisantes au cours de deux périodes de contrôle successives.

4.5. C'est ainsi en violation du droit fédéral que les premiers juges ont annulé la décision sur opposition concernant la suspension de trois jours à partir du 1er décembre 2020 (prononcée par décision n° xxx de l'ORP). L'arrêt du 28 février 2022 doit dès lors être réformé en ce sens que ladite décision sur opposition est confirmée.

5.

Vu l'issue du litige, les frais judiciaires doivent être mis à la charge de l'intimée (art. 66 al. 1 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.

Le recours est admis. L'arrêt du tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour des assurances sociales, du 28 février 2022 est réformé en ce sens que la décision sur opposition du Service de l'emploi du canton de Vaud du 18 juin 2021 relative à la décision n° xxx de l'Office régional de placement de l'Ouest lausannois est confirmée.

2.

Les frais judiciaires, arrêtés à 500 fr., sont mis à la charge de l'intimée.

3.

Le présent arrêt est communiqué aux parties, au Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour des assurances sociales, et au Secrétariat d'Etat à l'économie (SECO).

Lucerne, le 7 septembre 2022

Au nom de la Ire Cour de droit social
du Tribunal fédéral suisse

Le Président : Wirthlin

La Greffière : Betschart