Art. 30 al. 1 Cst.; art. 6 par. 1 CEDH; art. 92 LTF; récusation d’un magistrat: la seule circonstance qu’un juge ait déjà statué défavorablement dans la même cause, ou qu’il maintienne des décisions incidentes relatives à l’administration des preuves, ne suffit pas à fonder une apparence objective de prévention. La procédure de récusation ne saurait servir à contester la conduite de l’instruction ni à remettre en cause des erreurs de procédure ordinaires, lesquelles relèvent des voies de recours ordinaires. Une violation ne peut être admise qu’en présence d’erreurs particulièrement lourdes ou répétées, objectivement propres à faire redouter une partialité. La composition du tribunal, lorsqu’elle correspond à la pratique cantonale applicable, ne révèle pas en soi une prévention (consid. 2-3).
8C_474/2019
Arrêt du 23 juillet 2020
Ire Cour de droit social
Composition
MM. les Juges fédéraux Maillard, Président,
Wirthlin et Abrecht.
Greffier : M. Ourny.
Participants à la procédure
contre
Objet
Droit de la fonction publique (récusation),
recours contre la décision de la Ire Cour administrative du Tribunal cantonal du canton de Fribourg du 5 juin 2019 (601 2019 67).
A.a. Par décision du 29 août 2014, la Direction de l'instruction publique, de la culture et du sport (DICS) du canton de Fribourg a rejeté une requête en constatation de l'inconstitutionnalité de l'art. 20 let. d de l'ancien règlement cantonal du 6 juillet 2004 relatif au personnel enseignant de la DICS (aRPEns; RS/FR 415.0.11) (abrogé et remplacé par l'art. 22 let. c du règlement du 14 mars 2016 à l'intitulé identique [RPEns; RS/FR 415.0.11]) introduite par A.________, B.________ et C.________, tous trois professeurs d'arts visuels dans des collèges du canton de Fribourg. La disposition contestée prévoyait que le nombre d'unités d'enseignement hebdomadaires complet était de 26 pour les enseignants de branches spéciales telles que les arts visuels alors que dans les branches générales, les professeurs devaient en dispenser 24.
A.b. Le 31 octobre 2016, le Conseil d'Etat du canton de Fribourg a rejeté le recours interjeté par les trois enseignants précités contre la décision de la DICS.
A.c. Par jugement du 22 décembre 2017, la I re Cour administrative du Tribunal cantonal du canton de Fribourg (ci-après: la I re Cour administrative) - composée de la présidente D.________ et des juges E.________ et F.________, assistés par la greffière G.________ - a rejeté le recours formé contre la décision du Conseil d'Etat. La cour a rejeté les réquisitions tendant à la mise en oeuvre d'une expertise, à l'audition des enseignants recourants et à celle de témoins, ainsi qu'à la tenue de débats publics.
A.d. Par arrêt du 20 novembre 2018 en la cause 8C_136/2018, le Tribunal fédéral a admis le recours en matière de droit public interjeté contre le jugement susdit, a annulé celui-ci et a renvoyé la cause à la cour cantonale pour qu'elle procède conformément aux considérants, à savoir qu'elle donne suite à la requête de débats publics présentée par les recourants avant de statuer à nouveau.
B.a. Par requête du 7 décembre 2018, A.________, B.________ et C.________ ont demandé une première fois la récusation de D.________, E.________, F.________ et G.________. Ils ont exposé que ceux-ci avaient retenu dans leur jugement du 22 décembre 2017 que le recours n'avait aucune perspective de succès et que l'audition des recourants et de témoins ne s'avérait pas nécessaire. On était ainsi en droit de penser qu'ils s'étaient fait une opinion définitive sur le fond de la cause.
Par décision du 8 février 2019, la I
re Cour administrative - composée d'autres juges assistés d'une autre greffière - a rejeté cette requête de récusation. Cette décision n'a pas été attaquée et est entrée en force.
B.b. Le 13 mars 2019, la I
re Cour administrative a émis une citation à comparaître à des débats publics prévus le 7 mai 2019.
Le 26 mars 2019, les trois professeurs d'arts visuels ont déposé une seconde demande de récusation à l'encontre des personnes ayant participé au jugement du 22 décembre 2017. En sus des motifs invoqués à l'appui de la première procédure de récusation, ils invoquaient deux nouveaux éléments. D'une part, la présidente de la I
re Cour administrative avait, par avis du 19 mars 2019, annoncé aux requérants que la cour allait siéger à trois juges à l'occasion des débats publics; or la législation fribourgeoise prévoyait une composition à cinq juges lorsqu'il s'agit de constater la non-conformité du droit cantonal au droit supérieur, de sorte que l'on comprenait que la juridiction cantonale n'entendait pas admettre leur recours. D'autre part, ce constat aurait été renforcé par le fait que la cour avait dans le même avis indiqué avoir rejeté par appréciation anticipée les réquisitions de preuves des requérants.
Par décision du 5 juin 2019, la I
re Cour administrative - dans la même composition que pour la décision du 8 février 2019 - a rejeté cette seconde demande de récusation.
A.________, B.________ et C.________ forment un recours en matière de droit public contre cette décision, en concluant à sa réforme en ce sens que la demande de récusation soit admise. A titre subsidiaire, ils concluent à son annulation et au renvoi de la cause à la cour cantonale pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
La juridiction cantonale a renoncé à se déterminer sur le recours.
1.1. Aux termes de l'art. 86 al. 1 let. d LTF, le recours en matière de droit public est notamment recevable contre les décisions des autorités cantonales de dernière instance. Selon l'art. 92 LTF, les décisions préjudicielles et incidentes qui sont notifiées séparément et qui portent sur la compétence ou sur une demande de récusation peuvent faire l'objet d'un recours (al. 1); ces décisions ne peuvent plus être attaquées ultérieurement (al. 2). Le recours contre une décision incidente n'est toutefois ouvert que si, sur le fond, la cause peut être portée devant le Tribunal fédéral (ATF 137 III 589 consid. 1.3 p. 592).
1.2. S'agissant de contestations pécuniaires, le recours en matière de droit public est irrecevable en matière de rapports de travail de droit public si la valeur litigieuse est inférieure à 15'000 fr. (art. 85 al. 1 let. b LTF), sauf si la contestation soulève une question juridique de principe (art. 85 al. 2 LTF).
1.3. En l'espèce, le fond de la cause porte sur une contestation pécuniaire en matière de rapports de travail de droit public, pendante devant une autorité cantonale de dernière instance et dont la valeur litigieuse dépasse largement le seuil de 15'000 fr. (cf. arrêt 8C_136/2018 du 20 novembre 2018 consid. 1). La décision entreprise porte sur une demande de récusation et peut ainsi faire l'objet d'un recours en matière de droit public devant le Tribunal fédéral.
1.4. Pour le reste, le recours a été déposé dans le délai (art. 100 LTF) et la forme (art. 42 LTF) prévus par la loi. Il est donc recevable.
2.1. La garantie d'un juge indépendant et impartial telle qu'elle résulte des art. 30 al. 1 Cst. et 6 par. 1 CEDH - lesquels ont de ce point de vue la même portée - permet, indépendamment du droit de procédure, de demander la récusation d'un magistrat dont la situation ou le comportement est de nature à susciter des doutes quant à son impartialité. Elle vise à éviter que des circonstances extérieures à la cause puissent influencer le jugement en faveur ou au détriment d'une partie. Elle n'impose pas la récusation uniquement lorsqu'une prévention effective est établie, car une disposition interne de la part du juge ne peut pas être prouvée; il suffit que les circonstances donnent l'apparence d'une prévention et fassent redouter une activité partiale du magistrat; cependant, seules les circonstances objectivement constatées doivent être prises en considération, les impressions purement individuelles n'étant pas décisives (ATF 144 I 159 consid. 4.3 p. 162; 142 III 521 consid. 3.1.1 p. 536, 732 consid. 4.2.2 p. 736 s.).
Des décisions ou des actes de procédure qui se révèlent par la suite erronés ne fondent pas en soi une apparence objective de prévention; seules des erreurs particulièrement lourdes ou répétées, constitutives de violations graves des devoirs du magistrat, peuvent fonder une suspicion de partialité, pour autant que les circonstances dénotent que la personne en cause est prévenue ou justifient à tout le moins objectivement l'apparence de prévention. Il appartient en outre aux juridictions de recours normalement compétentes de constater et de redresser les erreurs éventuellement commises dans ce cadre. La procédure de récusation n'a donc pas pour objet de permettre aux parties de contester la manière dont est menée l'instruction et de remettre en cause les différentes décisions incidentes prises par la direction de la procédure (ATF 143 IV 69 consid. 3.2 p. 74 s.; 141 IV 178 consid. 3.2.3 p. 180; 138 IV 142 consid. 2.3 p. 146). La garantie du juge impartial ne commande pas la récusation d'un juge au simple motif qu'il a, dans une procédure antérieure - voire dans la même affaire -, tranché en défaveur du requérant (ATF 143 IV 69 précité consid. 3.1 p. 74 et les références).
2.2. Selon l'art. 44 de la loi (du canton de Fribourg) du 31 mai 2010 sur la justice (LJ; RS/FR 130.1), les cours du Tribunal cantonal siègent d'ordinaire à trois juges (al. 1). Elles siègent à cinq juges lorsqu'il s'agit de constater la non-conformité du droit cantonal au droit supérieur, notamment la Constitution fédérale ou la Convention européenne des droits de l'homme; le règlement du Tribunal cantonal peut prévoir d'autres cas (al. 2).
2.3. En l'espèce, la cour cantonale a d'abord relevé avoir déjà jugé, par sa décision du 8 février 2019, que l'impartialité des intimés n'était remise en cause ni par l'annulation de leur jugement du 22 décembre 2017 par le Tribunal fédéral, ni par un autre fait permettant de les suspecter de prévention. Se prononçant ensuite sur les nouveaux motifs de récusation invoqués le 26 mars 2019 par les recourants, les premiers juges ont retenu que selon la pratique des cours administratives du Tribunal cantonal du canton de Fribourg, la composition d'un collège à cinq juges était réservée au contrôle de la constitutionnalité des lois cantonales, à l'exclusion des règlements. Par ailleurs, même si cette pratique devait être contraire à l'art. 44 LJ, le fait pour les intimés de s'y être conformés n'était pas de nature à faire douter de leur impartialité. En outre, le rejet des mesures probatoires requises par les recourants était uniquement fondé sur une appréciation anticipée des preuves et ne dénotait pas une apparence de prévention.
3.1. Se plaignant d'une violation des art. 6 par. 1 CEDH, 29 al. 1 et 30 al. 1 Cst., les recourants critiquent sur plusieurs points la décision du 8 février 2019, par laquelle leur première demande de récusation avait été rejetée. A ce titre, ils se réfèrent notamment aux motifs invoqués à l'appui de ladite demande. De tels griefs sont toutefois inadmissibles, dès lors que la décision du 8 février 2019, qui n'a pas été attaquée par les recourants, a acquis force de chose jugée (art. 92 al. 2 LTF). C'est d'ailleurs à tort que les recourants estiment que la juridiction cantonale aurait traité et rejeté leurs premiers motifs de récusation dans sa décision du 5 juin 2019 présentement attaquée; elle s'est en effet limitée à faire brièvement allusion à sa décision du 8 février 2019 mais s'est prononcée uniquement sur les nouveaux motifs contenus dans la seconde demande de récusation du 26 mars 2019.
3.2.
3.2.1. Invoquant encore une violation des dispositions précitées, les recourants reprochent aux juges cantonaux d'avoir nié l'existence d'une apparence de prévention chez les intimés, malgré le fait que la I re Cour administrative ait à nouveau rejeté - à peine quatre mois après l'arrêt du Tribunal fédéral du 20 novembre 2018 - les réquisitions de preuves formulées dans la cause au fond. Ce faisant, les intimés auraient pourtant donné l'impression de s'être déjà forgé une conviction et de vouloir réitérer leur motivation contenue dans le jugement du 22 décembre 2017. Ils seraient en outre amenés à trancher une nouvelle fois les mêmes questions litigieuses sur la base des mêmes faits et avec le même pouvoir d'appréciation.
3.2.2. Les recourants méconnaissent la jurisprudence susmentionnée (cf. consid. 2.1 supra). Ils ne peuvent pas contester, par le biais de la procédure de récusation, la manière dont la I re Cour administrative a instruit leur cause ensuite de l'arrêt du Tribunal fédéral du 20 novembre 2018. Leurs critiques portant sur le rejet de leurs réquisitions de preuves par appréciation anticipée devront être formulées à l'appui d'un éventuel recours sur le fond de l'affaire. En tout état de cause, le fait que la cour ait procédé de la sorte - en adéquation avec l'appréciation anticipée des preuves effectuée dans le jugement du 22 décembre 2017 - ne s'avère pas suffisant pour mettre en doute l'impartialité des magistrats et de la greffière appelés à statuer à nouveau, quand bien même leur examen porte sur un complexe de faits identique à celui sur lequel ils se sont déjà prononcés. Force est de constater à ce titre que dans son arrêt précité, le Tribunal fédéral n'a pas ordonné de mesures d'instruction mais uniquement la tenue de débats publics et que la cour cantonale y a déféré en fixant de tels débats au 7 mai 2019, lesquels ont ensuite été révoqués en raison de la présente procédure de récusation. En outre, les recourants perdent de vue qu'ils auront lors des débats publics la possibilité d'influencer l'issue de la procédure, notamment en exposant leur point de vue sur l'administration des preuves. Pour le reste, ils ne sauraient se prévaloir du fait que les intimés ont, par jugement du 22 décembre 2017, tranché en leur défaveur dans la même affaire et qu'ils craignent d'être à nouveau désavoués.
3.3.
3.3.1. Se plaignant toujours d'une violation des art. 6 par. 1 CEDH, 29 al. 1 et 30 al. 1 Cst., les recourants estiment que la composition du collège - formé de trois juges et non de cinq - appelé à trancher le fond du litige dénoterait une apparence de prévention chez les intimés. Ils expliquent avoir conclu sur le fond à la constatation de l'inconstitutionnalité d'une norme réglementaire cantonale. Dès lors que l'art. 44 al. 2 LJ prévoit que les cours du Tribunal cantonal siègent à cinq juges lorsqu'il s'agit de constater la non-conformité du droit cantonal au droit supérieur, l'annonce d'un collège à trois juges donnerait l'impression que la cour cantonale s'apprête à rejeter leur recours.
3.3.2. L'autorité précédente a retenu que les cours administratives du Tribunal cantonal du canton de Fribourg - en adéquation avec le Message 2014-DSJ-70 du 8 septembre 2014 accompagnant le projet de loi modifiant la loi sur la justice et d'autres lois - réservaient la composition à cinq juges au contrôle de la constitutionnalité des lois cantonales, à l'exclusion des règlements. Si les recourants critiquent cette pratique, ils ne développent toutefois aucun argument permettant de remettre en cause son existence. Dès lors que trois juges suffisent selon cette pratique pour contrôler la constitutionnalité du RPEns et constater une éventuelle non-conformité au droit supérieur, l'annonce d'un collège à trois juges ne préjugeait en rien de l'issue du litige. Pour le surplus, la procédure de récusation n'a quoi qu'il en soit pas pour objet de contester la manière dont est menée l'instruction. Il n'appartenait ainsi pas aux juges cantonaux d'examiner dans le cadre de la présente procédure la manière dont doit être appliqué l'art. 44 LJ. Le grief des recourants tombe ainsi également à faux.
Le jugement attaqué n'est dès lors pas critiquable et le recours doit être rejeté.
Les recourants, qui succombent, supporteront les frais judiciaires (art. 66 al. 1 LTF).
Le recours est rejeté.
Les frais judiciaires, arrêtés à 3000 fr., sont mis à la charge des recourants.
Le présent arrêt est communiqué aux parties, à la I re Cour administrative du Tribunal cantonal du canton de Fribourg, au Conseil d'Etat du canton de Fribourg et à la Direction de l'instruction publique, de la culture et du sport du canton de Fribourg.
Lucerne, le 23 juillet 2020
Au nom de la Ire Cour de droit social
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Maillard
Le Greffier : Ourny