Eidgenössisches Versicherungsgericht
Tribunale federale delle assicurazioni
Tribunal federal d'assicuranzas
Cour des assurances sociales
du Tribunal fédéral
Cause {T 7}
K 16/05
Arrêt du 2 août 2006
IIIe Chambre
Composition
MM. les Juges Ferrari, Président, Meyer et Seiler. Greffier : M. Beauverd
Parties
SUPRA Caisse Maladie, chemin de Primerose 35, 1000 Lausanne 3, recourante,
contre
Instance précédente
Tribunal des assurances du canton de Vaud, Lausanne
(Jugement du 4 octobre 2004)
Faits:
A.
A.a Le 15 mai 1995, l'Etat de Vaud a passé avec la Fondation pour l'accueil des requérants d'asile (ci-après : la FAREAS) une convention, reconduite le 20 avril 2000, réglant notamment le service de santé infirmier destiné aux requérants d'asile. En outre, il a conclu, le 19 septembre 1996, un contrat d'assurance-maladie « collective » avec la Caisse-maladie et accidents FAMA (devenue la Caisse-maladie SUPRA le 1er janvier 1998), qui comprenait, en tant que partie intégrante au contrat, un protocole d'organisation du 12 septembre 1996, passé entre le Service de prévoyance et d'aide sociale (ci-après : le SPAS), la FAREAS, la FAMA et Planinsurance SA. Ce contrat d'assurance-maladie « collective » prévoyait l'affiliation à la FAMA des requérants d'asile et des personnes admises provisoirement. La FAREAS avait notamment pour obligation d'adresser à l'assureur une liste des personnes relevant de sa compétence et d'annoncer la date du départ ou de l'autonomie d'un assuré. Le protocole d'organisation du 12 septembre 1996 disposait notamment que la FAMA résilierait le contrat d'assurance pour la fin du mois au cours duquel un requérant ne serait plus pris en charge par la FAREAS.
A la suite de la dénonciation, pour le 31 décembre 1997, du contrat passé avec la FAMA, la FAREAS a conclu avec CSS Assurance, le 22 janvier 1998, un nouveau contrat, entré en vigueur le 1er janvier précédent, qui avait pour objet l'assurance obligatoire des soins pour l'ensemble des requérants d'asile et des étrangers admis provisoirement, assistés par la FAREAS, à l'exclusion des mineurs non accompagnés relevant du Service de la protection de la jeunesse.
A.b D.________ est arrivé en Suisse en 1991. Il a bénéficié du statut d'admis provisoire et relevait, à ce titre, de la FAREAS. Il a obtenu, le 21 décembre 1993, une autorisation provisoire collective valable jusqu'au mois d'avril 1996. Cette autorisation a été prolongée par le Conseil fédéral jusqu'au 30 avril 1997, date à laquelle l'intéressé aurait dû quitter la Suisse. En raison d'infractions commises en 1996, D.________ a été incarcéré, à titre préventif, à partir du 5 février 1997, puis dès le 24 juillet suivant. Le 10 mars 1998, il a été condamné par le Tribunal correctionnel du district de X.________ à une peine privative de liberté qui a pris fin le 19 janvier 1999. Cette peine était assortie d'une expulsion du territoire suisse d'une durée de dix ans.
Victime d'une agression le 30 juillet 1998, durant l'exécution de sa peine, D.________ a subi une longue hospitalisation en soins aigus dans le quartier carcéral de l'Hôpital Y.________, suivie d'une réadaptation à l'Hôpital de Z.________ et d'un hébergement de type C à la Fondation W.________, dès le 12 juillet 1999. Depuis le 5 mars 2001, D.________ séjourne au Foyer V.________. En raison de l'état de santé de l'intéressé, la mesure d'expulsion prononcée à son endroit n'a pas pu être exécutée.
Conformément au contrat liant l'Etat de Vaud à FAMA, D.________ a été affilié à cette dernière pour l'assurance obligatoire des soins en cas de maladie. Bien qu'il ait perdu la qualité de requérant d'asile dès l'entrée en force de la décision de l'Office des requérants d'asile U.________, fixant au 20 mai 1997 la date à laquelle son renvoi était techniquement possible, l'intéressé est toutefois resté assuré auprès de la FAMA jusqu'au 31 décembre 1997, par le biais du contrat « collectif ». En vertu de la convention liant la FAREAS à CSS Assurance, il a été considéré comme affilié à celle-ci à partir du 1er janvier 1998.
Informée par la FAREAS que D.________ était détenu, CSS Assurance a radié l'intéressé du cercle des personnes soumises au contrat « collectif » avec effet au 31 mars 1998, sans toutefois maintenir l'affiliation au titre d'assuré individuel.
A la suite de l'agression dont D.________ avait fait l'objet, le Service pénitentiaire U.________ a pris en charge les frais de traitement pour la période du 30 juillet 1998 au 5 septembre 2000, alors même que l'intéressé avait été libéré de sa peine le 19 janvier 1999.
Le 17 février 2000, CSS Assurance a informé le Service des assurances sociales et de l'hébergement (ci-après: le SASH) qu'elle attendait l'ordre formel de la FAREAS pour réintégrer D.________ parmi ses assurés, avec effet au 1er avril 1998, ce qui impliquerait le paiement rétroactif des primes d'assurance depuis cette date.
Par décision du 6 septembre 2000, passée en force, l'Organe cantonal de contrôle de l'assurance-maladie et accidents du canton de Vaud (ci-après : l'OCC) a affilié d'office D.________ à CSS Assurance, avec effet au 1er septembre 2000.
De son côté, CSS Assurance a rendu une décision, le 3 septembre 2001, par laquelle elle a constaté que D.________ ne lui était pas affilié durant la période du 1er janvier 1998 au 31 août 2000.
Saisie d'une opposition formée par l'Office du tuteur général du canton de Vaud (ci-après : l'OTG), CSS Assurance l'a rejetée par décision du 22 novembre 2001.
B.
Par ministère de l'OTG, D.________ a recouru contre la décision sur opposition devant le Tribunal des assurances du canton de Vaud en prenant les conclusions suivantes:
« 1. Le recours est admis en ce qu'il considère D.________ comme un assuré obligatoire au sens de la LAMal, et cela sans interruption, notamment durant la période du 1er avril 1998 au 31 août 2000, durant laquelle il était « radié » de l'effectif de la FAMA-SUPRA et de la CSS.
Par ordonnance du 29 avril 2002, le tribunal des assurances a appelé en cause la SUPRA.
Le 4 octobre 2004, il a rendu un jugement, dont le dispositif est le suivant:
« I. Le recours est rejeté, en tant qu'il vise à ce que le recourant soit affilié à l'intimée pour la période allant du 1er janvier 1998 au 31 août 2000.
II. La décision attaquée est maintenue.
III. Le recourant doit être affilié à l'intimée (recte: la SUPRA), à titre individuel, pour la période allant du 1er juin 1997 au 31 août 2000, et il versera les cotisations correspondantes.
IV. SUPRA et l'intimée rembourseront à la FAREAS les primes versées par elle, pour le compte du recourant, respectivement du 1er juin au 31 décembre 1997 et du 1er janvier au 31 mars 1998 ».
C.
La SUPRA interjette recours de droit administratif en concluant à ce que le jugement attaqué soit réformé en ce sens que D.________ n'est pas affilié à SUPRA Caisse-maladie au-delà du 31 mai 1997, celle-ci n'étant, pour le surplus, pas tenue au remboursement de quelque montant que ce soit en faveur de la FAREAS. Subsidiairement, elle demande le renvoi de la cause à la juridiction cantonale pour instruction complémentaire et nouveau jugement au sens des motifs.
Toujours représenté par l'OTG, D.________ conclut au rejet du recours, ce que demande également CSS Assurance, sous suite de frais et dépens.
Invitée à se déterminer en qualité d'intéressée, la FAREAS propose le rejet du recours, sous suite de frais. De son côté, l'Office fédéral de la santé publique a renoncé à présenter des déterminations.
D.
Le 10 juillet 2006, la IIIe Chambre du Tribunal fédéral des assurances a tenu une audience publique qui a été suspendue.
L'instruction de la cause reprend ce jour.
Considérant en droit:
1.
La décision litigieuse n'ayant pas pour objet l'octroi ou le refus de prestations d'assurance, le Tribunal fédéral des assurances doit se borner à examiner si les premiers juges ont violé le droit fédéral, y compris par l'excès ou par l'abus de leur pouvoir d'appréciation, ou si les faits pertinents ont été constatés d'une manière manifestement inexacte ou incomplète, ou s'ils ont été établis au mépris de règles essentielles de procédure (art. 132 en corrélation avec les art. 104 let. a et b et 105 al. 2 OJ).
2.
2.1 La recourante reproche à la juridiction cantonale d'avoir, d'une part, statué sur l'affiliation de D.________ à l'appelée en cause durant la période du 1er juin 1997 au 31 août 2000 (ch. III du dispositif) et, d'autre part, condamné l'intéressée à restituer à la FAREAS les primes payées par cette dernière, pour le compte de D.________, du 1er juin au 31 décembre 1997 (ch. IV du dispositif). Ce faisant, non seulement les juges cantonaux ont statué sur des points qui ne faisaient pas partie de l'objet de la contestation défini par la décision sur opposition du 22 novembre 2001, mais encore le jugement attaqué viole le principe selon lequel l'invitation d'un tiers à prendre part à une procédure de recours de droit administratif ne permet pas au juge de statuer sur des conclusions qui imposent des obligations à un appelé en cause.
De son côté, CSS Assurance fait valoir que selon la jurisprudence, la procédure de recours de droit administratif peut, pour des raisons d'économie de procédure et à certaines conditions, être étendue à des questions qui ne font pas partie de l'objet de la contestation et qui sont en état d'être jugées. En l'occurrence, le point de savoir si D.________ était assuré auprès de CSS Assurance durant la période du 1er janvier 1998 au 31 août 2000 est si étroitement lié à celui de savoir si le prénommé était affilié à la SUPRA durant la même période que la juridiction cantonale était fondée à étendre la procédure sur ce point.
2.2 Le Tribunal fédéral des assurances examine d'office les conditions dont dépend la qualité pour recourir et les conditions formelles de validité et de régularité de la procédure administrative, notamment le point de savoir si la juridiction cantonale était fondée à étendre la procédure juridictionnelle administrative à une question qui excède le rapport juridique visé par la décision sur opposition (ATF 130 V 503, 125 V 23 consid. 1a, 122 V 36 consid. 2a, 322 consid. 1).
2.3 En jugeant que D.________ doit être affilié à la SUPRA pour la période du 1er juin 1997 au 31 août 2000, ce qui implique le paiement des cotisations correspondantes, et que la SUPRA doit rembourser à la FAREAS les primes versées par elle, pour le compte du recourant, du 1er juin au 31 décembre 1997, la juridiction cantonale n'a pas seulement étendu la procédure à des questions qui ne faisaient pas partie de l'objet de la contestation, mais a créé des obligations à la charge de l'appelée en cause.
Dans la procédure d'action en matière de prévoyance professionnelle, la jurisprudence considère que l'invitation à participer à la procédure de dernière instance a pour effet de rendre opposable à l'institution de prévoyance appelée en cause l'autorité de force jugée du prononcé à venir. En revanche, l'intervention dans la procédure n'a pas des effets plus étendus. En particulier, elle ne permet pas d'étendre la procédure à des questions qui excèdent l'objet de la contestation déterminé par le jugement de première instance. Certes, selon la jurisprudence, la procédure juridictionnelle peut, à certaines conditions (cf. ATF 130 V 503, 122 V 36 consid. 2a et les références), être étendue, pour des motifs d'économie de procédure, à une question en état d'être jugée qui excède l'objet de la contestation. Une application par analogie de ces principes - en ce sens que le Tribunal fédéral des assurances pourrait, en sa qualité d'autorité de dernière instance, se prononcer sur des droits ou des obligations d'une institution de prévoyance qui n'aurait pas eu la qualité de partie en première instance - doit être écartée pour le motif déjà que selon la conception de la procédure par voie d'action (art. 73 al. 3 LPP), les qualités de demandeur et de défendeur sont définies par la procédure cantonale (ATF 130 V 502 s. consid. 1.2).
A plus forte raison, on doit admettre que dans la procédure de recours de droit administratif, l'intervention d'un tiers étranger au rapport juridique créé par la décision administrative attaquée n'autorise pas une juridiction cantonale à statuer sur des droits ou des obligations d'un appelé en cause.
Cela étant, il y a lieu de faire droit aux conclusions de la recourante tendant à l'annulation des chiffres III et IV du dispositif, dans la mesure où ils la concernent.
3.
3.1 Etant donné que la juridiction cantonale a prononcé l'affiliation de D.________ à la SUPRA pour la période du 1er juin 1997 au 31 août 2000, l'intéressé, représenté par l'OTG, et la FAREAS n'ont pas interjeté recours de droit administratif contre le jugement cantonal dans la mesure où il rejetait les conclusions dirigées contre CSS Assurance (chiffres I et II du dispositif). Ils n'avaient au demeurant pas de raison de le faire dès lors qu'ils pouvaient légitimement se satisfaire de l'affiliation à l'un ou l'autre assureur-maladie pour la période en cause.
L'annulation par la Cour de céans des seuls chiffres III et IV du dispositif de ce jugement a cependant pour effet d'affaiblir la situation juridique de D.________ d'une manière excessive dès lors qu'il pourrait, à la fin de toutes les procédures, se trouver dans la situation où aucune assurance ne prendrait en charge les frais de traitement pour cette période. A cela s'ajoute que les chiffres I et II du dispositif du jugement cantonal postulent un examen d'office de leur bien-fondé, même si ceux-ci ne sont pas remis en cause - du moins pas d'une manière substantielle - par le recours de droit administratif interjeté par la SUPRA, ce qui pourrait conduire à une situation inextricable.
3.2 Dans le cas particulier, il n'est pas possible d'envisager sérieusement que D.________ ne serait pas soumis à l'obligation de s'assurer, étant donné que jusqu'à ce jour, l'existence d'un domicile en Suisse ne saurait être niée. Aussi, l'obligation d'allouer des prestations doit-elle incomber ou bien à la SUPRA ou bien à CSS Assurance. Comme il n'existe pas dans le domaine de l'assurance-maladie une règle correspondant à l'art. 78a LAA - selon lequel l'Office fédéral de la santé publique statue sur les contestations pécuniaires entre assureurs -, cette alternative impose que dans le cas d'un conflit de compétence négatif, on se prononce simultanément au sujet de l'obligation des assureurs-maladie en présence d'allouer des prestations. Cela suppose que chacun des deux assureurs ait statué sur leurs obligations propres.
3.2.1 CSS Assurance a rendu sa décision le 3 septembre 2001, confirmée sur opposition le 22 novembre suivant. Par ces décisions, elle a constaté que D.________ ne lui était pas affilié durant la période du 1er janvier 1998 au 31 août 2000.
3.2.1.1 Selon la jurisprudence, une autorité ne peut rendre une décision de constatation que lorsque la constatation immédiate de l'existence ou de l'inexistence d'un rapport de droit est commandée par un intérêt digne de protection, à savoir un intérêt actuel de droit ou de fait, auquel ne s'opposent pas de notables intérêts publics ou privés, et à condition que cet intérêt digne de protection ne puisse pas être préservé au moyen d'une décision formatrice, c'est-à-dire constitutive de droits ou d'obligations (ATF 129 V 290 consid. 2.1, 126 II 303 consid. 2c et les références). L'exigence d'un intérêt digne de protection vaut également lorsque l'autorité rend une décision de constatation non pas sur requête d'un administré mais d'office (art. 25 al. 1 PA; ATF 130 V 391 s. consid. 2.4; RAMA 1990 no 106 p. 275).
Pour savoir si on a affaire, dans un cas particulier, à une décision attaquable au sens juridique - c'est-à-dire si elle satisfait notamment aux exigences ci-dessus exposées -, il ne faut pas l'interpréter de manière littérale mais, sous réserve de la protection de la bonne foi éventuelle, il convient de se fonder sur sa signification juridique concrète (ATF 120 V 497 s. consid. 1; DTA 2000 no 40 p. 210 consid. 1a, 1998 no 33 p. 181 consid. 1). En particulier, le Tribunal fédéral des assurances a jugé qu'une « décision » qui ne modifiait pas avec un effet obligatoire et directement contraignant une prétention servie à l'intéressé (i.c. une indemnité de chômage) était typiquement de nature constatatoire. Du moment qu'en l'occurrence, elle ne satisfaisait pas à l'exigence de l'intérêt digne de protection, cette « décision » n'était pas attaquable devant une autorité judiciaire cantonale (consid. 3.2 et 3.3 non publiés de l'arrêt ATF 130 V 388, déjà cité).
3.2.1.2 En l'espèce, dans la mesure où elle ne crée, ne modifie ou n'annule pas un droit éventuel à des prestations d'assurance ni une obligation de l'intéressé de s'acquitter de primes, la décision du 3 septembre 2001, confirmée sur opposition le 22 novembre suivant, a un caractère purement constatatoire (négatif). Or, le litige opposant CSS Assurance, la SUPRA et différentes institutions officielles compétentes en matière d'asile et d'aide sociale a essentiellement pour origine les frais de traitement occasionnés par l'agression subie par l'intéressé et, en particulier, la question de savoir qui devait en assumer le paiement. Au cours de l'audience mise en oeuvre par le président du tribunal des assurances le 1er octobre 2002, la SUPRA a d'ailleurs proposé, afin de mettre un terme au litige, que les frais en question soient pris en charge conjointement par CSS Assurance, la SUPRA et la FAREAS, à raison d'un tiers chacune. CSS Assurance s'est déclarée favorable à cette solution, mais la FAREAS, appelée à se déterminer en qualité d'intéressée, a refusé d'y adhérer, au motif qu'elle ne disposait pas de moyens financiers pour faire face à ce type de situation. Si donc, de son côté, elle entendait refuser de prendre en charge tout ou partie des frais de traitement occasionnés par l'agression, CSS Assurance avait la faculté de statuer sur ce point par le biais d'une décision formatrice.
D'ailleurs, sur le vu des faits constatés par la juridiction cantonale - qui lient le Tribunal fédéral des assurances (cf. consid. 1) - D.________ n'avait plus la qualité de requérant d'asile durant la période litigieuse et, partant, ne faisait plus partie du cercle des bénéficiaires du contrat d'assurance-maladie « collective » conclu par la FAREAS et CSS Assurance. L'intéressé ne s'étant pas assuré pour les soins en cas de maladie dans les trois mois qui ont suivi ce changement de statut (cf. art. 3 al. 1 LAMal), il appartenait à l'autorité cantonale compétente - en l'occurrence l'OCC - de l'affilier d'office, ce que d'ailleurs elle a fait par décision du 6 septembre 2000, mais seulement avec effet au 1er septembre précédent.
Du moment que CSS Assurance pouvait préserver ses intérêts au moyen d'une décision formatrice, la décision par laquelle elle a constaté que D.________ ne lui était pas affilié durant la période du 1er janvier 1998 au 31 août 2000 ne satisfait pas sans autre à l'exigence de l'intérêt digne de protection.
3.2.1.3 Le principe selon lequel une telle décision n'est pas attaquable devant une autorité judiciaire a pour but d'éviter des procédures inutiles. En d'autres termes, une autorité n'est pas fondée à rendre une décision de constatation lorsqu'elle serait tout à fait en mesure de statuer sur un droit éventuel à prestations. En revanche, cette restriction n'a pas lieu d'être quand une telle décision a pour objet réel une prestation d'assurance. Reste que dans le cas d'une décision négative, il est parfois difficile de distinguer une décision de constatation d'une décision en matière de prestations.
En l'espèce, on peut se demander si la décision sur opposition, par laquelle CSS Assurance a constaté que D.________ ne lui était pas affilié durant la période du 1er janvier 1998 au 31 août 2000, n'est pas en réalité également une décision de refus de prestations pour la période en question. Il incombera à la juridiction cantonale à laquelle la cause est renvoyée aux fins de coordonner ces procédures, d'inviter CSS Assurance à se déterminer sur la portée de sa décision sur opposition du 22 novembre 2001.
Dans le même temps, le tribunal cantonal devra donner l'occasion à D.________, par le biais de l'OTG, et à la FAREAS d'exiger de la SUPRA qu'elle rende une décision sur le droit éventuel à prestations et de recourir au besoin contre la décision sur opposition qui nierait ce droit. Après avoir suspendu le procès dirigé contre CSS Assurance, la juridiction cantonale devra joindre, cas échéant, cette procédure à celle qui concerne la SUPRA et statuer en une fois. Au cas où cette dernière viendrait à refuser de rendre une décision, D.________, soit pour lui l'OTG, et la FAREAS sont rendus attentifs au fait qu'ils pourraient alors se plaindre de ce déni de justice auprès de la juridiction cantonale.
4.
La procédure, qui ne concerne pas l'octroi ou le refus de prestations d'assurance, n'est pas gratuite (art. 134 OJ a contrario). En raison des spécificités du cas particulier, il y a lieu toutefois de renoncer à percevoir des frais de justice.
Par ces motifs, le Tribunal fédéral des assurances prononce:
1.
Le recours est admis en ce sens que les chiffres I à IV du jugement du Tribunal des assurances du canton de Vaud du 4 octobre 2004 sont annulés et la cause renvoyée audit tribunal pour nouveau jugement après complément d'instruction au sens des considérants.
2.
Il n'est pas perçu de frais de justice ni alloué de dépens.
3.
L'avance de frais versée par la recourante, d'un montant de 6'000 fr., lui est restituée.
4.
Le présent arrêt sera communiqué aux parties, au Tribunal des assurances du canton de Vaud, à la Fondation pour l'accueil des requérants d'asile (FAREAS) et à l'Office fédéral de la santé publique.
Lucerne, le 2 août 2006
Au nom du Tribunal fédéral des assurances
Le Président de la IIIe Chambre: Le Greffier: