[AZA 7]
H 175/01 Kt
IVe Chambre
Mme et MM. les juges Leuzinger, Présidente, Rüedi et
Ferrari. Greffier : M. Métral
Arrêt du 7 mars 2002
dans la cause
Office fédéral des assurances sociales, Effingerstrasse 20, 3003 Berne, recourant,
contre
J.________, intimé,
et
Commission fédérale de recours en matière d'AVS/AI pour les personnes résidant à l'étranger, Genève
A.- Les époux J.________, né en 1920, et T.________, née en 1924, sont séparés depuis 1965, l'époux vivant en Espagne et l'épouse, naturalisée suisse, à X.________.
Ils étaient chacun au bénéfice d'une demi-rente ordinaire de vieillesse pour couple d'un montant de 456 fr. par mois lorsque, par deux décisions séparées du 27 novembre 1998, la Caisse suisse de compensation (ci-après : la caisse) a modifié ces prestations, avec effet rétroactif au 1er janvier 1997. Elle a, d'une part, substitué une indemnité forfaitaire de 17 238 fr. aux versements mensuels dont bénéficiait J.________, et d'autre part, remplacé la demi-rente pour couple allouée jusqu'alors à T.________ par une rente ordinaire de vieillesse de 1053 fr. par mois.
B.- J.________ a recouru contre la décision le concernant, demandant implicitement son annulation.
Par jugement du 19 mars 2001, la Commission fédérale de recours en matière d'assurance-vieillesse, survivants et invalidité pour les personnes résidant à l'étranger (ci-après : la commission) a admis le recours, annulé la décision attaquée et renvoyé la cause à la caisse afin qu'elle procède à un nouveau calcul des prestations dues.
La commission a considéré que J.________ avait droit à une demi-rente pour couple jusqu'au 31 décembre 2000, une nouvelle décision devant être prise pour fixer les prestations dues à partir du 1er janvier 2001.
C.- L'Office fédéral des assurances sociales (OFAS) interjette recours de droit administratif contre ce jugement dont il demande l'annulation. J.________ conclut implicitement au rejet du recours, dont la caisse propose quant à elle l'admission.
Considérant en droit :
1.- a) La procédure porte sur le point de savoir si la caisse était en droit, le 27 novembre 1998, de procéder à un nouveau calcul des rentes, en se fondant sur les dispositions issues de la 10ème révision de l'AVS. L'objet du litige est toutefois limité, à raison du recours de J.________ devant l'instance précédente, à la décision de la caisse le concernant. En revanche, la décision adressée à T.________ est en force.
b) Jusqu'à la décision litigieuse, J.________ et son épouse percevaient chacun une demi-rente ordinaire de vieillesse pour couple. Le nouveau calcul opéré par la caisse est favorable à l'épouse, puisque sa rente mensuelle a passé de 456 fr. à 1053 fr.; en revanche, la situation de l'époux s'est concrètement péjorée dès lors qu'un capital de 17 238 fr. a remplacé une rente lui procurant un revenu de 5472 fr. par année.
Dans ces conditions, il n'est pas contestable que J.________ avait un intérêt digne de protection à recourir contre la décision le touchant directement, contrairement à ce que soutient l'OFAS. Ce dernier admet du reste expressément que le montant de l'indemnité forfaitaire allouée correspond à une rente d'une valeur inférieure à celle dont bénéficiait l'assuré auparavant.
2.- a) Les dispositions finales de la modification du 7 octobre 1994 de la LAVS (10ème révision de l'AVS) règlent, en particulier, l'introduction d'un nouveau système de rentes (let. c). A cet effet, il est prévu que les nouvelles dispositions s'appliquent à toutes les rentes dont le droit prend naissance après le 31 décembre 1996 (al. 1).
Toutefois, quatre ans après l'entrée en vigueur des nouvelles dispositions, les rentes de vieillesse en cours pour couple seront remplacées par des rentes de vieillesse du nouveau droit (al. 5).
Ainsi que l'a déjà exposé le Tribunal fédéral des assurances (cf. VSI 2000 p. 177 consid. 5a), l'introduction dans le temps du nouveau système de rente a fait l'objet de discussions au parlement. Lors des débats devant le Conseil national à propos de la 10ème révision de l'AVS, qui introduisait le remplacement de la rente pour couple par des rentes individuelles avec partage des revenus (splitting), la réglementation transitoire prévoyait que les nouvelles dispositions ne s'appliqueraient en principe qu'aux cas d'assurance qui surviendraient après l'entrée en vigueur de la modification légale, alors que les rentes en cours ne seraient pas touchées.
Toutefois au fur et à mesure de l'avancement des travaux parlementaires, les deux conseils sont tombés d'accord pour admettre que toutes les rentes dont le droit prendrait naissance après l'entrée en vigueur de la 10ème révision seraient soumises au nouveau droit et qu'en outre, à terme, les différences de système entre les anciennes et les nouvelles rentes devraient être autant que possible supprimées par un transfert sommaire des premières dans la nouvelle réglementation des rentes. Le transfert devait être effectué quatre ans après l'entrée en vigueur de la 10ème révision de l'AVS; à partir de cette date, les rentes seraient fixées uniquement selon le nouveau droit (Bull. off. 1994 CE 564 sv., 608 sv. et CN 1360 sv.).
b) Ainsi que cela ressort du texte de la loi et des travaux parlementaires, la volonté du législateur était que le transfert global et automatique - qui concernait près de 800 000 personnes - devait intervenir seulement à l'échéance d'un délai de quatre ans (arrêt G. du 22 septembre 2000, H 134/98a, consid. 4b; cf. Jürg Brechbühl, Les dispositions transitoires de la 10ème révision de l'AVS, in : Sécurité sociale 1995, p. 73).
L'affirmation de la recourante selon laquelle il y avait lieu d'effectuer ce transfert le plus tôt possible, cas échéant sans attendre le délai de quatre ans, va à l'encontre du système légal. En effet, comme on l'a vu, le législateur a exclu, à titre de règle générale, la rétroactivité, le nouveau droit s'appliquant aux rentes dont le droit prend naissance après le 31 décembre 1996. Par exception à cette règle, selon la solution finalement retenue par les deux Chambres, un transfert dans le nouveau système devait intervenir, mais seulement après un délai de quatre ans. D'ailleurs, on ne comprendrait pas la nécessité de prévoir spécialement la faculté pour la femme mariée de demander par anticipation le transfert (à certaines conditions) s'il ne s'était agi que d'un délai indicatif (let. c al. 6).
c) Dans le cas particulier, il n'est pas contesté que le délai de quatre ans ne s'était pas écoulé lorsque la caisse a rendu ses décisions de rente à l'intention de J.________ et de son épouse. Dès lors, ainsi que l'ont justement considéré les premiers juges, la décision notifiée à l'intimé s'avère, pour ce motif, contraire au droit.
3.- L'office recourant soutient par ailleurs que le transfert dans le nouveau système pouvait être effectué en application de la lettre c alinéa 6 des dispositions finales, indépendamment de savoir si T.________ avait formellement déposé une requête dans ce sens. D'abord, selon l'OFAS, une telle demande ne serait en principe pas nécessaire.
Ensuite, quoi qu'il en soit, l'assurée pouvait s'attendre, en raison des circonstances, à ce que l'administration y procède d'office, de sorte qu'elle devrait être protégée dans sa bonne foi.
a) Aux termes de la disposition citée, la femme mariée peut, s'il en résulte une rente plus élevée pour le couple, demander dès le 1er janvier 1997 que la rente pour couple de son mari soit remplacée par deux rentes. Dans le supplément 3 à la circulaire II concernant le calcul des rentes des cas de mutations et de successions, l'OFAS a précisé les conditions de remplacement de la rente pour couple par deux rentes individuelles. Selon le chiffre 8023, et pour autant que certaines conditions en soient données, le transfert intervient sur demande de la femme.
b) Comme l'a bien compris l'OFAS en émettant ses directives, il n'existe pas de raison de s'écarter des dispositions claires de la loi. Au même titre que pour diverses prestations d'assurance sociale, le législateur a fait dépendre, dans le cas particulier, le droit à la prestation du dépôt d'une demande. Il n'incombe ainsi pas à l'administration de se substituer à la volonté du législateur en décidant, dans l'un ou l'autre cas particulier (au regard des 800 000 cas en suspens) d'octroyer la prestation sans pour autant que les conditions formelles de la demande soient respectées. Il en va en particulier de l'égalité de traitement des assurés.
En l'espèce, il n'est pas contesté que T.________ n'a déposé aucune demande de transfert dans le nouveau système, si bien que l'administration n'était pas autorisée à agir d'office.
c) A certaines conditions, et selon les principes déduits du droit à la protection de la bonne foi consacré par l'art. 9 Cst. , l'autorité qui a un comportement créant certaines expectatives, fait une promesse ou donne une information ou une assurance doit honorer sa promesse ou satisfaire les expectatives créées, même si celles-ci sont illégales (cf. Knapp, Précis de droit administratif, p. 108 no 509).
En l'espèce, et sauf à solliciter à l'extrême le texte de la communication du 23 décembre 1996, à laquelle se réfère l'OFAS, on ne trouve pas trace d'une promesse ou d'un comportement de l'administration propre à dissuader T.________ de déposer une demande fondée sur l'al. 6 let. c des dispositions finales. A tout le moins, l'assurée ne pouvait en déduire que l'administration envisageait de se comporter contrairement à la loi, même s'il devait en résulter des avantages pour elle. Cela suffit pour en tirer la conséquence que la caisse ne pouvait agir sans être en possession d'une demande de l'assurée.
Par ces motifs, le Tribunal fédéral des assurances,
prononce :
I. Le recours est rejeté.
II. Il n'est pas perçu de frais de justice.
III. Le présent arrêt sera communiqué aux parties, à la Commission fédérale de recours en matière d'assurance- vieillesse, survivants et invalidité pour les personnes
résidant à l'étranger, et à la Caisse suisse de
compensation.
Lucerne, le 7 mars 2002
Au nom du
Tribunal fédéral des assurances
La Présidente de la IVe Chambre :
Le Greffier :