{T 0/2}
8C_418/2013
Arrêt du 15 octobre 2014
Ire Cour de droit social
Composition
Mmes et MM. les Juges fédéraux Leuzinger, Présidente, Ursprung, Frésard, Maillard et Heine.
Greffier : M. Beauverd.
Participants à la procédure
A.________, représenté par Me Christophe Tafelmacher, avocat,
recourant,
contre
Etat de Vaud, 1014 Lausanne
représenté par la Direction générale de l'enseignement obligatoire, Rue de la Barre 8, 1014 Lausanne,
intimé.
Objet
Droit de la fonction publique (classe de traitement),
recours contre le jugement de la Chambre des recours du Tribunal cantonal du canton de Vaud du 2 avril 2013.
A.a. A.________, né en 1981, a été engagé par l'Etat de Vaud au mois d'août 2005 en qualité de maître secondaire semi-généraliste. En 2006, il a obtenu le diplôme d'enseignement pour le degré secondaire I délivré par l'Ecole B.________. Ce diplôme, obtenu après des études gymnasiales, était équivalent au grade de bachelor of arts en enseignement secondaire I et correspondait à 240 crédits définis selon le système européen de transfert et d'accumulation de crédits (ECTS). A cette époque, en effet, l'Ecole B.________ proposait, à côté de la formation de maître secondaire spécialiste d'une durée de quatre ans à la suite d'études universitaires, une formation d'enseignant secondaire semi-généraliste, dite "non transitoire", accessible aux personnes disposant d'une maturité gymnasiale. La formation d'enseignant secondaire semi-généraliste ("non transitoire") pouvait constituer une étape avant l'acquisition d'un master.
A.b. Jusqu'au 1
er décembre 2008, A.________ était colloqué en classe de salaire 21-24. A l'occasion de l'entrée en vigueur de la nouvelle politique salariale de l'Etat de Vaud, le 1
er décembre 2008, les employés de l'Etat ont été informés de la chaîne et du niveau de fonction qui leur seraient attribués dans le nouveau système (connu sous la désignation DECFO-SYSREM). Selon ce système, à chaque poste correspond un emploi-type qui reflète le métier et la nature des activités du collaborateur. Chaque emploi-type renvoie ensuite à une chaîne de la grille des fonctions. Le niveau de fonction est ensuite déterminé selon le poste occupé. A chaque niveau de fonction correspond une classe salariale.
A.________ a été informé qu'il serait colloqué comme "maître de disciplines académiques" (emploi-type) de la chaîne 142 (enseignement obligatoire) dans le niveau de fonction 11A. Le traitement annuel pour une activité à 46,4286 % a passé de 35'709 fr. (13
ème salaire compris) à 36'595 fr. plus 885 fr. de rattrapage pour l'année 2008. La lettre A signifiait que le taux de rétribution était réduit d'une classe de salaire. Cette réduction était motivée par la non-conformité du titre obtenu par l'intéressé à celui défini pour le poste par la Conférence suisse des directeurs cantonaux de l'instruction publique (CDIP). Le descriptif des fonctions concernant la chaîne 142 indique en effet que pour les maîtres et maîtresses de disciplines académiques, les compétences professionnelles comprennent notamment une formation initiale de niveau master.
A.c. Le 2 mars 2009, A.________ a ouvert action contre l'Etat de Vaud devant le Tribunal des Prud'hommes de l'Administration cantonale (TriPAC). Il concluait à ce que son niveau de fonction soit fixé à 11 (suppression de la réduction d'une classe) et concluait au paiement de l'arriéré correspondant à partir du mois de décembre 2008.
Le tribunal a tenu deux audiences les 3 et 10 juillet 2012. Plusieurs témoins ont été entendus, à savoir C.________, D.________, toutes deux enseignantes, et E.________, directeur de la formation à l'Ecole B.________.
Par jugement du 17 juillet 2012, le TriPAC a débouté le demandeur de ses conclusions.
A.________ a recouru contre ce jugement devant la Chambre des recours du Tribunal cantonal du canton de Vaud en reprenant ses précédentes conclusions. Statuant le 2 avril 2013, cette autorité a rejeté le recours.
A.________ exerce un recours en matière de droit public dans lequel il conclut à l'annulation de l'arrêt cantonal et au renvoi de la cause à la Chambre des recours pour nouvelle décision au sens des motifs.
L'Etat de Vaud conclut au rejet du recours.
Par écriture du 25 octobre 2013, A.________ a requis la production de "pièces générales" déposées par l'Etat de Vaud pour toutes les procédures introduites devant le TriPAC en contestation d'une classification selon le système DECFO-SYSREM.
1.1. La présente cause est une contestation pécuniaire en matière de rapports de travail de droit public, qui ne tombe pas sous le coup de l'exception de l'art. 83 let. g LTF. Conformément à ce que prescrit l'art. 112 al. 1 let. d LTF, la Chambre des recours considère que la valeur litigieuse est supérieure à 15'000 fr. (art. 85 al. 1 let. b LTF). Son appréciation n'apparaît pas inexacte et le Tribunal fédéral s'y rallie.
1.2. Pour le reste, déposé en temps utile et dans les formes requises contre une décision finale, le recours est recevable au regard des art. 42, 90 et 100 al. 1 LTF.
Des mesures probatoires devant le Tribunal fédéral ne sont qu'exceptionnellement ordonnées dans une procédure de recours (ATF 136 II 101 consid. 2 p. 104), dès lors que le Tribunal fédéral statue et conduit en principe son raisonnement juridique sur la base des faits établis par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF). Le recourant requiert l'ensemble des pièces qui auraient été déposées par l'Etat de Vaud devant le TriPAC pour toutes les procédures liées à la classification du système DECFO-SYSREM. Il n'apparaît pas que ces pièces aient été déposées, en tout ou partie, devant la Chambre des recours. Il ne sera donc pas donné suite à la requête du recourant, car il n'y a aucun élément dont on puisse inférer des circonstances exceptionnelles justifiant une mesure d'instruction tendant à faire verser au dossier des éléments qui n'ont pas été soumis à l'examen de l'autorité précédente.
3.1. Le 28 novembre 2008, le Conseil d'Etat a adopté le règlement relatif au système de rétribution des collaborateurs de l'Etat de Vaud (RSRC; RS/VD 172.315.2) qui a pour but de définir le système de rétribution et son application aux collaborateurs qui occupent une fonction à l'Etat de Vaud (art. 1 er al. 1). Sous le titre "Réduction en cas d'absence de titre", l'art. 6 de ce règlement est ainsi libellé:
1 Lorsque, à titre exceptionnel, l'Etat doit recourir à l'engagement d'un collaborateur ne répondant pas aux exigences nécessaires à l'exercice de la fonction (absence de titre), sa rétribution fait l'objet d'une réduction, correspondant à une classe de salaire.
2 Pour le secteur de l'enseignement, l'absence du titre pédagogique tel que défini par les règlements de reconnaissance des diplômes édictés par la Conférence suisse des directeurs cantonaux de l'instruction publique entraîne une réduction correspondant à une classe. L'absence de tout titre pédagogique entraîne une réduction correspondant à deux classes.
(...)
3.2. Le recourant soutient tout d'abord qu'il est arbitraire de le sanctionner d'une réduction de son taux de rétribution au motif que son titre n'est pas conforme à celui défini par la CDIP. Il se plaint d'une application arbitraire de la disposition réglementaire précitée. Selon lui, cette disposition doit être interprétée en ce sens qu'une pénalité peut seulement être prononcée en l'absence d'un titre pédagogique. L'art. 6 al. 1 RSRC ne serait pas applicable aux enseignants.
3.3. Cette argumentation n'est pas fondée. Selon une note interprétative relative à l'art. 6 RSRC, émanant de la Délégation aux ressources humaines du Conseil d'Etat vaudois, cette disposition doit être appliquée de la manière suivante (cf. arrêt 8C_637/2012 du 5 juin 2013 consid. 5.3) :
Dans l'arrêt 8C_637/2012, précité, le Tribunal fédéral a eu l'occasion de confirmer le bien-fondé de cette interprétation. L'alinéa 1 s'applique également au personnel enseignant. En particulier, les réductions prévues aux al. 1 et 2 de l'art. 6 RSRC peuvent être cumulées. L'enseignant qui ne bénéficie pas du titre académique exigé - en l'occurrence un master - fait donc l'objet d'une pénalité quels que soient ses titres pédagogique. Or, dans le cas particulier, il est constant que le recourant ne dispose pas de ce diplôme académique qui est normalement exigé pour occuper la fonction d'enseignant au degré secondaire (enseignement obligatoire).
4.1. Le recourant se plaint d'une inégalité de traitement. Comme devant les autorités précédentes, il fait valoir que les enseignants d'arts visuels et de musique ont été colloqués à un niveau de fonction 11, sans pénalité aucune, alors même qu'ils ne seraient titulaires ni d'un master ni d'une formation équivalente. Il reproche à la Chambre des recours d'avoir retenu, au contraire, que cette catégorie d'enseignants bénéficiait d'une formation considérée comme équivalente à un master par l'Etat de Vaud. Il lui fait grief, sur ce point, d'avoir apprécié les preuves de manière arbitraire, soit contrairement aux témoignages recueillis par le TriPAC et aux pièces versées.
4.2. De la garantie générale de l'égalité de traitement de l'art. 8 al. 1 Cst. découle l'obligation de l'employeur public de rémunérer un même travail avec un même salaire. Dans les limites de l'interdiction de l'arbitraire, les autorités disposent d'une grande marge d'appréciation, particulièrement en ce qui concerne les questions d'organisation et de rémunération. La juridiction saisie doit observer une retenue particulière lorsqu'il s'agit non seulement de comparer deux catégories d'ayants droit mais de juger tout un système de rémunération; elle risque en effet de créer de nouvelles inégalités. La question de savoir si des activités doivent être considérées comme identiques dépend d'appréciations qui peuvent se révéler différentes. Dans les limites de l'interdiction de l'arbitraire et du principe de l'égalité de traitement, les autorités sont habilitées à choisir, parmi les multiples éléments pouvant entrer en considération, les critères qui doivent être considérés comme déterminants pour la rémunération des fonctionnaires. Le droit constitutionnel n'exige pas que la rémunération soit fixée uniquement selon la qualité du travail fourni, voire selon des exigences effectivement posées. Les inégalités de traitement doivent cependant être raisonnablement motivées, et donc apparaître objectivement défendables. Ainsi le Tribunal fédéral a-t-il reconnu que l'art. 8 Cst. n'était pas violé lorsque les différences de rémunération reposaient sur les motifs objectifs tels que l'âge, l'ancienneté, l'expérience, les charges familiales, les qualifications, le genre et la durée de la formation requise pour le poste, le temps de travail, les horaires, le cahier des charges, l'étendue des responsabilités ou les prestations (ATF 139 I 161 consid. 5.3.1 p. 165 i.f. et les références).
4.3. Par ailleurs, l'appréciation des preuves est arbitraire lorsqu'elle est manifestement insoutenable, en contradiction avec le dossier, ou contraire au sens de la justice et de l'équité ou lorsque l'autorité ne tient pas compte, sans raison sérieuse, d'un élément propre à modifier la décision, se trompe sur le sens et la portée de celui-ci ou, se fondant sur les éléments recueillis, en tire des constatations insoutenables (ATF 137 I 58 consid. 4.1.2 p. 62 et la jurisprudence citée).
4.4. Les premiers juges retiennent en fait, en renvoyant aux constatations du TriPAC et aux témoignages recueillis par celui-ci, que l'Etat de Vaud exige un "équivalent master" pour colloquer les maîtres d'art visuel et de musique en classe 11 sans pénalité. Les déclarations verbalisées des témoins ne permettent toutefois pas de tirer sur ce point de conclusion définitive:
4.4.1. D.________, entendue en qualité de syndicaliste ayant participé aux séances de négociations liées au système DECFO-SYSREM, a déclaré qu'à la bascule, il n'existait pas encore de master en arts visuels ou de musique. Les maîtres de dessin, de sport et de musique du gymnase avaient été colloqués au niveau 11, alors que les autres maîtres du gymnase l'avaient été au niveau 12. Les maîtres d'arts visuels et de musique avaient revendiqué de passer du niveau 11-12 au niveau 12-13 par une action devant le TriPAC. Cette procédure s'était achevée par une transaction, selon laquelle ils furent colloqués en 12A-13A, la pénalité A pouvant tomber au moment où ils étaient en mesure d'établir qu'ils bénéficiaient du titre académique requis, soit un master, soit un équivalent master. D.________ a encore déclaré que les maîtres de dessin et de musique qui sont colloqués en 145 12A et 13A peuvent intervenir dans le secondaire I et II.
Il ressort de ces déclarations que les enseignants en question occupent un emploi-type de la chaîne 145 (enseignement gymnasial postobligatoire) qui n'est pas le même que celui du recourant (142). Certes, ceux d'entre eux qui n'étaient pas porteurs d'un master paraissent avoir été pénalisés (comme en atteste la lettre A). On ne peut toutefois tirer de ce témoignage des conclusions en ce qui concerne les maîtres du degré secondaire I (obligatoire).
4.4.2. C.________ a quant à elle déclaré être titulaire d'un titre de l'ECAL, ainsi que d'un brevet d'aptitude à l'enseignement secondaire (BAES). Lors de la bascule, elle était colloquée en 142 11 (pas de pénalité). Elle a déclaré ignorer si ses titres correspondaient à un bachelor et a affirmé qu'elle n'était en tout cas pas titulaire d'un master.
4.4.3. E.________ a formulé des indications d'ordre général sur la reconnaissance des diplômes. Il n'a pas été en mesure de se prononcer sur le point de savoir si un enseignant d'arts visuels au bénéfice d'un titre de l'ECAL et du BAES bénéficiait d'une formation équivalente à un titulaire de master. Il a précisé que les questions d'équivalence devaient faire l'objet d'un examen individuel au cas par cas.
4.5. Le recourant a pour sa part produit à l'audience du 3 juillet 2012 un document intitulé "liste anonymisée de la bascule de tous les enseignants de dessin et de musique au 1er décembre 2008, avec l'ancienne classification et la nouvelle". Il semble ressortir de ce document que la quasi-totalité des enseignants d'arts visuels et de musique du degré secondaire ont été colloqués au niveau 142 11, cependant que les enseignants de ces mêmes branches au gymnase l'ont été au niveau 12A en février 2011 (vraisemblablement à la suite de la transaction mentionnée par D.________).
4.6. La question de savoir si l'Etat de Vaud a renoncé à exiger un "équivalent master" pour colloquer les maîtres d'art visuel et de musique au niveau 11 et, partant, si les constatations de fait des premiers juges procèdent d'une appréciation arbitraire des preuves peut demeurer indécise.
4.6.1. Le principe de la légalité de l'activité administrative (cf. art. 5 al. 1 Cst.) prévaut sur celui de l'égalité de traitement. En conséquence, le justiciable ne peut généralement pas se prétendre victime d'une inégalité de traitement, lorsque la loi est correctement appliquée à son cas, alors qu'elle l'aurait été faussement, voire pas appliquée du tout dans d'autres cas semblables. Cela présuppose cependant, de la part de l'autorité dont la décision est attaquée, la volonté d'appliquer correctement à l'avenir les dispositions légales en question; le citoyen ne peut prétendre à l'égalité dans l'illégalité que s'il y a lieu de prévoir que l'administration persévérera dans l'inobservation de la loi (ATF 139 II 49 consid. 7.1 p. 61 et les références). Si l'autorité ne s'exprime pas sur ses intentions futures, le Tribunal fédéral présumera qu'elle se conformera au jugement qu'il aura rendu (cf. ATF 115 Ia 81 consid. 2 p. 83 et les références citées). Encore faut-il qu'il n'existe pas un intérêt public prépondérant au respect de la légalité qui conduise à donner la préférence à celle-ci au détriment de l'égalité de traitement, ni d'ailleurs qu'aucun intérêt privé de tiers prépondérant ne s'y oppose (ATF 123 II 248 consid. 3c p. 254; 115 Ia 81 consid. 2 p. 83 et les références citées). La jurisprudence a également précisé qu'il était nécessaire que l'autorité n'ait pas respecté la loi, non pas dans un cas isolé, ni même dans plusieurs cas, mais selon une pratique constante (ATF 139 II 49 consid. 7.1 p. 61; 132 II 485 consid. 8.6 p. 510). C'est seulement lorsque toutes ces conditions sont remplies que le citoyen est en droit de prétendre, à titre exceptionnel, au bénéfice de l'égalité dans l'illégalité.
4.6.2. Dans le cas particulier, il est constant que la collocation du recourant, impliquant une pénalité, correspond aux règles applicables à la rétribution des collaborateurs de l'Etat de Vaud, singulièrement des enseignants. Même en admettant que l'une ou l'autre catégorie d'enseignants (musique et/ou arts visuels) du degré secondaire ne soit titulaire ni d'un master ni d'un titre équivalent, le recourant ne pourrait se prévaloir du principe d'égalité dans l'illégalité. Par rapport à l'ensemble des agents de la fonction publique du canton et même du corps enseignant, le nombre de situations prétendument illégales serait très limité et circonscrit à des branches particulières, pour lesquelles, au demeurant, il paraît difficile - les témoignages recueillis en attestent - de juger de l'équivalence de la formation. On ne voit pas qu'il y ait une pratique généralisée qui consisterait à renoncer à une large échelle aux exigences de titre requises. L'intention de poursuivre une pratique qui serait illégale n'a, en l'état, pas été manifestée par l'Etat de Vaud. Une violation de l'égalité de traitement n'est donc pas démontrée par le recourant.
Le recours est ainsi mal fondé.
Vu l'issue du litige, le recourant supportera les frais judiciaires (art. 66 al. 1 LTF). L'Etat de Vaud n'a pas droit à des dépens (art. 68 al. 3 LTF).
Le recours est rejeté.
Les frais judiciaires, arrêtés à 2'000 fr., sont mis à la charge du recourant.
Le présent arrêt est communiqué aux parties et à la Chambre des recours du Tribunal cantonal du canton de Vaud.
Lucerne, le 15 octobre 2014
Au nom de la Ire Cour de droit social
du Tribunal fédéral suisse
La Présidente : Leuzinger
Le Greffier : Beauverd