{T 0/2}
8C_706/2013
Arrêt du 3 novembre 2014
Ire Cour de droit social
Composition
Mmes et MM. les Juges fédéraux Leuzinger, Présidente, Ursprung, Frésard, Maillard et Heine.
Greffière : Mme Fretz Perrin.
Participants à la procédure
contre
Etablissement vaudois d'accueil des migrants (EVAM), Siège administratif, avenue de Sévelin 40, 1007 Lausanne,
intimé.
Objet
Aide sociale (aide d'urgence, décision de non entrée en matière selon les accords de Dublin; suspension de l'exécution du renvoi),
recours contre le jugement du Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public,
du 2 septembre 2013.
Ressortissants étrangers, A.________ et son épouse, B.________, ainsi que leurs cinq enfants, C.________, D.________, E.________, F.________ et G.________ ont déposé une demande d'asile en Suisse le 3 novembre 2011. Ils ont été attribués au canton de Vaud et pris en charge par l'Etablissement vaudois d'accueil des migrants (EVAM). Le 24 janvier 2012, l'Office fédéral des migrations (ODM) n'est pas entré en matière sur les demandes, a ordonné le renvoi des intéressés en Italie, où leur droit d'asile devait être examiné en vertu des accords de Dublin, et a ordonné l'exécution de cette mesure. Par arrêt du 9 février 2012, le Tribunal administratif fédéral a confirmé cette décision. Par un arrêt subséquent, du 21 mars 2012, le même tribunal a déclaré irrecevable une demande de reconsidération de son arrêt précédent. L'EVAM a mis fin à la prise en charge de la famille et lui a accordé l'aide d'urgence à compter du 9 mars 2012. Le 28 décembre 2012, B.________ a mis au monde un sixième enfant, prénommé H.________.
Auparavant, le 22 mai 2012, l'ODM avait invité le Service de la population du canton de Vaud (SPOP) à suspendre l'exécution du renvoi à la suite du dépôt par les intéressés d'une requête auprès de la Cour européenne des droits de l'homme. Le 14 février 2013, A.________ et sa famille ont sollicité de l'EVAM d'être à nouveau mis au bénéfice des prestations de l'aide sociale pour requérants d'asile. L'EVAM a rejeté cette demande par décision du 11 mars 2013, confirmée sur opposition le 17 avril 2013, au motif que les membres de la famille faisaient l'objet d'une décision de non entrée en matière et de renvoi entrée en force. Le 9 juillet 2013, le Département de l'économie et du sport du canton de Vaud a rejeté le recours interjeté par les intéressés contre la décision sur opposition.
Ceux-ci ont alors saisi le Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public, lequel a rejeté le recours par arrêt du 2 septembre 2013.
A.________ et B.________, ainsi que leurs six enfants, exercent un recours en matière de droit public dans lequel ils demandent au Tribunal fédéral d'annuler la décision attaquée.
L'EVAM déclare renoncer à produire des déterminations sur le recours. Il en est de même de l'ODM, qui a renoncé à prendre position.
Selon l'art. 83 let. d LTF (dans sa version en vigueur depuis le 1 er avril 2011), le recours en matière de droit public est irrecevable contre les décisions du Tribunal administratif fédéral en matière d'asile sauf celles qui concernent des personnes visées par une demande d'extradition déposée par l'Etat dont ces personnes cherchent à se protéger (ch. 1) et contre les décisions des autorités cantonales dont l'objet porte sur une autorisation à laquelle ni le droit fédéral ni le droit international ne donnent droit (ch. 2). Aucun de ces motifs d'exclusion n'est réalisé en l'espèce. En effet, parmi les décisions cantonales ne portant pas sur une autorisation, qui peuvent faire l'objet d'un recours en matière de droit public, il convient de mentionner celles portant sur l'aide sociale et l'aide d'urgence selon les art. 80 à 84 de la loi du 26 juin 1998 sur l'asile (LAsi [RS 142.31]; consid. 1 non publié de l'ATF 140 I 141, arrêt 8C_221/2013).
Le recours en matière de droit public se caractérise comme un recours en réforme (art. 107 al. 2 LTF), de sorte que le recourant doit en principe prendre des conclusions sur le fond. A titre exceptionnel, il est admis que le recourant puisse se limiter à prendre des conclusions cassatoires lorsque le Tribunal fédéral, s'il accueillait le recours, ne serait pas en mesure de statuer lui-même sur le fond (cf. ATF 134 III 379 consid. 1.3 p. 383). Par ailleurs, les conclusions doivent être interprétées selon le principe de la confiance, à la lumière de la motivation du recours. En l'espèce, il ressort du mémoire de recours que les recourants désirent obtenir l'aide sociale en lieu et place de l'aide d'urgence qu'ils se sont vu accorder.
3.1. Selon l'art. 81 LAsi, les personnes qui séjournent en Suisse en vertu de la présente loi et qui ne peuvent subvenir à leur entretien par leurs propres moyens reçoivent l'aide sociale nécessaire, à moins qu'un tiers ne soit tenu d'y pourvoir en vertu d'une obligation légale ou contractuelle, ou l'aide d'urgence, à condition qu'elles en fassent la demande.
L'art. 82 al. 1 et 2 LAsi, dans sa version modifiée par la novelle du 16 décembre 2005 (RO 2006 4753) en vigueur jusqu'au 31 janvier 2014, prévoyait ceci:
1 L'octroi de l'aide sociale et de l'aide d'urgence est régi par le droit cantonal. Les personnes frappées d'une décision de renvoi exécutoire auxquelles un délai de départ a été imparti peuvent être exclues du régime d'aide sociale (depuis le 1
er février 2014: "[...] sont exclues du régime d'aide sociale").
2 Lorsque l'autorité sursoit à l'exécution du renvoi pour la durée d'une procédure ouverte par une voie de droit extraordinaire, les requérants d'asile déboutés reçoivent, sur demande, l'aide d'urgence.
Selon la législation vaudoise, les bénéficiaires de l'aide d'urgence reçoivent, en principe et en priorité, des prestations en nature; celles-ci comprennent le logement, en règle générale dans un lieu d'hébergement collectif, la remise de denrées alimentaires et d'articles d'hygiène, ainsi que les soins médicaux d'urgence dispensés en principe par la Policlinique Médicale Universitaire, en collaboration avec les Hospices cantonaux/CHUV (art. 14 et 15 du règlement d'application [du canton de Vaud] du 3 décembre 2008 de la loi cantonale vaudoise sur l'aide aux requérants d'asile et à certaines catégories d'étrangers du 7 mars 2006 [RLARA; RS/VD 142.21.1]).
3.2. Les recourants font valoir que l'ODM n'a pas examiné au fond leur demande d'asile. Ils font l'objet d'une décision de non entrée en matière au motif que l'Italie est l'Etat compétent pour examiner cette demande. Ils soutiennent qu'ils ne sont pas des requérants déboutés au sens de l'art. 82 al. 2 LAsi. Ils seraient au contraire des demandeurs d'asile et devraient à ce titre se voir reconnaître le droit à l'aide sociale. Ils invoquent la Directive 2003/9/CE du Conseil du 27 janvier 2003 relative à des normes minimales pour l'accueil des demandeurs d'asile dans les Etats membres, JO L 31 du 6 février 2003 p. 18. Ils se prévalent également de l'arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) en la cause Cimade et Groupe d'information et de soutien des immigrés (GISTI) contre Ministre de l'Intérieur, de l'Outre-mer, des Collectivités territoriales et de l'Immigration du 27 septembre 2012, C-179/11.
4.1. En vertu de l'art. 1er al. 1 de l'Accord du 26 octobre 2004 entre la Confédération suisse et la Communauté européenne relatif aux critères et aux mécanismes permettant de déterminer l'Etat responsable de l'examen d'une demande d'asile introduite dans un Etat membre ou en Suisse (Traité du 26 octobre 2004, entré en vigueur le 1er mars 2008; RS 0.142.392.68), le Règlement de Dublin est appliqué dans les relations entre la Suisse et les Etats membres de l'Union européenne. Ce règlement (règlement CE no 343/2003 du Conseil du 18 février 2003, JO L 50 du 25 février 2003 p. 1) a pour but, précisément, d'établir des critères et mécanismes de détermination de l'Etat responsable de l'examen d'une demande d'asile présentée dans l'un des Etats membres par un ressortissant d'un pays tiers. Il vise donc en premier lieu à régler la compétence en matière d'asile en désignant l'Etat responsable.
Quant à la directive 2003/9/CE, elle fixe notamment des normes minimales concernant les conditions matérielles des demandeurs d'asile, qui comprennent en particulier la nourriture, l'habillement et les soins médicaux nécessaires. Selon la jurisprudence de la Cour de justice, invoquée par les recourants, un Etat membre saisi d'une demande d'asile est tenu d'accorder les conditions minimales d'accueil des demandeurs d'asile établies par la directive, même à un demandeur d'asile pour lequel il décide, en application du règlement n° 343/2003 de requérir un autre Etat membre aux fins de prendre en charge ou de reprendre en charge ce demandeur en tant qu'Etat membre responsable de l'examen de sa demande d'asile. Seul le transfert effectif du demandeur d'asile par l'Etat requérant met fin à sa responsabilité quant à la charge financière des conditions d'accueil. Dans l'ATF 140 I 141, le Tribunal fédéral a laissé indécis le point de savoir si cette directive communautaire et la jurisprudence qui s'y rapporte est ou non contraignante pour la Suisse en tant qu'acquis de Dublin. En effet, il n'apparaît pas, a constaté le Tribunal fédéral, que cette directive ouvre le droit à des prestations plus étendues que les prestations minimales garanties par l'art. 12 Cst., à savoir l'aide d'urgence (consid. 6.4). Ladite directive est inspirée par le respect de la dignité humaine que vise également à garantir le droit fondamental à des conditions minimales d'existence par la satisfaction de besoins élémentaires, notamment la nourriture, l'hébergement et les soins médicaux de base, (ATF 136 I 254 consid. 4.2 p. 258; voir également JEAN-PHILIPPE LHERNOULD, Du régime des aides financières et conditions matérielles d'accueil des demandeurs d'asile, note sous CJUE 27 février 2014, aff. C-79/13,
Federaal agentschap voor de opvang van asielzoekers c/Saciri et al., Revue de droit sanitaire et social 3/2014 p. 471 ss;). Or, ces garanties minimales ont été reconnues aux recourants par l'octroi de l'aide d'urgence.
4.2. Les recourants ont fait l'objet d'une décision de non entrée en matière, car ils peuvent se rendre dans un Etat tiers compétent, en vertu d'un accord international, pour mener la procédure d'asile et de renvoi (art. 31a al. 1 let. b LAsi; auparavant: art. 34 al. 2 let. d LAsi). L'ODM a ordonné leur transfert vers l'Italie. Sa décision de non entrée en matière est entrée en force et est devenue exécutoire. Conformément à l'art. 82 al. 1 LAsi, les recourants pouvaient donc être exclus du régime de l'aide sociale. Seule l'aide d'urgence pouvait leur être accordée. Cette disposition de la LAsi ne fait pas de distinction selon que le requérant a fait l'objet d'une décision de non entrée en matière pour un des motifs énumérés à l'art. 31a al. 1 LAsi ou d'une décision de rejet de la demande d'asile (voir RUDOLF URSPRUNG/DOROTHEA RIEDI HUNOLD, Zur neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung auf dem Gebiet der Sozialhilfe, in ZBl 115/2014 p. 231 ss, plus spécialemet p. 239; MURIEL TRUMMER, Nothilfe für abgewiesene Asylsuchende, in Asyl 24/2009, n° 1 , p. 24 ss).
5.1. Certes, les recourants ont déposé une requête auprès de la Cour européenne des droits de l'homme, ce qui a conduit à la suspension de l'exécution de leur renvoi en Italie et, par voie de conséquence, à une autorisation de demeurer provisoirement en Suisse. Comme l'a souligné la juridiction cantonale, la saisine de la Cour relève toutefois d'une procédure extraordinaire au sens de l'art. 82 al. 2 LAsi (cf. JEAN-MAURICE FRÉSARD in: Commentaire de la LTF, 2 e éd. 2014, n° 8 ad art. 61 LTF; Stefan Heimgartner/Hans Wiprächtiger, in: Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 2e éd. 2011, n° 12 ad art. 61 LTF). Cette requête ne replace donc pas les recourants dans la même situation que des requérants dont la demande d'asile est en cours d'instruction. Même si l'art. 82 al. 2 LAsi use des termes "requérants d'asile déboutés" ("abgewiesene Asylsuchende"; "i richiedenti l'asilo respinti"), on ne voit pas qu'il ne viserait que les personnes qui ont fait l'objet d'une décision sur le fond, cependant que le sursis à l'exécution du renvoi en raison d'une procédure extraordinaire rétablirait le droit à l'aide sociale dans les cas de non entrée en matière. Dans sa nouvelle version, en vigueur depuis le 1 er février 2014, l'art. 82 al. 2 LAsi se réfère d'ailleurs, sans autre distinction, aux personne visées à l'al. 1, soit les personnes frappées d'une décision de renvoi exécutoire, ainsi qu'aux "requérants". Cette disposition prévoit en effet que durant la procédure ouverte par une voie de droit extraordinaire ou durant la procédure d'asile au sens de l'art. 111c, les personnes visées à l'al. 1 et les requérants reçoivent, sur demande, l'aide d'urgence; cette règle est également applicable lorsque l'exécution du renvoi est suspendue. S'agissant des personnes visées, cette modification a repris sans changement la règlementation antérieure, mais en étendant l'exclusion du régime de l'aide sociale aux personnes qui déposent des demandes d'asile multiples (Message concernant la modification de la loi sur l'asile du 26 mai 2010, FF 2010 4035 ss, plus spécialement 4080; voir aussi GUIDO WIZENT, Die sozialhilferechtliche Bedürftigkeit: Ein Handbuch, 2014, p. 143).
5.2. On ajoutera que les requêtes individuelles introduites devant la Cour européenne des droits de l'homme n'ont aucun effet suspensif sur les mesures étatiques dont les requérants contestent la conformité à la Convention. Un tel effet n'est pas prévu par les dispositions conventionnelles instituant la Cour. Selon l'art. 39 al. 1 du règlement de la Cour du 4 novembre 1998 (RS 0.101.2), la chambre compétente ou son président peuvent seulement "indiquer" les mesures provisoires qu'ils estiment devoir être adoptées dans l'intérêt des parties ou du bon déroulement de la procédure (voir par. ex. arrêt de la CourEDH Toumi contre Italie du 5 avril 2011, points 69 ss; Frowein/Peukert, EMRK-Kommentar, 3e éd. 2009, n° 7 ad art. 34 CEDH). Dans le cas particulier, il est constant qu'aucune mesure provisoire de ce type n'a été prévue en relation avec la couverture des besoins des recourants.
Le recours doit par conséquent être rejeté. Conformément à leur demande, les recourants qui satisfont aux conditions de l'art. 64 al. 1 LTF sont dispensés de payer les frais judiciaires. Leur attention est toutefois attirée sur le fait qu'ils devront rembourser la caisse du Tribunal s'ils deviennent en mesure de le faire ultérieurement (art. 64 al. 4 LTF).
Le recours est rejeté.
L'assistance judiciaire est accordée aux recourants.
Les frais judiciaires, arrêtés à 500 fr., sont mis à la charge des recourants. Ils sont toutefois supportés provisoirement par la caisse du Tribunal.
Le présent arrêt est communiqué aux parties, au Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public, et à l'Office fédéral des migrations.
Lucerne, le 3 novembre 2014
Au nom de la Ire Cour de droit social
du Tribunal fédéral suisse
La Présidente : Leuzinger
La Greffière : Fretz Perrin