Revision of unemployment decision and late oppositionGénéré par IA

8C_622/2023

Arrêt du 27 mai 2024

IVe Cour de droit public

Composition
MM. et Mme les Juges fédéraux Wirthlin, Président, Heine et Segura, Juge suppléant.
Greffier : M. Ourny.

Participants à la procédure
A.________,
représentée par Me Cécé David Studer, avocat,
recourante,

contre

Office cantonal de l'emploi du canton de Genève, Service juridique, rue des Gares 16, 1201 Genève,
intimé.

Objet
Assurance-chômage (indemnité de chômage; révision procédurale),

recours contre l'arrêt de la Cour de justice de la République et canton de Genève du 23 août 2023 (A/152/2023 ATAS/632/2023).

Faits :

A.

A.a. A.________ (ci-après aussi: l'assurée), née en 1977, a notamment bénéficié d'un délai-cadre d'indemnisation de chômage du 1 er juillet 2020 au 30 novembre 2022. Suite à une dénonciation, l'Office cantonal genevois de l'emploi (ci-après: OCE) a demandé une enquête sur le domicile de la prénommée au bureau des enquêtes de l'Office cantonal genevois de la population et des migrations (ci-après: OCPM). Il ressort d'un rapport d'aide administrative interdépartementale établi le 1 er juin 2022 que l'assurée ne résidait pas à la rue B.________ à Genève, mais à U.________ en France.

A.b. Par décision du 3 juin 2022, adressée par pli recommandé, l'OCE a nié à A.________ son droit à l'indemnité de chômage depuis le 1 er juillet 2020, au motif qu'elle n'avait pas de domicile dans le canton de Genève, à tout le moins depuis cette date. Cette décision n'ayant pas été retirée dans le délai de garde postal, l'OCE l'a renvoyée à l'assurée le 20 juin 2022, par courrier simple, en précisant que le "délai de recours" avait commencé à courir à l'échéance du délai de garde.

A.c. Le 20 juillet 2022, l'assurée, assistée d'un avocat, a informé l'OCE n'avoir eu connaissance de la décision du 3 juin 2022 que par le biais du pli simple du 20 juin 2022. Elle a expliqué ne plus habiter à la rue B.________ depuis le 5 juin 2022 et ne pas avoir été en mesure de prendre connaissance de la décision dans le délai de garde postal. Niant être domiciliée en France, elle a réclamé l'annulation de la décision par reconsidération ou révision. Par décision du 22 août 2022, l'OCE a refusé d'entrer en matière sur la demande de l'assurée. Cette décision n'a pas fait l'objet d'une contestation.

A.d. Le 27 septembre 2022, A.________, toujours assistée d'un avocat, a formé une nouvelle demande de reconsidération et révision de la décision du 3 juin 2022, en se fondant sur une décision sur opposition rendue le 22 septembre 2022 par l'OCE, admettant qu'elle était domiciliée à Genève du 3 avril 2017 au 2 avril 2019, et sur des attestations établies par des tiers relatives à son domicile à partir du 5 juin 2022. Statuant le 1 er décembre 2022, l'OCE a rejeté cette demande.

A.e. En parallèle, l'OCPM a rendu une première décision, le 23 novembre 2022, concluant à l'absence de domicile de l'assurée en Suisse depuis le 6 février 2020. Cette décision a été annulée par décision de ce même office du 2 mars 2023, en raison de la décision de l'OCE du 22 septembre 2022 et du fait que les pièces produites dans le cadre de cette procédure étaient considérées comme suffisantes pour confirmer le domicile de l'intéressée en Suisse.

B.

Saisie d'un recours contre la décision du 1 er décembre 2022, la Chambre des assurances sociales de la Cour de justice de la République et canton de Genève l'a rejeté, dans la mesure de sa recevabilité, par arrêt du 23 août 2023.

C.

A.________ interjette un recours en matière de droit public contre cet arrêt, en concluant principalement à son annulation, au constat qu'elle était domiciliée à Genève dès le 1 er juillet 2020 et à l'octroi du droit à l'indemnité de chômage dès cette date. Subsidiairement, elle conclut à l'annulation de l'arrêt entrepris et au renvoi de la cause à la cour cantonale pour complément d'instruction et nouvelle décision dans le sens des considérants. Elle requiert en outre le bénéfice de l'assistance judiciaire.
L'intimé conclut implicitement au rejet du recours. La juridiction cantonale et le Secrétariat d'État à l'économie (SECO) ont renoncé à se déterminer. La recourante a répliqué.

Considérant en droit :

1.

Le recours est dirigé contre un arrêt final (art. 90 LTF) rendu en matière de droit public (art. 82 ss LTF) par une autorité cantonale de dernière instance (art. 86 al. 1 let. d LTF). Il a été déposé dans le délai (art. 100 LTF) et la forme (art. 42 LTF) prévus par la loi. Il est donc recevable.

2.

Il convient de définir l'objet du litige, plusieurs décisions ayant été rendues par l'intimé concernant la situation de la recourante. L'arrêt attaqué porte sur la contestation par la recourante de la décision du 1 er décembre 2022 rejetant la demande de reconsidération et révision formée le 27 septembre 2022. Cette demande visait à obtenir la révision, respectivement la reconsidération de la décision de l'intimé du 3 juin 2022 niant le droit de la recourante à l'indemnité de chômage depuis le 1 er juillet 2020, au motif qu'elle n'était pas domiciliée dans le canton de Genève. Le présent litige porte dès lors sur la réalisation des conditions d'une révision de cette dernière décision au moment du dépôt de la demande du 27 septembre 2022. Le recours est dès lors irrecevable en tant qu'il conclut au constat d'un domicile à Genève dès le 1 er juillet 2020 et à la reconnaissance du droit à l'indemnité de chômage à partir de cette date.

3.

3.1. Le Tribunal fédéral, qui est un juge du droit, fonde son raisonnement juridique sur les faits retenus par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF), sauf s'ils ont été établis de façon manifestement inexacte - notion qui correspond à celle d'arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. (ATF 148 V 366 consid. 3.3; 145 V 188 consid. 2) - ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF (cf. art. 105 al. 2 LTF). Si le recourant, ou l'intimé, entend s'écarter des constatations de fait de l'autorité précédente, il doit expliquer de manière circonstanciée en quoi les conditions de l'art. 105 al. 2 LTF seraient réalisées et la correction du vice susceptible d'influer sur le sort de la cause (art. 97 al. 1 LTF); à défaut, un état de fait divergent de celui de la décision attaquée ne peut pas être pris en compte (ATF 148 V 366 consid. 3.3; 145 V 188 consid. 2; 135 II 313 consid. 5.2.2).

3.2. La recourante présente dans son recours un état de fait comprenant des allégations, avec mention de moyens de preuve, qui ne se réfèrent pas à l'arrêt attaqué. A défaut de grief discernable, il n'y a pas lieu de s'écarter des faits constatés par la cour cantonale, qui lient le Tribunal fédéral.
Ensuite, la recourante soutient néanmoins que certains faits auraient été établis de manière inexacte, singulièrement qu'ils n'auraient pas été retenus, en violation de l'interdiction de l'arbitraire. On comprend toutefois qu'elle entend contester l'appréciation effectuée par les juges précédents quant au caractère nouveau - à l'aune de l'art. 53 al. 1 LPGA (RS 830.1) - de la décision rendue par l'intimé le 22 septembre 2022, de la décision de l'OCPM du 2 mars 2023 ou encore d'un courrier de cette même autorité du 18 avril 2023. Elle considère en effet que c'est à tort que ces pièces et les faits qu'elles attestent n'ont pas été considérés comme nouveaux par les juges cantonaux. Ses critiques portant sur l'établissement des faits doivent donc être examinés en lien avec son grief tiré d'une violation de l'art. 53 al. 1 LPGA (cf. consid. 4 infra).

4.

4.1. Selon l'art. 53 al. 1 LPGA, les décisions et les décisions sur opposition formellement passées en force sont soumises à révision si l'assuré ou l'assureur découvre subséquemment des faits nouveaux importants ou trouve des nouveaux moyens de preuve qui ne pouvaient être produits auparavant. Aussi, par analogie avec la révision des décisions rendues par les autorités judiciaires, l'administration est tenue de procéder à la révision (dite procédurale) d'une décision formellement passée en force lorsque sont découverts des faits nouveaux importants ou de nouveaux moyens de preuve qui ne pouvaient être produits avant et qui sont susceptibles de conduire à une appréciation juridique différente (ATF 148 V 277 consid. 4.3 et la référence).
Sont "nouveaux", au sens de l'art. 53 al. 1 LPGA, les faits qui se sont produits jusqu'au moment où, dans la procédure principale, des allégations de faits étaient encore recevables, mais qui n'étaient pas connus du requérant malgré toute sa diligence. En outre, les faits nouveaux doivent être importants, c'est-à-dire qu'ils doivent être de nature à modifier l'état de fait qui est à la base de la décision dont la révision est demandée et conduire à une solution différente en fonction d'une appréciation juridique correcte. Les preuves, quant à elles, doivent servir à prouver soit les faits nouveaux importants, qui motivent la révision, soit des faits qui étaient certes connus lors de la procédure précédente, mais qui n'avaient pas pu être prouvés, au détriment du requérant. Ce qui est décisif, c'est que le moyen de preuve ne serve pas à l'appréciation des faits seulement, mais à l'établissement de ces derniers (arrêt 8C_778/2021 du 1 er juillet 2022 consid. 3.2 et 3.3 et les arrêts cités).

4.2. La cour cantonale a considéré que la décision sur opposition rendue par l'intimé le 22 septembre 2022 et la décision rendue par l'OPCM le 2 mars 2023 ne constituaient pas des nouveaux moyens de preuve au sens de l'art. 53 al. 1 LPGA. Ces décisions se fondaient sur des témoignages qui auraient pu être présentés en temps utile par la recourante dans le cadre d'un recours contre la décision de l'intimé du 3 juin 2022. Celui-ci avait considéré à tort que cette décision avait été valablement notifiée à l'échéance du délai de garde de son pli recommandé, car la fiction de la notification ne s'appliquait pas lorsque comme en l'espèce, la destinataire ne faisait l'objet d'aucune procédure. La décision du 3 juin 2022 avait donc été notifiée par pli simple du 20 juin 2022. La recourante ne pouvait toutefois pas se prévaloir du principe de la bonne foi, car son conseil aurait pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement contenu dans ce courrier. Dès lors, la recourante aurait dû former une opposition à la décision du 3 juin 2022, et non une demande de révision ou reconsidération. Dans la mesure où cette demande avait été formée dans le délai d'opposition, la recourante aurait encore pu contester dans le délai de 30 jours la décision de l'intimé du 22 août 2022, quand bien même cette décision ne mentionnait pas la possibilité de la contester.

4.3. La recourante argue que la décision sur opposition rendue par l'intimé le 22 septembre 2022 constituerait un moyen de preuve nouveau contenant des faits nouveaux, dans la mesure où elle a été rendue postérieurement aux décisions des 3 juin 2022 et 22 août 2022. Les faits seraient en outre pertinents, étant de nature à modifier l'état de fait à la base de la décision du 3 juin 2022, en démontrant que la recourante était domiciliée à Genève depuis 2016 jusqu'à ce jour, sous réserve de la période du 5 juin au 1 er septembre 2022. La recourante se prévaut au surplus du fait que l'OCPM a, par décision du 2 mars 2023, annulé sa décision du 23 novembre 2022 dans laquelle elle avait conclu à l'absence de domicile de la recourante en Suisse depuis le 6 février 2020. Cette reconsidération était intervenue en raison de la décision de l'intimé du 22 septembre 2022 et des pièces justificatives produites dans le cadre de la procédure y ayant mené, qui étaient suffisamment probantes pour confirmer le domicile de la recourante en Suisse. Ainsi, l'intimé ne saurait se prévaloir du rapport d'enquête administrative établi par l'OPCM le 1 er juin 2022.

4.4. Il convient de déterminer si les faits dont la recourante se prévaut, soit l'existence d'un domicile genevois, peuvent constituer des faits nouveaux ouvrant la voie à une révision de la décision du 3 juin 2022. Sur ce point, la recourante ne discute toutefois aucunement les motifs de l'arrêt attaqué, à savoir que les décisions des 22 septembre 2022 et 2 mars 2023 sont fondées sur des témoignages qui auraient pu être produits dans le cadre d'une procédure menée à l'encontre de la décision du 3 juin 2022. Contrairement à ce que la recourante développe dans son mémoire de recours, les moyens de preuve qu'elle tente d'introduire en procédure sont des attestations de témoins établies en juillet et août 2022, relatives à son lieu de domicile et produites dans le cadre de la procédure qui a mené à la décision sur opposition du 22 septembre 2022. Or, comme l'ont retenu à juste titre les premiers juges, la recourante aurait pu faire valoir ces moyens dans le cadre d'une procédure d'opposition ou de recours à l'encontre de la décision du 3 juin 2022. En conséquence, c'est à juste titre qu'ils ont considéré que les conditions d'une révision de cette décision au sens de l'art. 53 al. 1 LPGA n'étaient pas réalisées. Le grief tiré d'une violation de cette disposition doit donc être rejeté.

5.

Se plaignant d'une violation de l'interdiction de l'arbitraire et du principe de la bonne foi, la recourante soutient que l'arrêt entrepris serait arbitraire dans sa motivation et dans son résultat, la décision de l'intimé du 3 juin 2022 lui refusant des prestations en raison de l'absence de domicile genevois étant erronée. Ce grief se confond pour l'essentiel avec celui examiné plus haut (cf. consid. 4 supra), la recourante plaidant non pas les conditions de la révision mais le contenu des pièces dont elle se prévaut. Il ne saurait dès lors avoir plus de portée. Il en va de même du grief tiré d'une prétendue nullité de la décision du 3 juin 2022, la recourante présentant à ce propos une argumentation se confondant à nouveau avec la discussion des conditions fixées par l'art. 53 al. 1 LPGA, sans exposer sur quelle base légale se fonde une quelconque cause de nullité.
Toujours au sein de son grief relatif à la violation de l'interdiction de l'arbitraire et du principe de la bonne foi, la recourante fait valoir que la cour cantonale aurait dû analyser les pièces produites également sous l'angle de la reconsidération. En refusant de reconsidérer sa décision du 3 juin 2022, l'intimé aurait évité l'ouverture d'une voie de recours, ce qui serait constitutif d'un abus de droit et d'une violation de l'interdiction de l'arbitraire. Le fondement de l'argumentation de la recourante est nébuleux. En effet, comme elle l'expose elle-même, aucune voie de recours n'existe à l'encontre d'un refus de reconsidération (cf. ATF 133 V 50 consid. 4). Les juges cantonaux n'étaient donc pas fondés à examiner le refus de reconsidération de la décision du 3 juin 2022 et le grief développé doit être rejeté.

6.

La recourante fait encore valoir une violation des principes de la sécurité et de la prévisibilité du droit. Elle se fonde sur ce point sur les art. 5 et 9 Cst., sans toutefois développer de nouveaux arguments que ceux déjà examinés, et en particulier sans exposer en quoi l'art. 5 Cst. serait en l'espèce violé, les griefs tirés de la prohibition de l'arbitraire garantie par l'art. 9 Cst. ayant déjà été examinés plus haut.

7.

Dans un grief peu clair, la recourante plaide que l'intimé ne disposerait pas de la compétence pour tenir le registre des habitants genevois et que celui-ci indiquerait qu'elle était domiciliée à Genève pendant la période litigieuse. La recourante perd toutefois de vue que la question litigieuse en l'espèce est de savoir si les conditions d'une révision de la décision du 3 juin 2022 étaient réalisées et non de déterminer quel serait, le cas échéant, le résultat d'une nouvelle instruction. Le grief, non pertinent, doit dès lors être rejeté.

8.

8.1. A titre subsidiaire, la recourante soutient que les juges cantonaux auraient dû admettre que son courrier du 12 [recte : 20] juillet 2022 adressé à l'intimé était une opposition et qu'à défaut, ils auraient violé l'art. 52 al. 1 et 2 LPGA. On déduit de son argumentation qu'en réalité, la recourante se plaint que l'intimé n'ait pas interprété le courrier litigieux, qui requérait la reconsidération et la révision de la décision précitée, comme une opposition. Elle se plaint en conséquence d'un formalisme excessif de la part de l'intimé.

8.2. Le formalisme excessif est un aspect particulier du déni de justice prohibé par l'art. 29 al. 1 Cst. Il est réalisé lorsque la stricte application des règles de procédure ne se justifie par aucun intérêt digne de protection, devient une fin en soi, complique de manière insoutenable la réalisation du droit matériel ou entrave de manière inadmissible l'accès aux tribunaux (ATF 149 IV 9 consid. 7.2; 145 I 201 consid. 4.2.1; 142 IV 299 consid. 1.3.2).
Les formes procédurales sont nécessaires à la mise en oeuvre des voies de droit pour assurer le déroulement de la procédure conformément au principe de l'égalité de traitement, ainsi que pour garantir l'application du droit matériel; toutes les exigences formelles ne se trouvent donc pas en contradiction avec la prohibition du formalisme excessif découlant de l'art. 29 al. 1 Cst. (ATF 142 V 152 consid. 4.2; arrêts 4A_254/2023 du 12 juin 2023 consid. 5.4; 5A_18/2018 du 16 mars 2018 consid. 3.3.1). En outre, selon la jurisprudence, l'avocat est non seulement représentant mais encore collaborateur de la justice, de sorte que le juge est en droit d'admettre qu'il agit en pleine connaissance de cause: l'avocat est présumé capable, en raison de sa formation particulière, de représenter utilement la partie; il se justifie dès lors de se montrer plus rigoureux en présence de ses procédés qu'en présence d'un plaideur ignorant du droit (ATF 113 Ia 84 consid. 3d; arrêt 2C_511/2012 du 15 janvier 2013 consid. 7.2).

8.3. Il convient de rappeler que la recourante n'a pas retiré durant le délai de garde postal la décision rendue le 3 juin 2022. L'intimé l'a lui a renvoyée par pli simple du 20 juin 2022, en indiquant que le délai de recours [recte : d'opposition] avait commencé à courir à l'échéance du délai de garde postal. Dans son acte du 20 juillet 2022, rédigé par son conseil, la recourante a requis l'annulation de la décision de l'intimé du 3 juin 2022 par reconsidération ou révision, et n'a pas formulé d'opposition. Il n'est pas contesté que la décision précitée n'était alors pas entrée en force, le délai d'opposition n'ayant débuté qu'après réception du second envoi.

8.4. La recourante expose s'être fondée sur les indications erronées fournies par l'intimé dans son envoi du 20 juin 2022, ce dont on ne devrait pas lui tenir rigueur dans la mesure où son conseil aurait été constitué en urgence, soit le 18 juillet 2022 et donc deux jours à peine avant l'échéance pour agir contre la décision du 3 juin 2022. Elle évoque pour le reste que son acte du 20 juillet 2022 pouvait être considéré comme une opposition, répondant aux conditions de forme et de fond nécessaires.

8.5. Il est manifeste en l'espèce que le conseil de la recourante pouvait, et devait, se rendre compte que la décision du 3 juin 2022 n'avait pas été notifiée à l'échéance du délai de garde postal. La jurisprudence y relative (cf. ATF 146 IV 30 consid. 1.1.2 in fine; 139 IV 228 consid. 1.1) est en effet constante et doit être connue de tout conseil professionnel. En outre, le délai d'opposition n'étant pas échu au moment de sa constitution, le conseil devait procéder par cette voie et non requérir la révision ou la reconsidération de la décision litigieuse. Pour le reste, les conclusions de l'acte du 20 juillet 2022 sont claires et se limitent à requérir la reconsidération ou la révision de la décision du 3 juin 2022. L'intimé - et la cour cantonale - n'a donc commis aucun arbitraire en s'en tenant à ce que la recourante demandait. La recourante omet au surplus de prendre en compte que sa requête de reconsidération et de révision du 20 juillet 2022 a fait l'objet d'une décision rendue le 22 août 2022 par l'intimé, contre laquelle elle n'a pas recouru. Si elle entendait faire valoir que sa requête constituait une opposition, c'est dans le cadre d'un tel recours qu'elle aurait dû agir en ce sens. Son grief s'avère mal fondé.

9.

Au vu de ce qui précède, le recours, manifestement mal fondé, doit être rejeté dans la mesure où il est recevable (cf. consid. 2 in fine supra). La recourante, qui succombe, a demandé à bénéficier de l'assistance judiciaire gratuite. Une partie ne remplit les conditions de l'assistance judiciaire que si elle ne dispose pas de ressources suffisantes et si ses conclusions ne paraissent pas vouées à l'échec (art. 64 al. 1 LTF; ATF 140 V 521 consid. 9.1). Au regard des motifs avancés dans le mémoire de recours, celui-ci apparaissait d'emblée dénué de chances de succès et la requête d'assistance judiciaire doit dès lors être rejetée. La recourante doit par conséquent payer les frais judiciaires (cf. art. 66 al. 1 LTF) et ne peut pas prétendre à la prise en charge des honoraires de son avocat.

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.

Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.

2.

La requête d'assistance judiciaire est rejetée.

3.

Les frais judiciaires, arrêtés à 500 fr., sont mis à la charge de la recourante.

4.

Le présent arrêt est communiqué aux parties, à la Chambre des assurances sociales de la Cour de justice de la République et canton de Genève et au Secrétariat d'État à l'économie (SECO).

Lucerne, le 27 mai 2024

Au nom de la IVe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Président : Wirthlin

Le Greffier : Ourny