Rehabilitation priority and retroactive disability pensionGénéré par IA

8C_652/2024

Arrêt du 28 juillet 2025

IVe Cour de droit public

Composition
Mmes et M. les Juges fédéraux
Viscione, Présidente, Scherrer Reber et Métral.
Greffier : M. Colombi.

Participants à la procédure
Office de l'assurance-invalidité
du canton de Fribourg,
impasse de la Colline 1, 1762 Givisiez,
recourant,

contre

A.________,
représenté par Me Charles Guerry, avocat,
intimé.

Objet
Assurance-invalidité (rente d'invalidité;
mesures de réadaptation d'ordre professionnel),

recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton
de Fribourg du 8 octobre 2024 (608 2024 4).

Faits :

A.

A.________, né en 1978, domicilié à U.________, est titulaire d'un certificat de fin d'apprentissage dans la formation en mécanique-pratique. Souffrant d'agoraphobie avec crises de panique, il est en incapacité de travail médicalement attestée à des taux variables depuis le 20 avril 2016. Le 1er septembre 2017, il a déposé une demande de prestations auprès de l'Office de l'assurance-invalidité du canton de Fribourg (ci-après: OAI). Par décision du 7 décembre 2023, après avoir notamment mis en oeuvre une expertise pluridisciplinaire, l'OAI lui a octroyé un quart de rente d'invalidité du 1er juillet 2018 au 28 février 2021, veille du début des indemnités journalières octroyées lors d'un stage d'entraînement à l'endurance, et a nié le droit à la rente dès le 1er mars 2021. II a retenu une incapacité totale de travail en tant que mécanicien de précision depuis le mois de juillet 2017. Une activité adaptée n'était pas exigible de juillet 2017 à février 2018 mais elle l'était à 60 % du 1er mars 2018 au 31 mars 2021, et à 100 % dès le 1er avril 2021. Compte tenu d'un revenu sans invalidité de 77'282 fr. 35 et d'un revenu d'invalide de 40'659 fr. 85, le degré d'invalidité était de 47.39 % du 1er juillet 2018 au 28 février 2021. Dès le 1er avril 2021, l'OAI a retenu un revenu avec invalidité de 65'683 fr. 55. Le revenu sans invalidité n'ayant pas changé, le degré d'invalidité était ainsi de 15.01 % et n'ouvrait plus le droit à une rente.

B.

Saisie d'un recours contre la décision du 7 décembre 2023, la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal du canton de Fribourg l'a partiellement admis par arrêt du 8 octobre 2024. Elle a reconnu le droit de l'assuré à une demi-rente d'invalidité du 1er juillet 2018 au 28 février 2021 et confirmé la décision de l'OAI au surplus.

C.

L'OAI interjette un recours en matière de droit public contre cet arrêt, en concluant à sa réforme en ce sens que le droit à la rente d'invalidité du 1er juillet 2018 au 28 février 2021 soit entièrement nié. Il requiert en outre l'octroi de l'effet suspensif.
L'intimé conclut au rejet du recours. La cour cantonale et l'Office fédéral des assurances sociales ont renoncé à se déterminer.
La requête d'effet suspensif a été admise par ordonnance du 10 février 2025, faute d'opposition de l'intimé.

Considérant en droit :

1.

1.1. Le recours en matière de droit public peut être formé notamment pour violation du droit fédéral (art. 95 let. a LTF), que le Tribunal fédéral applique d'office (art. 106 al. 1 LTF), n'étant limité ni par les arguments de la partie recourante, ni par la motivation de l'autorité précédente. Eu égard toutefois à l'exigence de motivation qu'impose l'art. 42 al. 2 LTF, il n'examine en principe que les griefs invoqués, sauf en cas d'erreurs juridiques manifestes (ATF 146 IV 297 consid. 1.2; 142 III 402 consid. 2.6; 140 III 115 consid. 2).

1.2. Le Tribunal fédéral fonde son raisonnement sur les faits retenus par la juridiction de première instance (art. 105 al. 1 LTF) sauf s'ils ont été établis de façon manifestement inexacte (c'est-à-dire arbitraire au sens de l'art. 9 Cst.; ATF 150 II 346 consid. 1.6; 149 II 337 consid. 2.3; 148 V 366 consid. 3.3) ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF (art. 105 al. 2 LTF). Si le recourant entend s'écarter des constatations de fait de l'autorité précédente, il doit expliquer de manière circonstanciée en quoi les conditions de l'art. 105 al. 2 LTF seraient réalisées et la correction du vice susceptible d'influer sur le sort de la cause (art. 97 al. 1 LTF); à défaut, un état de fait divergent de celui de la décision attaquée ne peut pas être pris en compte (ATF 149 II 337 consid. 2.3; 148 V 366 consid. 3.3; 145 V 188 consid. 2). L'appréciation des preuves est arbitraire lorsqu'elle est manifestement insoutenable, en contradiction avec le dossier, ou lorsque l'autorité ne tient pas compte, sans raison sérieuse, d'un élément propre à modifier la décision, se trompe sur le sens et la portée de celui-ci ou, se fondant sur les éléments recueillis, en tire des conclusions insoutenables (ATF 147 V 35 consid. 4.2; 143 IV 500 consid. 1.1; 140 III 264 consid. 2.3).

2.

2.1. Le litige porte sur le droit de l'intimé à une rente d'invalidité.

2.2. À la suite des premiers juges, on rappellera que, dans le cadre du "développement continu de l'AI", la LAI, le RAI et la LPGA - notamment - ont été modifiés avec effet au 1er janvier 2022 (RO 2021 705; FF 2017 2535). Compte tenu du principe de droit intertemporel prescrivant l'application des dispositions légales qui étaient en vigueur lorsque les faits juridiquement déterminants se sont produits (cf. ATF 150 V 323 consid. 4.2; 144 V 210 consid. 4.3.1), le droit applicable demeure celui qui était en vigueur jusqu'au 31 décembre 2021 dès lors qu'un éventuel droit à la rente débuterait avant cette date.

3.

Le jugement attaqué expose de manière complète les dispositions légales et les principes jurisprudentiels relatifs à la notion d'invalidité (art. 6-8 LPGA [RS 830.1] en relation avec l'art. 4 al. 1 et 28 LAI; ATF 135 V 297; 126 V 75) et à son évaluation (art. 16 LPGA), ainsi qu'à la valeur probante des rapports médicaux (ATF 125 V 351). Il suffit d'y renvoyer.

4.

Le recourant se plaint d'une violation du principe de la priorité de la réadaptation sur la rente, ainsi que d'une appréciation arbitraire des preuves à cet égard.

4.1. Selon la jurisprudence, si la capacité de gain d'une personne assurée peut être rétablie, maintenue ou améliorée par des mesures de réadaptation raisonnablement exigibles, le principe de la "priorité de la réadaptation sur la rente" s'applique (cf. art. 28 al. 1 let. a LAI). Ce n'est que lorsqu'aucune mesure appropriée n'est (plus) envisageable qu'un droit à une rente peut être accordé; dans le cas contraire, des mesures de réadaptation appropriées doivent être ordonnées au préalable. Selon la conception légale, une rente ne peut être octroyée avant la mise en oeuvre de mesures de réadaptation (le cas échéant également avec effet rétroactif) que si la personne assurée n'était pas - ou pas encore - apte à être réadaptée en raison de son état de santé. Le droit à une rente ne peut en principe naître qu'après la fin des mesures de réadaptation même si celles-ci n'ont eu qu'un succès partiel ou ont échoué. Il en va autrement après que des mesures d'instruction visant à déterminer si la personne assurée peut être réadaptée révèlent qu'elle ne l'est pas; dans ce cas, une rente peut être octroyée rétroactivement (ATF 148 V 397 consid. 6.2.4 et les références; 121 V 190 consid. 4; arrêt 9C_443/2023 du 28 février 2025 consid. 5.1.2 destiné à la publication).

4.2.

4.2.1. Le tribunal cantonal a jugé que l'expertise pluridisciplinaire (en médecine interne générale, psychiatrie et rhumatologie) du 29 novembre 2022 était en tous points conforme aux critères jurisprudentiels, et avait ainsi pleine valeur probante. Les experts ont retenu des diagnostics exclusivement rhumatologiques, à savoir un syndrome lombo-vertébral chronique avec discopathies étagées, principalement au niveau L5-S1, associé à une dysbalance musculaire et à une insuffisance de la sangle abdominale, des cervicalgies avec discopathies pluri-étagées avec irritation de la racine C4-C5 gauche d'origine radiculaire, ainsi qu'une arthrose acromio-claviculaire gauche avec tendinopathie modérée du sus-épineux et du biceps bicipital, sans déchirure significative. S'agissant de la capacité de travail, l'activité habituelle n'était plus exigible du point de vue rhumatismal, tandis qu'une activité adaptée respectant les limitations fonctionnelles (difficultés à se déplacer dans un rayon éloigné) et rhumatologiques (nécessité d'alterner les positions assises et débout, port de charges de max. 5kg, nécessité d'éviter l'hyper-extension du tronc avec les membres supérieurs au-dessus de l'horizontale, toutes les activités qui demandaient une sécurité augmentée sur les échafaudages, les échelles et celles qui demandent une posture non ergonomique pouvant surcharger le rachis dans sa totalité) étaient exigibles à plein temps sans diminution de rendement.
Les experts ont aussi précisé que la capacité dans toute activité était entière dans les trois spécialités jusqu'au 6 juillet 2017. Depuis ce moment, elle était nulle jusqu'en février 2018 en raison des troubles psychiatriques. La capacité dans l'activité habituelle a continué à être nulle d'abord en raison des troubles psychiatriques, puis dès novembre 2020 également en raison des troubles rhumatologiques. La capacité dans une activité adaptée était de 60 % dès mars 2018 jusqu'en mars 2021 et entière dès avril 2021 à cause des seuls troubles psychiatriques qui s'étaient partiellement améliorés. Par contre, les limitations dues aux atteintes rhumatologiques persistaient, mais n'empêchaient pas une activité adaptée respectant les limitations fonctionnelles y relatives. Le tribunal cantonal a encore notamment mentionné que, dans le rapport du 2 mars 2018, le Dr B.________ (psychiatre traitant de l'intimé) avait fait état d'une incapacité de travail entre 100 % et 30 % depuis le 25 janvier 2017, mais de maximum 60 % chez l'employeur de l'époque et de 100 % chez un autre employeur du seul fait que l'assuré ne pouvait pas se déplacer. Les juges cantonaux ont retenu que ce rapport était imprécis sur la capacité de travail dans l'activité habituelle et dans une activité adaptée, en précisant que le Dr C.________, expert-psychiatre et responsable de l'expertise pluridisciplinaire, avait relevé que le traitement n'avait pas changé depuis trois ans et correspondait à un état de stabilité n'entraînant pas de recherche de gain thérapeutique supplémentaire.

4.2.2. Se penchant sur les aspects économiques du droit à la rente, la juridiction cantonale a constaté que le revenu sans invalidité de l'intimé correspondait en réalité à 82'556 fr. 45 après indexation. Elle a ensuite rejeté le grief de celui-ci tendant à la reconnaissance d'un revenu d'invalide de 24'395 fr. en raison d'une capacité de travail de 40 % et d'un abattement de 10 %. D'un côté, il n'y avait pas lieu de s'écarter de l'expertise pluridisciplinaire, jugée probante, quant à la capacité de travail. De l'autre, l'abattement envisagé n'avait pas d'influence sur le résultat des calculs, de sorte que cette question pouvait rester ouverte. Partant, le degré d'invalidité de l'intimé était de 50.75 % du 1er juillet 2017 au 28 février 2021, ce qui fondait le droit à une demi-rente à partir du 1er juillet 2018 (après l'écoulement du délai d'attente d'un an) jusqu'au 28 février 2021. Le droit à la rente devait ensuite être nié dès le 1er mars 2021 jusqu'au 22 mai 2022 en raison des indemnités journalières versées en vertu de l'art. 29 al. 2 LAI. De plus, d'après le principe de la priorité de la réadaptation sur la rente, aucune rente ne pouvait être allouée du fait qu'une mesure de réadaptation était en mesure d'avoir une incidence sur la capacité de gain de la personne assurée. L'octroi d'une rente devait être refusé aussi après le 22 mai 2022, dès lors que le degré d'invalidité était de 20.44 % compte tenu d'un revenu sans invalidité de 82'556 fr. 45 et d'un revenu d'invalide de 65'683 fr. 55. En effet, en plus des conclusions des experts sur la pleine capacité de travail dans une activité adaptée dès le 1er avril 2021, une amélioration avait été constatée également par le Centre d'observation professionnelle de l'assurance-invalidité (ORIF), lequel avait attesté une augmentation régulière du taux d'activité depuis le début de la mesure pour atteindre 80 % (taux qui n'avait pas été augmenté en raison du souhait de l'intimé).

4.2.3. Le tribunal cantonal a enfin refusé de procéder à une reformatio in peius telle que proposée par le recourant dans ses observations au recours cantonal, consistant à refuser la rente du 1er juillet 2018 au 28 février 2021 sur la base du principe de la priorité de la réadaptation sur la rente. Les premiers juges ont d'abord relevé que, par communication du 5 juillet 2018, le recourant avait informé l'intimé de la clôture de la phase d'intervention précoce et qu'aucune mesure de réadaptation d'ordre professionnel n'entrait en ligne de compte. Estimant que la situation médicale (notamment la capacité de travail dans une activité adaptée et les limitations fonctionnelles) n'était pas établie de manière suffisante, le recourant avait par la suite ordonné une expertise psychiatrique, dont le rapport avait été établi le 2 avril 2020. La juridiction cantonale a ainsi retenu que les mesures de réadaptation n'étaient pas envisageables de septembre 2017 à avril 2020. Celles-ci avaient été demandées à l'ORIF le 18 septembre 2020 mais n'avaient pu débuter que le 22 février 2021. Elles avaient ensuite été renouvelées à quatre reprises et avaient pris fin le 21 août 2022. L'octroi d'une rente à titre rétroactif était dès lors justifié.

4.3. Le recourant expose tout d'abord que la communication clôturant la phase d'intervention précoce du 5 juillet 2018 n'aurait aucune valeur juridique et, s'agissant uniquement d'une décision de principe, ne préjugerait en aucun cas le droit à des mesures de réadaptation. Dans cette communication il aurait par ailleurs mentionné qu'aucune "mesure de réadaptation d'ordre professionnel" n'entrait en ligne de compte actuellement, soit en l'état du dossier. Or, les mesures accordées dès le 22 février 2021 seraient des mesures de réadaptation au sens de l'art. 14a LAI et non des mesures d'ordre professionnel au sens des art. 15 ss LAI. Le tribunal cantonal serait aussi tombé dans l'arbitraire en se bornant, sans autre explication, à retenir la date de réception du rapport d'expertise psychiatrique en avril 2020 pour en déduire une inaptitude à la réadaptation pour la période précédente. Les premiers juges se seraient en outre contredits dans leur raisonnement. Ils auraient en effet suivi les conclusions de l'expertise pluridisciplinaire, jugée probante, sur la stabilisation de l'état de santé de l'intimé depuis au moins mars 2018 et, en même temps, ils auraient retenu une inaptitude à la réadaptation jusqu'en février 2021, puis une aptitude à celle-ci depuis cette date. Cela impliquerait pourtant une évolution de l'état de santé, qui serait en contradiction avec la stabilité reconnue par les experts.
La cour cantonale aurait également omis d'examiner le rapport d'expertise psychiatrique du 2 avril 2020 sur la question de l'existence d'une aptitude de l'intimé à la réadaptation, l'expert psychiatre ayant constaté un réel bénéfice à la mise en oeuvre d'une réinsertion professionnelle. Enfin, le fait que les mesures de réadaptation auraient été requises auprès de l'ORIF le 18 septembre 2020, mais débutées seulement le 22 février 2021, n'aurait pas d'influence sur le droit à la rente. Selon le recourant, l'aptitude à la réadaptation ne se déterminerait en aucun cas par rapport à la mise en oeuvre effective des mesures de réadaptation, un éventuel retard ne pouvant manifestement pas conduire à la reconnaissance d'une inaptitude à la réadaptation.

4.4.

4.4.1. Le recourant ne saurait être suivi. Le Tribunal cantonal a en effet établi sans arbitraire que dans sa communication du 5 juillet 2018, le recourant avait informé l'intimé qu'aucune mesure de réadaptation d'ordre professionnel n'entrait en ligne de compte. Contrairement à ce que soutient le recourant, cette communication n'est pas dépourvue de toute portée juridique. Si des mesures de réadaptation professionnelles, y compris les mesures de réinsertion y préparant, avaient été sérieusement envisageables à l'époque, il aurait appartenu au recourant de compléter l'instruction en vue de déterminer quelles mesures exactement étaient adéquates et, le cas échéant, de les mettre en oeuvre sans tarder. Le recourant n'en a rien fait, dès lors qu'il considérait, comme il l'a communiqué clairement à l'intimé, qu'aucune mesure de réadaptation professionnelle n'entrait en considération à ce stade en vue de diminuer l'invalidité. L'intimé pouvait dès lors se fier à cette communication sans exiger qu'une décision formelle soit rendue sur le droit aux mesures de réadaptation. Le recourant est ensuite passé à juste titre à l'examen du droit à la rente et a, dans ce contexte, ordonné une expertise. Le fait que selon le recourant, les experts mandatés ont finalement mis en évidence que des mesures de réadaptation étaient envisageables, et qu'elles auraient même pu être ordonnées plus tôt, ne permet pas d'ignorer que le recourant avait, à l'époque, renoncé à ordonner de telles mesures. Ce n'est qu'en prenant connaissance de nouveaux documents médicaux que le recourant a réexaminé l'opportunité d'ordonner des mesures de réadaptation. Il ne saurait, dans ce contexte, se prévaloir du principe selon lequel la réadaptation prime la rente pour nier la naissance du droit à la rente à une époque où lui même avait exclu d'ordonner des mesures de réadaptation.
Au demeurant, il n'était pas arbitraire de la part de la juridiction cantonale d'avoir considéré qu'une aptitude à la réadaptation ne pouvait pas être constatée pour la période précédant l'expertise psychiatrique du 2 avril 2020. Or, comme on l'a vu plus haut (consid. 4.1), le principe de la primauté de la réadaptation sur la rente n'exclut pas la possibilité d'octroyer une rente rétroactivement. Cela vaut aussi lorsque la personne assurée ne pouvait pas encore être réadaptée en raison de son état de santé et que des mesures de réadaptation sont envisagées à l'avenir ("selbst wenn in Zukunft Eingliederungsmassnahmen beabsichtigt sind", cf. arrêts 8C_209/2017 du 14 juillet 2017 consid. 5.2.2 et 8C_787/2014 du 5 février 2015 consid. 3.2 et les références).

4.4.2. Le jugement cantonal peut également être confirmé pour ce qui concerne la durée de la rente d'invalidité octroyée rétroactivement. En vertu de l'art. 22 al. 5bis LAI, lorsqu'un assuré reçoit une rente de l'assurance-invalidité, celle-ci continue de lui être versée en lieu et place d'indemnités journalières durant la mise en oeuvre des mesures de réinsertion au sens de l'art. 14a LAI et des mesures de nouvelle réadaptation au sens de l'art. 8a LAI. Cette règle fait exception au principe selon lequel la rente est normalement remplacée par des indemnités journalières pour la durée des mesures de réadaptation, comme cela ressort de l'art. 29 al. 2 LAI. Etant donné que, contrairement aux autres bénéficiaires d'indemnités journalières, les personnes qui participent à des mesures de réinsertion préparant à la réadaptation professionnelle ne sont pas encore aptes à cette réadaptation, l'art. 22 al. 5bis LAI vise à empêcher qu'elles soient incitées à participer aux mesures de réinsertion uniquement par la perspective de toucher des indemnités éventuellement supérieures à leur rente actuelle (cf. le Message du Conseil fédéral du 22 juin 2005 concernant la modification de la loi fédérale sur l'assurance-invalidité [5e révision de l'AI], FF 2005 4215 p. 4321; cf. aussi Michel Valterio, Commentaire de la Loi fédérale sur l'assurance-invalidité [LAI], 2018, n. 55 ad art. 22 LAI; Erwin Murer, Invalidenversicherungsgesetz [Art. 1-27 bis IVG], 2014, n. 24 ad art. 22 LAI).
En l'espèce, à l'instar de ce qui est admis par le recourant lui-même, les mesures de réadaptation qui ont débuté le 22 février 2021 sont des mesures de réinsertion au sens de l'art. 14a LAI. Celles-ci ont été ordonnées conformément aux conclusions de l'expertise psychiatrique du 2 avril 2020, laquelle favorisait une réinsertion professionnelle de l'intimé. On relèvera, par ailleurs, que ces conclusions ont été confirmées par le Dr C.________ dans le cadre de l'expertise pluridisciplinaire ("Il convient de partager le pronostic de l'expert sur la capacité de la personne assurée à atteindre une capacité de 100 % avec un rendement de à 100 %"). Ainsi, force est de constater que la cour cantonale n'a pas versé dans l'arbitraire en retenant que l'intimé n'était pas (encore) apte à la réadaptation, en l'absence de constations de nature médicale dans ce sens et au vu de la mise en oeuvre d'une mesure de réinsertion. C'est donc à bon droit que les premiers juges ont estimé que la rente d'invalidité ne devait pas prendre fin au mois d'avril 2020 ou au moment où les mesures ont été requises auprès de l'ORIF, contrairement à ce que semble prétendre le recourant.

5.

Le recourant n'ayant pas soulevé d'autres griefs à l'encontre de l'arrêt entrepris, notamment en lien avec le montant de la rente d'invalidité ou par rapport aux indemnités journalières allouées, il ne s'avère pas nécessaire de s'y attarder davantage.

6.

Il s'ensuit que le recours doit être rejeté. Le recourant, qui succombe, supportera les frais judiciaires (art. 66 al. 1 LTF). L'intimé a droit à des dépens à la charge du recourant (art. 68 al. 2 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.

Le recours est rejeté.

2.

Les frais judiciaires, arrêtés à 800 fr., sont mis à la charge du recourant.

3.

Le recourant versera à l'intimé la somme de 3'000 fr. à titre de dépens pour la procédure devant le Tribunal fédéral.

4.

Le présent arrêt est communiqué aux parties, au Tribunal cantonal du canton de Fribourg, Cour des assurances sociales, et à l'Office fédéral des assurances sociales.

Lucerne, le 28 juillet 2025

Au nom de la IVe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

La Présidente : Viscione

Le Greffier : Colombi