{T 0/2}
9C_741/2014
Arrêt du 13 mars 2015
IIe Cour de droit social
Composition
Mmes et MM. les Juges fédéraux Glanzmann, Présidente, Meyer, Pfiffner, Parrino et Moser-Szeless.
Greffier : M. Piguet.
Participants à la procédure
Caisse de compensation du Canton de Fribourg, Impasse de la Colline 1, 1762 Givisiez,
recourante,
contre
Ville de Fribourg,
agissant par sa Commission sociale,
Rue de l'Hôpital 2, 1700 Fribourg,
représentée par Me David Ecoffey, avocat,
intimée.
Objet
Prestations complémentaires à l'AVS/AI,
recours contre le jugement du Tribunal cantonal du canton de Fribourg, Cour des assurances sociales, du 11 septembre 2014.
A.a. Domicilié à Fribourg, A.________ était soutenu financièrement par le Service de l'aide sociale de la Ville de Fribourg (ci-après: le Service social) depuis le 1er décembre 2008. Le 24 décembre 2008, il a présenté une demande de prestations de l'assurance-invalidité auprès de l'Office de l'assurance-invalidité du canton de Fribourg et le 15 juin 2011 une demande de prestations complémentaires à l'AVS et à l'AI auprès de la Caisse de compensation du canton de Fribourg (ci-après: la Caisse), laquelle était assortie d'une demande de versement de rente à un tiers ou à une autorité qualifiée signée le 10 juin 2011 en faveur du Service social. A.________ est décédé le 15 juin 2011.
Par décisions du 2 août 2011, l'Office de l'assurance-invalidité du canton de Fribourg a rétroactivement mis feu A.________ au bénéfice d'une demi-rente de l'assurance-invalidité à compter du 1er juillet 2009, puis d'une rente entière du 1er février 2010 au 30 août 2011.
De son côté, la Caisse a reconnu le 10 juillet 2012 le droit de feu A.________ à des prestations complémentaires du 1er juillet 2009 au 30 juin 2011. Du montant total de 25'458 fr., elle a déduit 8'200 fr. 20 à titre de compensation pour des réductions de primes d'assurance-maladie et versé le solde de 17'257 fr. 80 à l'Office cantonal des faillites. Le Service social a contesté cette décision, en faisant valoir que le montant de 17'257 fr. 80 aurait dû lui être versé directement, en remboursement des avances d'aide sociale qu'il avait consenties à l'intéressé durant la période où un droit à des prestations complémentaires lui avait été reconnu. Saisie d'une opposition, la Caisse l'a rejetée par décision du 22 octobre 2012.
A.b. Dans l'intervalle, le 10 août 2011, le Tribunal civil de l'arrondissement B.________ a ordonné la liquidation de la succession répudiée de feu A.________ selon les règles de la faillite. Le Service social a produit dans le cadre de l'appel aux créanciers une créance de 17'130 fr. 40. La faillite a été suspendue pour défaut d'actifs le 16 novembre 2011.
Après que l'Office cantonal des faillites a reçu le montant de 17'257 fr. 80 de la part de la Caisse, la suspension de la faillite a été révoquée. Par courrier du 24 juillet 2012, le Service social a demandé à l'Office cantonal des faillites le remboursement de ce montant, ce que celui-ci a refusé, motif pris qu'il ne disposait d'aucun privilège légal (courrier du 26 juillet 2012). L'administration de la masse en faillite ayant contesté la revendication du Service social portant sur le montant précité, celui-ci a déposé le 2 octobre 2012 une action en revendication auprès du Tribunal civil de l'arrondissement B.________. Par ordonnance du 8 février 2013, le Tribunal a suspendu la procédure jusqu'à décision définitive sur le litige opposant le Service social à la Caisse.
Le Service social a déféré la décision du 22 octobre 2012 auprès de la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal du canton de Fribourg. Après avoir invité l'Office cantonal des faillites à se déterminer, le Tribunal cantonal a, par jugement du 11 septembre 2014, admis le recours et condamné la Caisse à verser la somme de 17'257 fr. 80 au Service social.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, la Caisse demande au Tribunal fédéral d'annuler le jugement cantonal et de confirmer ses décisions des 10 juillet et 22 octobre 2012. Elle demande par ailleurs que l'Office fédéral des assurances sociales (OFAS), en sa qualité d'autorité de surveillance en matière de prestations complémentaires, soit "intégré" à la procédure.
Le recours en matière de droit public peut être interjeté pour violation du droit, tel qu'il est délimité par les art. 95 et 96 LTF. Le Tribunal fédéral applique le droit d'office (art. 106 al. 1 LTF). Il n'est donc limité ni par les arguments soulevés dans le recours ni par la motivation retenue par l'autorité précédente; il peut admettre un recours pour un autre motif que ceux qui ont été invoqués et il peut rejeter un recours en adoptant une argumentation différente de celle de l'autorité précédente (cf. ATF 133 V 515 consid. 1.3 p. 519; 130 III 136 consid. 1.4 p. 140).
Le litige porte sur le bien-fondé de la condamnation de la recourante au versement à la Ville de Fribourg des arriérés de prestations complémentaires allouées à feu A.________ pour un montant de 17'257 fr. 80 (après compensation).
2.1. Les premiers juges ont retenu qu'en vertu des art. 22 al. 4 OPC-AVS/AI et 22 al. 2 LPGA, en corrélation avec l'art. 29 al. 4 de la loi [du canton de Fribourg] du 14 novembre 1991 sur l'aide sociale (RSF 831.0.1), le Service social a été subrogé dans les droits que A.________ pouvait faire valoir à l'égard de la Caisse, à concurrence des avances consenties à celui-ci, en raison d'une cession légale. Le décès du prénommé après le dépôt de sa demande de prestations complémentaires à l'AVS et à l'AI n'avait pas eu d'effet sur la validité de la subrogation. Celle-ci était intervenue alors que l'intéressé était encore en vie et à un moment où l'obligation de prester de l'assureur social avait déjà pris naissance, singulièrement lorsque les besoins vitaux de A.________ auraient dû, de son vivant, être couverts par les prestations complémentaires à l'AVS et à l'AI. Le fait que le droit à ces prestations n'avait été reconnu que postérieurement au décès de l'ayant droit n'y changeait rien: la subrogation était intervenue du vivant du bénéficiaire, mais n'avait pu être soumise à exécution qu'au moment de la reconnaissance du droit aux prestations complémentaires à l'AVS et à l'AI. Aussi, l'ayant droit n'était-il plus titulaire de la créance litigieuse au moment de son décès, de sorte qu'elle n'était pas tombée dans la masse en faillite. Le Service social pouvait dès lors s'en prévaloir dans le but de compenser les avances qu'il avait consenties avec les prestations complémentaires à l'AVS et à l'AI accordées par la Caisse, la concordance matérielle et temporelle entre les prestations complémentaires à l'AVS et à l'AI et celles de l'aide sociale étant réalisée.
2.2. La Caisse recourante conteste le raisonnement de la juridiction cantonale. Elle soutient que la cession signée le 10 juin 2011 par feu A.________, et remise à elle le 22 juin suivant, ne constitue pas une cession légale. Il s'agit, selon elle, d'une "simple" cession qui ne déploie ses effets que si l'ayant droit est en vie au moment du versement à titre rétroactif des arriérés de prestations. En se fondant sur la jurisprudence du Tribunal fédéral des assurances (arrêt H 245/57 du 19 mars 1958, publié in RCC 1958 p. 174), la Caisse recourante invoque l'impossibilité pour l'autorité d'assistance de requérir le versement de prestations arriérées après le décès de l'ayant droit. Par ailleurs, il n'appartient pas à l'organe d'exécution du régime des prestations complémentaires de prendre des dispositions sur l'affectation d'une partie des biens du failli qui formaient, à son décès, la masse successorale; il appartient en effet à l'Office cantonal des faillites de mener à bien la liquidation de la succession répudiée, selon les règles en matière de poursuite pour dettes et de faillite.
3.1. À teneur de l'art. 22 al. 4 OPC-AVS/AI, lorsqu'une autorité d'assistance, publique ou privée, a consenti des avances à un assuré, en attendant qu'il soit statué sur ses droits aux prestations complémentaires, l'autorité en question peut être directement remboursée au moment du versement des prestations complémentaires accordées rétroactivement. La jurisprudence a précisé que cette disposition, destinée en premier lieu à éviter la perception à double de prestations au préjudice de la même collectivité publique, constituait une base légale suffisante pour permettre le versement des arriérés de prestations complémentaires en mains des institutions d'aide sociale ayant consenti des avances. Lorsqu'une autorité d'assistance a consenti, au cours de la période concernée par le versement rétroactif, des avances destinées à la couverture des besoins vitaux "en attendant qu'il soit statué sur ses droits aux prestations complémentaires", elle dispose en vertu de l'art. 22 al. 4 OPC-AVS/AI d'un droit direct au remboursement; le versement en mains de tiers des arriérés de prestations n'est alors pas subordonné au consentement préalable de la personne bénéficiaire des prestations complémentaires (ATF 132 V 113 consid. 3.2.1 p. 115 et les arrêts cités). Par "avances consenties à un assuré" au sens de l'art. 22 al. 4 OPC-AVS/AI, il convient d'entendre en principe toutes les formes de soutien économique accordées par l'autorité d'assistance au cours de la période concernée par le versement rétroactif de prestations complémentaires à l'AVS et à l'AI (ATF 132 V 113 consid. 3.2.3 p. 117).
3.2. Conformément à l'art. 22 al. 2 let. a LPGA, les prestations accordées rétroactivement par l'assureur social peuvent être cédées à l'employeur ou à une institution d'aide sociale publique ou privée dans la mesure où ceux-ci ont consenti des avances. La jurisprudence a précisé que cette disposition, entrée en vigueur le 1 er janvier 2003, n'avait apporté aucune modification du droit en vigueur jusqu'alors en matière de versement des arriérés de prestations complémentaires en mains des institutions d'aide sociale ayant consenti des avances. Ainsi, le versement direct des arriérés en mains des autorités d'assistance demeurait possible, sans qu'une déclaration de cession ne fût nécessaire, lorsque le tiers destinataire des versements arriérés disposait d'un droit au remboursement en vertu de la loi, tel que celui consacré à l'art. 22 al. 4 OPC-AVS/AI (voir également l'art. 10 al. 2 de la loi fédérale du 19 juin 1992 sur l'assurance militaire [LAM; RS 833.1]; ATF 132 V 113 consid. 3.3 p. 119).
4.1. Il n'est pas contesté que les avances versées par l'intimée à A.________ au titre de l'aide sociale se rapportaient à la même période que celle pour laquelle les prestations complémentaires reconnues rétroactivement par la recourante étaient dues (concordance temporelle) et que ces prestations étaient toutes deux destinées à permettre d'assurer l'entretien du prénommé (concordance matérielle). La Caisse recourante remet uniquement en cause le versement des arriérés de prestations complémentaires en mains de la Ville de Fribourg.
4.2. Le 15 juin 2011, A.________ a présenté une demande de prestations complémentaires à l'AVS et à l'AI en requérant que les prestations soient versées "selon la demande de versement à un tiers", soit en l'occurrence au Service de l'aide sociale de la Ville de Fribourg (cf. la "Demande de versement de rente à un tiers ou à une autorité qualifiée" signée le 10 juin 2011). Avec le dépôt de la demande de prestations complémentaires assortie de la demande de versement en mains d'un tiers, le Service social a fait valoir son droit au remboursement d'avances accordées antérieurement à l'intéressé. À teneur de l'art. 22 al. 4 OPC-AVS/AI, la Ville de Fribourg pouvait par conséquent "être directement remboursée au moment du versement des prestations complémentaires accordées rétroactivement", soit au moment où les services chargés de fixer et de verser les prestations complémentaires ont reconnu le droit de A.________ aux prestations. En contestant que les conditions auxquelles une cession produit des effets soient réalisées dans le cas d'espèce, la Caisse recourante perd de vue que l'intimée disposait, en vertu de l'art. 22 al. 4 OPC-AVS/AI, d'un droit direct au remboursement des avances consenties à l'assuré, indépendamment de l'existence d'une cession conventionnelle.
Le décès de A.________ après le dépôt de sa demande de prestations complémentaires à l'AVS et à l'AI, mais avant la date de la décision d'octroi de ces prestations, ne modifie pas la prétention en remboursement du Service social ni n'en empêche l'exécution. Comme l'a retenu à juste titre la juridiction cantonale, le droit de l'intéressé aux prestations complémentaires a pris naissance à compter du 1er juillet 2009, soit à partir du moment où toutes les conditions du droit étaient réalisées (cf. décision du 10 juillet 2012). Dans la mesure où l'intéressé a requis personnellement l'allocation de prestations complémentaires et le versement de celles-ci en mains de tiers, le Service social était en droit d'obtenir l'exécution en ses mains de la créance relative aux prestations complémentaires dues à partir du 1er juillet 2009, bien que l'intéressé fût décédé avant que la décision ne fût rendue.
4.3. C'est en vain que la recourante invoque l'arrêt H 245/57 du 19 mars 1958 dans lequel le Tribunal fédéral des assurances s'est prononcé sur la portée des anciens art. 67 et 76 al. 1 RAVS, ainsi que le ch. 10203 des Directives [de l'OFAS] concernant les rentes (DR) de l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité fédérale qui renvoie à cet arrêt.
4.3.1. Intitulé "Exercice du droit à la rente", l'ancien art. 67 al. 1 RAVS (dans sa teneur en vigueur le 19 mars 1958; RO 1947 1210) prévoyait que "pour faire valoir son droit à la rente, l'ayant droit doit remettre une formule d'inscription dûment remplie à la caisse de compensation compétente conformément aux articles 122 et suivants. L'exercice de ce droit appartient à l'ayant droit ou à son représentant légal agissant en son nom, à son conjoint, à ses parents en ligne directe ascendante et descendante, à ses frères et soeurs, ainsi qu'au tiers ou à l'autorité pouvant exiger, conformément à l'art. 76, 1er alinéa, que la rente lui soit versée".
Intitulé "Garantie d'un emploi des rentes conforme à leur but", l'ancien art. 76 al. 1 RAVS (dans sa teneur en vigueur le 19 mars 1958; RO 1947 1213), prévoyait pour sa part que "si l'ayant droit n'emploie pas la rente pour son entretien et pour celui des personnes à sa charge ou s'il peut être prouvé qu'il n'est pas capable de l'affecter à ce but, et s'il tombe par là totalement ou partiellement à la charge de l'assistance publique ou privée, ou y laisse tomber les personnes qu'il est tenu d'entretenir, la caisse de compensation peut effectuer le versement total ou partiel de la rente en mains d'un tiers ou d'une autorité qualifiés ayant envers l'ayant droit un devoir légal ou moral d'assistance ou s'occupant de ses affaires en permanence".
Dans l'arrêt invoqué par la Caisse recourante, le Tribunal fédéral des assurances a examiné l'application de ces deux dispositions réglementaires dans la situation où une commune qui avait accordé des prestations de l'aide sociale réclamait d'une caisse de compensation, après le décès de l'ayant droit, le versement d'une rente transitoire de vieillesse simple avec effet rétroactif. Il est arrivé à la conclusion que l'autorité d'assistance ne pouvait pas se fonder sur les anciens art. 67 et 76 al. 1 RAVS pour réclamer le versement de rentes arriérées. L'ancien art. 76 al. 1 RAVS ne donnait pas un droit propre, existant à côté de celui de l'assuré, d'exiger le paiement des rentes et ne prévoyait le paiement des rentes à l'autorité d'assistance que pour l'entretien courant de l'ayant droit; après la mort de celui-ci, l'autorité d'assistance ne pouvait plus prétendre obtenir le versement des rentes courantes. Quant à l'ancien art. 67 RAVS, l'autorité d'assistance ne pouvait pas se fonder sur cette disposition après le décès de l'ayant droit pour réclamer le versement de rentes arriérées, parce que celui-ci devait être en vie au moment où elle exerçait le droit aux rentes en "agissant en son nom".
4.3.2. Cette jurisprudence ne saurait s'appliquer en l'espèce. À la différence de la cause jugée le 19 mars 1958, où la commune compétente avait demandé le versement d'une rente transitoire de vieillesse simple après le décès de l'ayant droit et sans que celui-ci n'ait eu au préalable présenté une requête, A.________ a sollicité de son vivant des prestations complémentaires à l'AVS et à l'AI, tout en requérant dans le même temps qu'elles fussent versées au Service social. Comme on l'a vu (cf.
supra consid. 4.2), le droit à ces prestations avait pris naissance le 1er juillet 2009 et celles-ci pouvaient faire l'objet d'une demande de remboursement de la part de l'autorité d'assistance, dès lors que A.________ en avait demandé l'octroi, respectivement le versement en mains de tiers.
Qui plus est, nonobstant le principe de la garantie de l'utilisation conforme au but, tel que posé par l'ancien art. 76 al. 1 RAVS et, depuis le 1er janvier 2003, par l'art. 20 LPGA, l'OPC-AVS/AI prévoit à son art. 22 al. 4 une réglementation particulière relative au versement des prestations complémentaires allouées rétroactivement, en accordant à l'autorité d'assistance un droit direct à leur versement (cf.
supra consid. 3.1). Selon la jurisprudence (ATF 123 V 118 consid. 5a p. 119), cette règle se distingue de celle destinée à garantir un emploi des prestations de l'assurance sociale conforme à leur but. Compte tenu de la base légale claire prévue par l'ordonnance d'exécution de la LPC, laquelle constitue, on l'a vu, un fondement suffisant pour autoriser le versement de prestations complémentaires allouées rétroactivement à des institutions de l'aide sociale qui ont consenti des avances à un assuré, il n'est pas nécessaire que soient également réalisées les conditions supplémentaires prescrites par l'art. 20 LPGA (et, par le passé, par l'ancien art. 76 RAVS et la jurisprudence y relative [clarifiée et précisée dans l'ATF 118 V 88]) relatives à l'utilisation conforme au but des prestations versées.
4.4. La Caisse recourante fait encore valoir qu'il ne lui appartiendrait pas, en sa qualité d'organe chargé de recevoir et d'examiner les demandes de prestations complémentaires, de prendre des dispositions sur l'affectation de biens qui appartiennent à la masse successorale, cette question devant être réglée dans le cadre de la procédure de faillite. Cette argumentation n'est pas pertinente. Le Service social disposait, en vertu de l'art. 22 al. 4 OPC-AVS/AI, d'un droit direct d'exiger le versement en ses mains des prestations en cause. Au moment où la décision d'octroi a été rendue (le 10 juillet 2012), ces prestations ne pouvaient donc pas entrer dans le patrimoine du défunt, respectivement dans la masse successorale, de sorte que la Caisse recourante n'était pas en droit de les remettre à l'Office cantonal des faillites.
4.5. Pour finir, le risque, invoqué par la Caisse recourante, de l'existence de procédures parallèles n'a pas l'importance qu'elle entend lui donner. D'une part, la situation - qu'elle qualifie elle-même d'assez exceptionnelle - où l'ayant droit décède au cours de la procédure administrative, survient relativement rarement. D'autre part, les autorités concernées ont tout loisir de suspendre la procédure ouverte devant elles dans l'attente de l'issue d'une éventuelle procédure parallèle impliquant les mêmes parties, possibilité dont a du reste fait usage dans le cas d'espèce le tribunal saisi de la procédure de faillite.
Il résulte de ce qui précède que les griefs de la Caisse recourante sont mal fondés. Ses conclusions doivent donc être rejetées, sans qu'il apparaisse nécessaire d'ordonner un échange d'écritures, ni, en particulier, d'inviter l'OFAS à se déterminer (cf. art. 102 al. 1 LTF en relation avec l'art. 38 OPC-AVS/AI).
Vu l'issue de la procédure, la Caisse recourante qui succombe supportera les frais y afférents (art. 66 al. 1 LTF).
Le recours est rejeté.
Les frais judiciaires, arrêtés à 1'400 fr., sont mis à la charge de la recourante.
Le présent arrêt est communiqué aux parties, au Tribunal cantonal du canton de Fribourg, Cour des assurances sociales, et à l'Office fédéral des assurances sociales.
Lucerne, le 13 mars 2015
Au nom de la IIe Cour de droit social
du Tribunal fédéral suisse
La Présidente : Glanzmann
Le Greffier : Piguet