Restitution of bridging pension after retroactive disability benefitsGénéré par IA

8C_469/2021

Arrêt du 4 août 2022

Ire Cour de droit social

Composition
MM. et Mme les Juges fédéraux Wirthlin, Président, Maillard et Truttmann, Juge suppléante.
Greffière : Mme Castella.

Participants à la procédure
Succession de feu A.________, soit son fils,
B.________,
représenté par Me Jean-Michel Duc, avocat,
recourant,

contre

Centre régional de décision rente-pont, Agence d'Assurances sociales,
place Chauderon 7, 1003 Lausanne,
intimé.

Objet
Assurance sociale cantonale,

recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton de Vaud du 26 mai 2021 (PS.2021.0003).

Faits :

A.

A.a. Feu A.________, née en 1950, était mariée à C.________, né en 1951. Les deux époux faisaient ménage commun.
Le 23 janvier 2013, feu A.________ a rempli un formulaire de demande de rente-pont auprès de la Caisse cantonale vaudoise de compensation AVS (ci-après: la CCVD). Le 5 février 2013, C.________ a signé un avis de cession en faveur de la CCVD, pour le cas où une rente AI et des prestations complémentaires AVS/ AI lui seraient accordées avec effet rétroactif.
Par décision du 30 mai 2013, la CCVD a reconnu à feu A.________ le droit à une rente-pont cantonale de 3039 fr. par mois à compter du 1 er janvier 2013; cette rente, dont le montant a ensuite varié entre 2739 fr. et 3977 fr. par mois, a pris fin au 31 décembre 2014, l'intéressée ayant atteint l'âge de 64 ans révolus.
Le 21 mai 2015, l'Office de l'assurance-invalidité pour le canton de Vaud a rendu une décision d'octroi de rente AI en faveur de C.________ pour la période allant du 1 er janvier 2013 au 31 décembre 2014; il en est résulté que ce dernier était créancier d'un montant rétroactif de 58'213 fr.

A.b. Par décision du 6 août 2015, la CCVD a réclamé à feu A.________, ensuite de la décision d'octroi de la rente AI en faveur de C.________, la restitution de la rente-pont qu'elle avait perçue entre le 1er janvier 2013 et le 31 décembre 2014 pour un montant total de 81'540 fr. Après diverses péripéties procédurales, la CCVD a rejeté, par décision du 8 janvier 2019, la réclamation que feu A.________ avait formée contre la décision du 6 août 2015.
Par arrêt du 11 décembre 2019, la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud (ci-après: la Cour de droit administratif et public), admettant partiellement le recours interjeté par feu A.________ contre la décision du 8 janvier 2019, a annulé cette décision et a renvoyé la cause à la CCVD pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Les juges cantonaux ont considéré en bref que si la décision attaquée n'était pas critiquable sur le principe, la restitution des prestations supposait l'enrichissement illégitime du bénéficiaire des prestations. Or une différence subsistait entre le montant de la prestation AI rétroactive servie à C.________ pour la période du 1er janvier 2013 au 31 décembre 2014 et celui de la rente-pont perçue par son épouse durant la même période. Il appartenait à la CCVD de vérifier si C.________ avait perçu des prestations complémentaires à l'AI durant cette période, et le cas échéant à concurrence de quel montant, avant de requérir la restitution de la totalité de la rente-pont. En l'état, la restitution ne pouvait s'étendre qu'à concurrence du montant dont feu A.________ était enrichie, à savoir 58'213 fr. Le recours interjeté par cette dernière contre cet arrêt a été déclaré irrecevable - faute de préjudice juridique irréparable - par le Tribunal fédéral le 5 mai 2020 (cause 8C_20/2020).

A.c. Après que la CCVD a constaté que les époux A.________ et C.________ avaient bénéficié de prestations complémentaires AVS/AI dès le mois de janvier 2013, le Centre régional de décision rente-pont, Agence d'Assurances Sociales (qui dans l'intervalle a repris la gestion des prestations cantonales de la rente-pont), a rejeté la réclamation de feu A.________ contre la demande de restitution du 6 août 2015 (décision du 25 novembre 2020).

B.

Saisie d'un recours contre la décision du 25 novembre 2020, la Cour de droit administratif et public l'a rejeté par arrêt du 26 mai 2021.

C.

Feu A.________ a formé un recours en matière de droit public contre cet arrêt, concluant à sa réforme dans le sens de l'annulation de la décision sur réclamation du Centre régional de décision rente-pont du 25 novembre 2020. Elle sollicitait en outre d'être mise au bénéfice de l'assistance judiciaire.
L'intimé a conclu au rejet du recours. La juridiction cantonale a renoncé à se déterminer.

D.

Feu A.________ est décédée le 29 septembre 2021. Dans le délai imparti à cet effet, son fils B.________, seul héritier légal, a déclaré vouloir maintenir le recours.

Considérant en droit :

1.

Le recours est dirigé contre un arrêt final (art. 90 LTF), rendu dans une cause de droit public (art. 82 ss LTF) par une autorité cantonale de dernière instance (art. 86 al. 1 let. d LTF). Il a été déposé dans le délai (art. 100 LTF) et la forme (art. 42 LTF) prévus par la loi. Il est donc recevable.

2.

2.1. Le litige porte sur le point de savoir si la cour cantonale a violé le droit fédéral, en particulier si elle a fait preuve d'arbitraire, en confirmant l'obligation de restituer le montant que feu A.________ avait reçu à titre de rente-pont pour la période du 1er janvier 2013 au 31 décembre 2014.

2.2. Le Tribunal fédéral, qui est un juge du droit, conduit son raisonnement juridique sur la base des faits établis par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF). Il ne peut s'en écarter que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte - notion qui correspond à celle d'arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. (ATF 145 V 188 consid. 2) - ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF (art. 105 al. 2 LTF). Si le recourant entend s'écarter des constatations de fait de l'autorité précédente, il doit expliquer de manière circonstanciée en quoi les conditions de l'art. 105 al. 2 LTF seraient réalisées et la correction du vice susceptible d'influer sur le sort de la cause (art. 97 al. 1 LTF); à défaut, un état de fait divergent de celui de la décision attaquée ne peut pas être pris en compte (ATF 145 V 188 consid. 2 précité; 137 II 353 consid. 5.1).

2.3. Le Tribunal fédéral applique le droit d'office (art. 106 al. 1 LTF). Toutefois, il n'examine la violation de droits fondamentaux ainsi que celle de dispositions de droit cantonal et intercantonal que si ce grief a été invoqué et motivé par le recourant (art. 106 al. 2 LTF). Sauf exceptions non pertinentes en l'espèce (cf. art. 95 let. c, d et e LTF), on ne peut pas invoquer la violation du droit cantonal ou communal en tant que tel devant le Tribunal fédéral (art. 95 LTF a contrario). Il est néanmoins possible de faire valoir que son application viole le droit fédéral, en particulier l'interdiction de l'arbitraire (art. 9 Cst.) ou d'autres droits constitutionnels. Le Tribunal fédéral n'examine alors de tels moyens que s'ils sont formulés conformément aux exigences de motivation qualifiée prévues à l'art. 106 al. 2 LTF (ATF 142 V 577 consid. 3.2 et la référence). Appelé à revoir l'interprétation d'une norme cantonale ou communale sous l'angle de l'arbitraire, le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution retenue par l'autorité cantonale de dernière instance que si celle-ci apparaît insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adoptée sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain (ATF 147 I 241 consid. 6.2.1).

3.

3.1. L'arrêt entrepris repose sur la loi cantonale vaudoise du 23 novembre 2010 sur les prestations complémentaires cantonales pour familles et les prestations cantonales de la rente-pont (LPCFam; BLV 850.053), dont il sied de rappeler les dispositions appliquées par les premiers juges.
Selon l'art. 16 al. 1 de cette loi, ont droit aux prestations cantonales de la rente-pont jusqu'à l'âge d'ouverture ordinaire du droit à la rente de vieillesse prévu par la loi fédérale du 20 décembre 1946 sur l'assurance-vieillesse et survivants (LAVS), sous réserve de l'al. 2, les personnes qui remplissent les conditions cumulatives suivantes: elles ont leur domicile dans le canton de Vaud depuis trois ans au moins au moment où elles déposent la demande de rente-pont (let. a); elles ont atteint l'âge ouvrant le droit à la rente anticipée au sens de la LAVS, ou elles relèvent du revenu d'insertion (RI) ou en remplissent les conditions d'accès et sont au plus à deux ans d'atteindre l'âge ouvrant le droit à la rente anticipée au sens de la LAVS (let. b); elles n'ont pas droit à des indemnités de chômage ou ont épuisé leur droit à de telles indemnités (let. c); leurs dépenses reconnues et revenus déterminants, y compris les normes de fortunes, sont inférieurs aux limites imposées par la LPC (RS 831.30) pour ouvrir le droit à des prestations complémentaires à l'AVS et à l'AI (let. e); elles n'ont pas fait valoir leur droit à une rente de vieillesse anticipée au sens de la LAVS ou elles ont déposé une demande de rente anticipée et sont dans l'attente de la décision d'octroi, respectivement du versement de la rente anticipée; les prestations de la rente-pont accordées à ce titre sont considérées comme avance et doivent être restituées par le bénéficiaire conformément à l'article 28 al. 1bis (let. f). L'art. 16 al. 2 LPCFam précise que le droit aux prestations cantonales de la rente-pont n'est en revanche pas ouvert aux personnes qui atteignent l'âge de la retraite anticipée au sens de la LAVS, et dont la situation financière est telle que l'autorité peut anticiper qu'elles pourront prétendre à des prestations complémentaires au sens de la LPC si elles exercent leur droit à une rente de vieillesse à l'âge ordinaire prévu par la LAVS.
Les prestations cantonales de la rente-pont sont calculées conformément aux critères de la prestation complémentaire annuelle au sens de la LPC (art. 18 al. 1, 1re phrase, LPCFam). Le règlement cantonal du 17 août 2011 d'application de la LPCFam (RLPCFam; BLV 850.053.1) prévoit que les dispositions du chapitre I, lettre A, section II de l'OPC-AVS/AI (RS 831.301) sont, sauf dispositions contraires de la LPCFam ou du règlement, applicables par analogie à la fixation des dépenses reconnues et du revenu déterminant (art. 34 al. 1 RLPCFam [dans sa teneur en vigueur avant le 1er juillet 2021]). L'art. 11 LPC est par ailleurs également applicable par analogie à la détermination du revenu déterminant (art. 35a al. 2 RLPCFam); le revenu déterminant comprend notamment les rentes, pensions et autres prestations périodiques, y compris les rentes de l'AVS et de l'AI (art. 11 al. 1 let. d LPC).
L'art. 28 al. 1 LPCFam prévoit que les prestations complémentaires cantonales pour familles et les prestations cantonales de la rente-pont perçues indûment doivent être restituées. En outre, lorsqu'une prestation d'assurance sociale est octroyée rétroactivement, les prestations complémentaires cantonales pour familles et les prestations cantonales de la rente-pont versées précédemment à titre d'avance doivent être restituées, à concurrence de l'avance perçue (art. 28 al. 1bis LPCFam). La restitution ne peut toutefois être exigée lorsque le bénéficiaire était de bonne foi et qu'elle le mettrait dans une situation difficile (art. 28 al. 2 LPCFam).

3.2. En l'espèce, l'autorité cantonale a constaté que des prestations complémentaires AVS/AI avaient été versées aux époux A.________ et C.________ à compter de janvier 2013 pour un montant total, jusqu'en décembre 2014, de 20'816 fr. Avec le rétroactif des montants dus au titre de la rente AI en faveur de C.________ et des prestations AI pour enfant, des prestations d'assurance sociale et des prestations complémentaires pour un montant total de 92'680 fr. avaient été versées aux époux A.________ et C.________ durant la période précitée. Comme feu A.________ se trouvait dans un cas de figure visé par l'art. 28 al. 1bis LPCFam, la restitution de la rente-pont perçue entre janvier 2013 et décembre 2014 devait être confirmée. Les juges cantonaux ont par ailleurs rejeté l'argument de feu A.________, selon lequel les prestations de nature et de but identiques qui sont accordées à l'assuré en raison d'un événement dommageable sont prises en considération pour déterminer si l'ayant-droit est surindemnisé au sens de l'art. 69 al. 1 LPGA. Ils ont jugé que les prestations complémentaires fédérales et la rente-pont poursuivaient un but analogue et que les secondes revêtaient un caractère subsidiaire par rapport aux premières. L'octroi d'une rente-pont était d'ailleurs exclu lorsqu'un droit à une prestation complémentaire AVS/AI était reconnu (art. 16 al. 2 LPCFam). Les premiers juges ont également rappelé que les revenus déterminants des époux faisant ménage commun devaient être additionnés dans le calcul de la rente-pont (art. 4 OPC-AVS/AI; cf. en outre art. 9 al. 2 LPC) et que feu A.________ avait elle-même perçu des prestations complémentaires AVS/AI, au vu des art. 4 al. 1 let. a LPC et 37 al. 1bis LAI, ensuite de l'ouverture du droit en faveur de son époux.

4.

4.1. Dans son acte de recours, feu A.________ se plaignait d'une application arbitraire de l'art. 28 al. 1bis LPCFam. Elle faisait valoir, en se référant au principe de la concordance des droits concrétisé à l'art. 69 al. 1 LPGA, qu'elle seule était bénéficiaire de la rente-pont et que seul son époux était bénéficiaire de la rente AI. L'art. 16 al. 2 LPCFam serait ainsi "inopérant" en l'espèce parce qu'il ne réglerait que les situations dans lesquelles une seule et même personne peut prétendre, pour la même période, à une rente d'invalidité et à une rente-pont. Feu A.________ faisait valoir à cet égard que la personne dont le revenu et la fortune sont pris en compte dans le calcul d'une prestation n'est pas pour autant bénéficiaire de cette dernière. La décision entreprise reviendrait à exiger d'elle qu'elle rembourse sa rente-pont motif pris du versement d'une rente AI et de prestations complémentaires AVS/AI à son époux, alors qu'elle n'aurait pas touché ces dernières. Feu A.________ reprochait d'ailleurs à l'autorité cantonale d'avoir arbitrairement retenu qu'elle avait touché des prestations complémentaires AVS/AI, alors que seul son mari en avait perçues.

4.2. L'argumentation est mal fondée. En effet, la rente AI versée rétroactivement à C.________ devait être pris en compte dans l'examen du droit de feu A.________ à la rente-pont, respectivement dans la fixation de cette prestation cantonale. Comme on l'a vu, la rente-pont est calculée conformément aux critères des prestations complémentaires au sens de la LPC (cf. consid. 3.1 supra; art. 18 al. 1 LPCFam). Or l'art. 9 al. 2 LPC prévoit le principe selon lequel les dépenses reconnues et les revenus déterminants des conjoints sont additionnés pour déterminer le montant des prestations complémentaires AVS/AI. Les revenus déterminants comprennent notamment les rentes, pensions et autres prestations périodiques, y compris les rentes de l'AVS et de l'AI (art. 11 al. 1 let. d LPC). Partant, peu importe que l'un ou l'autre des époux A.________ et C.________ fût bénéficiaire de la rente AI versée rétroactivement dans la mesure où, selon le droit cantonal pertinent, c'est l'ensemble des revenus du couple qui est déterminant. En tant que de besoin, on soulignera encore que la jurisprudence citée dans l'acte de recours (arrêt 9C_211/2009 du 26 février 2010; arrêt de la CDAP PS.2017.0101 du 16 avril 2018) n'est d'aucun secours au recourant, les situations qui y étaient traitées n'étant pas comparables à celle de feu A.________. En outre, l'allégation selon laquelle cette dernière n'aurait elle-même pas perçu de prestations complémentaires AVS/AI est dénuée de fondement. Indépendamment de la pertinence des dispositions citées par les premiers juges (art. 4 al. 1 let. a LPC et art. 37 al. 1bis LAI; consid. 3.2 supra), il ressort des décisions d'allocation de prestations complémentaires du 27 octobre 2015 que feu A.________ était également l'ayant droit des prestations accordées rétroactivement.
En ce qui concerne précisément les prestations complémentaires AVS/AI perçus par le couple, c'est sans arbitraire que les juges cantonaux ont considéré que la rente-pont leur était subsidiaire. L'octroi d'une prestation complémentaire AVS/AI vise à assurer la couverture des besoins vitaux non seulement de l'ayant droit mais également des membres de sa famille (MICHEL VALTERIO, Commentaire de la loi fédérale sur les prestations complémentaires à l'AVS et à l'AI, 2015, n° 10 ad art. 9 LPC). Il en va de même s'agissant de la rente-pont puisque les prestations sont calculées conformément aux critères régissant les prestations complémentaires AVS/AI. Les prestations complémentaires AVS/AI et la rente-pont ont dès lors bien un but analogue (cf. Exposé de motifs sur la stratégie cantonale de lutte contre la pauvreté, in Bulletin du Grand Conseil du canton de Vaud 2007-2012, tome 17, p. 476 ss [ci-après: exposé de motifs], p. 504). Dans ce contexte, l'art. 28 al. 1bis LPCFam consacre le principe de la subsidiarité de la rente-pont par rapport aux prestations d'assurances sociales octroyées à titre rétroactif. Ce principe se retrouve également dans la LPC puisqu'il y est rappelé en particulier à l'art. 11 al. 3 LPC que les prestations d'aide sociale (let. b) ainsi que les prestations provenant de personnes et d'institutions publiques ou privées ayant un caractère d'assistance manifeste (let. c) ne sont pas prises en compte dans le calcul des revenus déterminants. En lien avec l'art. 11 al. 3 let. c LPC, les Directives concernant les prestations complémentaires à l'AVS et à l'AI (DPC) de l'OFAS précisent que "sont également considérées comme prestations ayant manifestement un caractère d'assistance les prestations cantonales et communales d'aide aux personnes âgées, aux survivants, aux invalides, aux chômeurs et autres, ainsi que les prestations d'assurance-vieillesse, survivants et invalidité cantonales ayant le caractère d'assistance" (ch. 3412.06). Sans qu'il soit ici nécessaire de trancher la question de la nature de la rente-pont, on observera que cette dernière a été mise en place pour éviter aux personnes proches de l'âge de la retraite n'ayant pas ou plus droit aux indemnités de chômage de devoir recourir au revenu d'insertion (cf. exposé de motifs, p. 480), que le droit à cette prestation ne dépend pas du versement de cotisations et qu'elle fait l'objet d'une révision périodique (cf., en lien avec l'art. 11 al. 3 let. b LPC, arrêt 2C_95/2019 du 13 mai 2019 consid. 3.4.4 où la rente-pont est qualifiée d'alternative à l'aide sociale). La rente-pont relève dès lors à tout le moins de l'art. 11 al. 3 let. c LPC et ne doit donc pas être prise en considération dans le calcul des revenus déterminants au sens de la LPC (sur la coordination "extrasystémique" entre les prestations complémentaires AVS/AI, d'une part, et l'aide sociale et les prestations d'assistance, d'autre part, cf. JÖHL/USINGER-EGGER, Ergänzungsleistungen zur AHV/IV, in Soziale Sicherheit, SBVR vol. XIV, 3e éd. 2016, p. 1916, n. 217-218). Feu A.________ ne prétendait d'ailleurs pas que la rente-pont aurait été prise en compte dans le calcul des prestations complémentaires AVS/AI versées rétroactivement aux époux à compter de janvier 2013. La rente-pont apparaît dès lors clairement comme étant subsidiaire aux prestations complémentaires AVS/AI. En outre, dans le cadre de la demande de ladite prestation, la CCVD a pris soin de faire signer à C.________ un avis de cession des prestations de rente AI et des prestations complémentaires AVS/AI accordées à titre rétroactif. Ainsi, feu A.________ ne saurait se prévaloir du principe de la concordance des droits ancré à l'art. 69 LPGA, lequel présuppose que les prestations soient cumulables (FRÉSARD-FELLAY/FRÉSARD, in Commentaire romand, LPGA, 2018, n° 6 ad art. 69 LPGA).
Il résulte de ce qui précède que les juges cantonaux n'ont pas fait preuve d'arbitraire en confirmant la demande de restitution des prestations de la rente-pont versées à feu A.________ entre le 1 er janvier 2013 et le 31 décembre 2014.

5.

Le recours se révèle mal fondé et doit être rejeté. Vu l'issue de la procédure, les frais judiciaires doivent être mis à la charge du recourant (art. 66 al. 1 LTF), étant précisé que la demande d'assistance judiciaire alors déposée par feu A.________ est devenue sans objet à la suite de son décès et compte tenu du maintien de la procédure par sa succession (cf. a contrario arrêt 9C_852/2017 du 25 juin 2018). Bien qu'il obtienne gain de cause, l'intimé n'a pas droit à des dépens (art. 68 al. 3 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.

Le recours est rejeté.

2.

La demande d'assistance judiciaire de feu A.________ est sans objet.

3.

Les frais judiciaires, arrêtés à 500 fr., sont mis à la charge du recourant.

4.

Le présent arrêt est communiqué aux parties et au Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public.

Lucerne, le 4 août 2022

Au nom de la Ire Cour de droit social
du Tribunal fédéral suisse

Le Président : Wirthlin

La Greffière : Castella