Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht
VD.2011.48
URTEIL
vom 4. Mai 2012
Mitwirkende
Dr. Stephan Wullschleger (Vorsitz),
Dr. Heiner Wohlfart,
lic. iur. Lucienne Renaud, Dr. Verena
Trutmann, Dr. Sabine Herrmann
und Gerichtsschreiber
Dr. Alexander Zürcher
Beteiligte
A____ Rekurrentin
[…]
vertreten durch […], Advokat,
[…]
gegen
Bau- und
Gastgewerbeinspektorat Basel-Stadt
Rittergasse 4, 4051 Basel
Beigeladene
Feuerpolizei des Kantons Basel-Stadt
Aeschenvorstadt 55, 4051 Basel
Gegenstand
Rekurs gegen einen
Entscheid der Baurekurskommission
vom 26. Januar 2011
betreffend Renovation MFH / neue
Gartengestaltung
an der X._____strasse 10, Basel
Sachverhalt
A____ ist
Eigentümerin der Liegenschaft X____strasse 10 in Basel. Auf Mitteilung von
Nachbarn, wonach vor der Liegenschaft viel Bauschutt liege, nahm das Bauinspektorat
(heute: Bau- und Gastgewerbeinspektorat) am 5. März 2010 eine Besichtigung
vor. Dabei wurden Sanierungsarbeiten in den Küchen und Badzimmern aller
Wohnungen und die Entfernung des Holzlattenverschlages und dessen Ersetzung
durch eine neue Trennwand im Untergeschoss festgestellt. Mit Schreiben vom
15. März 2010 bemängelte das Bauinspektorat die Vernachlässigung von
Massnahmen zur Verbesserung des Brandschutzes, wie etwa das Fehlen
brandschutzkonformer Wohnungsabschlüsse. Es verlangte die Einreichung eines
nachträglichen Baugesuchs für die vorgenommenen baulichen Veränderungen. Das am
5. Mai 2010 eingereichte Baugesuch bewilligte das Bauinspektorat mit
vereinfachtem Bauentscheid vom 23. August 2010 unter Bedingungen und
Auflagen. Den dagegen erhobenen Rekurs wies die Baurekurskommission mit
Entscheid vom 26. Januar 2011 ab.
Gegen diesen
Entscheid richtet sich der vorliegende, mit Eingaben vom 3. März und
21. April 2011 rechtzeitig erhobene und begründete Rekurs an das
Verwaltungsgericht. Mit der Rekursbegründung beantragt A____, der Entscheid der
Baurekurskommission vom 26. Januar 2011 sei
kosten- und entschädigungsfällig aufzuheben und die Auflagenziffern 9
bis 18 des vereinfachten Bauentscheids Nr. V-BBG 9'032'729 (1)
vom 23. August 2010 seien durch folgende Auflage zum Brandschutz zu
ersetzen: „Neue Bauteile haben den Brandschutzvorschriften der Vereinigung
Kantonaler Feuerversicherer (VKF) zu entsprechen“. Eventualiter sei die Sache
zur verbesserten Sachverhaltsabklärung und zu neuer Entscheidfindung an die Vorinstanz
zurückzuweisen. In verfahrensrechtlicher Hinsicht wird die Durchführung eines
Augenscheins verlangt. Die Baurekurskommission schliesst in der Rekursbeantwortung
vom 29. Juni 2011 auf kostenfällige Abweisung des Rekurses. Am
4. Mai 2012 hat das Verwaltungsgericht in der Liegenschaft X.____strasse
10 im Beisein der Rekurrentin, ihres Rechtsvertreters, ihres Gatten sowie ihres
in der Liegenschaft wohnhaften Sohnes, ferner von Vertreterinnen und Vertretern
des Bau- und Gastgewerbeinspektorats, der Baurekurskommission sowie der
Kantonalen Feuerpolizei einen Augenschein vorgenommen. Anschliessend hat die
Verhandlung des Verwaltungsgerichts stattgefunden, anlässlich der die
Rekurrentin bzw. ihr Sohn befragt wurden. Ihr Rechtsvertreter und die
Vertreterin der Baurekurskommission sind zum Vortrag gelangt. Für ihre
Ausführungen wird auf das Protokoll verwiesen. Die Tatsachen und Standpunkte
der Parteien ergeben sich, soweit sie für den vorliegenden Entscheid von
Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen.
Erwägungen
1.1 Die Baurekurskommission
ist gemäss § 2 des Gesetzes betreffend die Baurekurskommission (BRKG; SG 790.100)
eine vom Regierungsrat gewählte Kommission. Damit unterliegen ihre Entscheide
nach § 10 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG;
SG 270.100) dem Rekurs an das Verwaltungsgericht, was § 6 BRKG
ausdrücklich festhält. Daraus folgt die sachliche und funktionelle Zuständigkeit
des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung des vorliegenden Rekurses. Die Rekurrentin
ist als Baugesuchstellerin und Adressatin des angefochtenen Entscheids von
diesem berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder
Abänderung, weshalb sie gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs
legitimiert ist. Auf diesen ist somit einzutreten.
1.2 Die Kognition
des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Vorschrift von § 8
VRPG. Danach ist zu prüfen, ob die Verwaltung das öffentliche Recht, nicht oder
nicht richtig angewendet, den Sachverhalt unrichtig festgestellt oder von dem
ihr zustehenden Ermessen einen unzulässigen Gebrauch gemacht hat.
Mit ihrem Rekurs rügt
die Rekurrentin zunächst eine Verletzung ihres rechtlichen Gehörs.
2.1 Hintergrund
dieser Rüge ist der unbestrittene Umstand, dass die Vorinstanz ihren
Augenschein in der Liegenschaft, soweit diese öffentlich zugänglich war, ohne
Teilnahme der Rekurrentin resp. ihrer Vertretung durchgeführt hat. Hierzu
stellt die Vorinstanz in ihrem angefochtenen Entscheid fest, die
Baurekurskommission habe die Rekurrentin mit Schreiben vom
11. Januar 2011 an ihren Augenschein eingeladen. Sie habe mit der
Einladung darauf hingewiesen, dass der Augenschein nicht vor 8.40 Uhr
beginne, und als Treffpunkt die X.____strasse 10 angegeben. Die Rekurrentin und
ihre anwaltschaftliche Vertretung seien diesem Augenschein aber unentschuldigt
ferngeblieben. Die Baurekurskommission und die Vertreter der Vorinstanzen
hätten sich kurz vor 8.40 Uhr am besagten Ort eingefunden. Die Türe zur Liegenschaft,
die Fenster in der Parterrewohnung wie auch die Türe zum Kellerabgang seien
weit offen gestanden. Auf mehrmaliges vergebliches Läuten an der Haustür und an
der beleuchteten Parterrewohnung habe niemand reagiert, obwohl das Klingeln
sowohl im Treppenhaus wie auch im Vorgarten der Liegenschaft laut zu hören
gewesen sei. In der Folge sei die Augenscheinsverhandlung um 8.43 Uhr begonnen
worden und habe während rund 20 Minuten bis ca. 9 Uhr gedauert. Auf
der Suche nach der Rekurrentin sei eine juristische Sekretärin der Baurekurskommission
bis in das 2. Obergeschoss gestiegen. Die Wohnungen seien geschlossen,
unbeleuchtet und ohne Namenschild versehen gewesen. 9 Personen hätten den
offenstehenden Keller besichtigt. Danach hätten sich die Vorinstanzen vor der
Liegenschaft ausführlich zum Fall geäussert.
2.2 Dem hält die
Rekurrentin entgegen, ihre Vertreterin, MLaw […], habe in der obersten Wohnung
der Liegenschaft auf das Erscheinen der Baurekurskommission gewartet. Aufgrund
des nur auf einen ungefähren Termin hin in Aussicht gestellten Beginns der
Augenscheinsverhandlung habe sie keinerlei Veranlassung gehabt, vor der
Liegenschaft in der Kälte zu warten. Da sie zur Vorbereitung des Augenscheins
die Hauseingangstür im Parterre sowie die Türen zum Keller und zu den Wohnungen
in der Liegenschaft aufgeschlossen hatte, habe die Baurekurskommission den Augenschein
durchführen können, ohne dass ihre anwesende Rechtsvertreterin dies habe
bemerken müssen. An der obersten Wohnung sei mit Sicherheit nicht geklingelt
worden. Aufgrund ihrer fehlenden Teilnahme am Augenschein habe sie sich nicht
zu dessen Ergebnis äussern können, wodurch ihr Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss
Art. 29 Abs. 2BV verletzt worden sei. Dieser Mangel könne hier im
verwaltungsgerichtlichen Verfahren geheilt werden, sei aber bei der
Kostenverlegung zu berücksichtigen.
2.3 Zum
Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung
(BV; SR 101) gehört auch das Recht auf Mitwirkung am Beweisverfahren. In
diesem Zusammenhang haben die Parteien Anspruch darauf, zu einem Augenschein,
bei dem ein strittiger, unabgeklärter Sachverhalt festgestellt werden soll, beigezogen
zu werden (BGE 121 V 150 E. 4a S. 152 m.w.H.; BGer 1P.666/2001
vom 11. Januar 2002 E. 2.5.3; VGE 622/2009 vom
25. August 2009 E. 3.3; Rhinow/Koller/Kiss/Thurnheer/Brühl-Moser,
Öffentliches Prozessrecht, 2. A., Basel 2010, Rz. 327). Der
Gehörsanspruch ist dabei ein verzichtbares Recht der Prozessparteien. Es reicht
daher aus, dass ein Gericht oder eine Behörde den Parteien die Gelegenheit zur
Wahrnehmung ihres Mitwirkungsanspruchs gegeben hat. Sie muss darüber hinaus
nicht aktiv dafür sorgen, dass dieser Anspruch auch wahrgenommen wird.
2.4 Vorliegend
ist unbestritten, dass dem Vertreter der Rekurrentin der Termin des
Augenscheins mit Schreiben der Baurekurskommission vom 11. Januar 2011 auf
"Mittwoch, 26. Januar 2011, nicht vor 08.40 Uhr" mit
Treffpunkt "X____strasse 10, Basel" angekündigt worden ist. Es wurde
ihm mitgeteilt, dass seine Anwesenheit resp. jene der Klientschaft erwünscht
sei, aus der Nichtteilnahme am Augenschein aber keine Rechtsnachteile erwachsen
würden. Die Bauherrschaft wurde weiter ersucht, für den freien Zugang des
"Bauobjekts/-grundstücks" besorgt zu sein. Mit Schreiben vom gleichen
Tag wurden dem Vertreter der Rekurrentin auch zwei Stellungnahmen von
Vorinstanzen zugestellt, mit der Möglichkeit sich vorgängig innert Frist oder
anlässlich der Augenscheinsverhandlung dazu zu äussern. Diese Gelegenheit nahm
die Vertretung der Rekurrentin mit Stellungnahme vom 18. Ja-nuar 2011
wahr und behielt sich "ausdrücklich vor, anlässlich der Augenscheinsverhandlung
vom 26. Januar 2011 dazu noch ausführlich Stellung zu nehmen".
Aufgrund dieses Schreibens konnte die Vorinstanz von einer Teilnahme der
Rekurrentin resp. ihrer Vertretung an der Augenscheinsverhandlung ausgehen. Dem
entsprechend hat sie mit dem ausgiebigen Klingeln an der Haustür und der
erleuchteten Parterrewohnung sowie ihrer rund 20-minütigen Anwesenheit in und
vor der Liegenschaft der Rekurrentin sowie dem Kontrollgang der juristischen
Sekretärin bis zum 2. Obergeschoss sich sorgfältig bemüht, die Rekurrentin
resp. ihre Vertretung in der Liegenschaft zur angegebenen Zeit vom Eintreffen
zu avisieren und ihr Gelegenheit zur Mitwirkung am Augenschein zu geben.
Weitergehende Bemühungen können von ihr nicht verlangt werden. In diesem
Zusammenhang kann auch festgestellt werden, dass die fachkundige,
spezialisierte Vertretung der Rekurrentin notorischerweise […] mit den Abläufen
der Baurekurskommission bestens vertraut ist. Es war ihr deshalb bekannt, dass
die Baurekurskommission ihre morgendlichen Augenscheinsfahrten jeweils um
8.15 Uhr beginnt und in der Folge in einem eher dichten Programm mehrere
Augenscheine nacheinander vornimmt. Aus dem angekündigten Augenscheinstermin
konnte die Vertretung der Rekurrentin daher ohne weiteres schliessen, dass der
vorzunehmende Augenschein zu den ersten an jenem Morgen gehörte. Sie musste
daher nicht mit erheblichen Verzögerungen des ab 8.40 Uhr angekündigten
Termins rechnen. Dem entspricht denn auch, dass die Rekurrentin bereits auf
diesen Zeitpunkt hin den freien Zugang zur Liegenschaft und zum Keller durch
die Öffnung der Türen gewährleistete. Ein solches Verhalten steht in eklatantem
Widerspruch zur Behauptung der Rekurrentin, aufgrund der Kälte nicht vor der
Liegenschaft warten gewollt zu haben. Wäre die Kälte tatsächlich so gross
gewesen und hätte die Rekurrentin mit einer längeren Wartezeit gerechnet, so
hätte sie wohl auch die Liegenschaft nicht für längere Zeit ebendieser Kälte
ausgesetzt. Weiter erscheint merkwürdig, warum die Rekurrentin den freien
Zugang zur Liegenschaft und zum Keller durch Öffnung der Türen gewährleistet
hat, wenn ihre Vertretung selber in der Liegenschaft anwesend war und diesen
selber hätte gewähren können. Es wäre von der Rekurrentin zu erwarten gewesen,
dass sie zumindest am Eingang einen Zettel angeheftet hätte, wo sie zu
erreichen ist. Sie hätte auch Gelegenheit gehabt, darauf mit ihrer Eingabe vom
18. Januar 2011 hinzuweisen. Aufgrund der Öffnung der Haustür und dem
erfolglosen, laut vernehmlichen Klingeln an der Haus- und Parterrewohnungstür
durfte die Rekurskommission davon ausgehen, dass die Vertretung der Rekurrentin
aus was für Gründen auch immer und entgegen ihrer Ankündigung nicht anwesend
ist. Schliesslich ist nicht erklärlich, warum der angeblich auf die
Rekurskommission in der Liegenschaft wartenden Vertretung die rund 20-minütige
Anwesenheit einer 9-köpfigen Gruppe in und vor der Liegenschaft verborgen geblieben
sein soll.
2.5 Zusammenfassend
ist daher festzustellen, dass die Rekurrentin es ihrem eigenen Verhalten resp.
dem ihr anzurechnenden Verhalten ihrer Vertretung zuzuschreiben hat, dass sie
am Augenschein nicht teilgenommen hat. Eine Verletzung ihres Anspruchs auf
rechtliches Gehör liegt nicht vor.
3.1 Weiter
rügt die Rekurrentin unter dem Titel einer fehlerhaften Sachverhaltsfeststellung,
dass die Vorinstanz nicht das eingereichte Baubegehren, sondern den heute
existierenden Zustand der Liegenschaft beurteilt habe. Damit übersehe sie, dass
das Bauvorhaben erst bewilligt werden solle und noch nicht abgeschlossen sei.
Zudem unterstelle ihr die Vorinstanz, einen Beherbergungsbetrieb zu führen.
Darin liege eine formelle Rechtsverweigerung, indem ihr kein Entscheid über das
eingereichte Baugesuch zugestanden werde.
3.2 Zu
beachten ist in diesem Zusammenhang, dass vorliegend ein nachträgliches
Baubegehren zu beurteilen ist. Aufgrund von Mitteilungen von Nachbarn kam es am
5. März 2010 zu einer Besichtigung durch das Bauinspektorat. Dabei
wurden gemäss Protokollschreiben des Bauinspektorats vom
15. März 2010 eine bewilligungspflichtige Veränderung im Hof,
unbewilligte bauliche Veränderungen im Kellergeschoss sowie die Abtrennung und
Umnutzung eines Raums der Erdgeschosswohnung mit einem rezeptionsähnlichen
Charakter und mit fehlender brandschutztechnischer Abtrennung zum Treppenhaus
festgestellt. Weiter wurde moniert, dass bei der Sanierung und Möblierung sämtlicher
Wohnungen Massnahmen zur Verbesserung des Brandschutzes vernachlässigt worden
seien und generell aus brandschutztechnischer Sicht keine Wohnungsabschlüsse
bestünden. Zur Nutzung der Liegenschaft sei erklärt worden, dass für kurze Zeit
oder auch längerfristig möblierte Wohnungen angeboten würden. Eine
Nachforschung im Internet habe aber einen Beherbergungsbetrieb im Sinne eines
Bed & Breakfast-Betriebs ergeben. Es wurde daher Frist zur Einreichung
eines nachträglichen Baugesuchs für die Umnutzungen und die Umbauten gesetzt,
ansonsten die weitere Nutzung der Liegenschaft verboten werde
(Protokollschreiben des Bauinspektorats vom 15. März 2010). Mit
Eingabe vom 5. Mai 2010 reichte die Rekurrentin ihr Baubegehren mit
den Plänen der für die Projektverfassung verantwortlichen […]
Architekten GmbH ein. Dem Baubegehren kann entnommen werden, dass das separate
Büro im Erdgeschoss durch die Reaktivierung der wohnungsinternen Türe wieder in
die Wohnung integriert werde, womit keine Zweckentfremdung mehr gegeben sei.
3.3
3.3.1 Vor
diesem Hintergrund ist es zwar grundsätzlich zutreffend, dass die Behörden im
Baubewilligungsverfahren das eingereichte Bauprojekt und nicht den bisherigen
baulichen Zustand oder die bisherige Nutzung zu beurteilen haben, die mit dem
Baubegehren ja gerade geändert werden sollen. Vorliegend ist aber eine
nachträgliche Durchführung eines Baubewilligungsverfahrens nach erfolgter
Bauausführung ohne Bewilligung gemäss § 65 Abs. 1 der Bau- und
Planungsverordnung (BPV; SG 730.110) verfügt worden. Beim nachträglichen
Baubewilligungsverfahren ist somit gerade die bereits erfolgte bauliche
Veränderung Auslöser und Gegenstand des Bewilligungsverfahrens. Soweit solche
bauliche Veränderungen wieder rückgängig gemacht werden sollen, ist dies
besonders zu kennzeichnen.
3.3.2 In
den eingereichten Plänen der für die Projektverfassung verantwortlichen […]
Architekten GmbH wird Bestehendes schwarz, Neues rot und Abbruch gelb markiert.
Anlässlich ihres Augenscheins fiel der Baurekurskommission auf, dass in dem als
Abstellraum bezeichneten und durch eine neue Trennmauer von der Hauswirtschaft
abgetrennten sogenannten "Abstellraum" eine Küche bzw. eine Küchenkombination
eingebaut worden war. Diese findet sich in den Plänen nicht. Sie ist insbesondere
auch nicht als abzubrechender Bauteil gelb gekennzeichnet worden. Auch im
Rekurs an das Verwaltungsgericht wird nicht erklärt, dass dieser Bauteil abgebrochen
werde. Andererseits wird auch mit keinem Wort erläutert, welchem Zweck die neu
eingebaute Küche im Untergeschoss dienen soll. Diesbezüglich traf die Baurekurskommission
einen Zustand an, der sich weder mit den Plänen und der darin bezeichneten
Raumnutzung noch mit den bisherigen Erklärungen der Bauherrin vereinbaren
liess. Dieser Umstand musste bei der Beurteilung des Baugesuchs berücksichtigt
werden, zumal die Rekurrentin infolge ihrer Abwesenheit die Situation anlässlich
des Augenscheins nicht klären konnte. Aus diesem Beweisergebnis durfte die
Baurekurskommission in ihrer Beweiswürdigung weitere Schlüsse auf die Nutzung
der Liegenschaft ziehen. Sie konnte dabei in Betracht ziehen, dass der solchermassen
mit Küche ausgebaute Raum als Frühstücksraum in einem Bed &
Breakfast-Betrieb erscheint. Hinzu kommt die angetroffene Lingerie in dem als
Hauswirtschaft bezeichneten Raum im Untergeschoss. Diese angetroffenen
Verhältnisse können mit den in den Akten liegenden Ausdrucken aus der Homepage
der Rekurrentin verglichen werden. Darin bietet sie explizit „B&B-Rooms“
an. Vor diesem Hintergrund war der Schluss der Vorinstanz aus dem
angetroffenen, in den Plänen und Ausführungen der Rekurrentin nicht
aufgezeigten Einbau einer Küche in dem als Abstellraum bezeichneten Kellerraum
auf dessen Nutzung als Frühstücksraum nicht zu beanstanden.
3.3.3 Entgegen
der Auffassung der Rekurrentin hat die Vorinstanz dagegen aus der gemäss den eingereichten
Plänen aufzuhebenden "Rezeption" im Erdgeschoss keine Schlüsse
gezogen. Sie führt zwar aus, dass die Vorinstanz auf den Raum neben dem Eingang
der Liegenschaft hingewiesen habe, der gemäss den eingereichten Plänen anders
aussehen müsse. Sie beschreibt in der Folge deren Schluss, dass dies auf die
Benutzung der Liegenschaft als Bed&Breakfast weise, ohne diesen Schluss
explizit selber zu ziehen. Immerhin muss es etwas stutzig machen, dass die
Rekurrentin mit ihrem nachträglichen Baugesuch einerseits einen Teil der ohne Bewilligung
vorgenommenen Umbauten wieder rückgängig machen will, dies aber gut zehn Monate
nach der Aufforderung zur Einreichung eines nachträglichen Baugesuchs noch
nicht getan hatte. Sie ist diesbezüglich somit während dieser Frist weder der
Aufforderung zur Einreichung eines entsprechenden nachträglichen Baugesuchs,
noch ihrer ansonsten bestehenden Verpflichtung zum Rückbau der bewilligungslos
vorgenommenen Umbauten nachgekommen.
In der Sache
selbst hält die Rekurrentin die verfügten Brandschutzauflagen für unverhältnismässig.
4.1 Die
baselstädtische Verordnung über den Brandschutz (Brandschutzverordnung;
SG 735.200) verweist, soweit sie keine eigenen materiellen Brandschutzanforderungen
stellt, in § 2 Abs. 1 auf die Schweizerischen Brandschutzvorschriften
der Vereinigung Kantonaler Feuerversicherungen (VKF) und erklärt sie zum
kantonalen Recht. Die von der VKF erlassenen Brandschutzvorschriften bestehen
gemäss Art. 4 Abs. 1 der Brandschutznorm VKF (Stand
20. Oktober 2008; im Internet einsehbar unter www.praever.ch/de/bs/vs)
aus der Brandschutznorm selbst (lit. a), den Brandschutzrichtlinien
(lit. b) und den Prüfbestimmungen (lit. c). Die einschlägigen Brandschutzvorschriften
gelten gemäss Art. 2 Abs. 1 Brandschutznorm VKF nicht nur für
neu zu errichtende Bauten und Anlagen. Auch bestehende Bauten und Anlagen
müssen gemäss Abs. 2 dieser Bestimmung an die Brandschutzvorschriften angepasst
werden, wenn wesentliche bauliche oder betriebliche Veränderungen, Erweiterungen
oder Nutzungsänderungen vorgenommen werden (lit. a) oder die Gefahr für
Personen besonders gross ist (lit. b). Anpassungen können allerdings nur
soweit gefordert werden, wie sie verhältnismässig sind. Im Nachfolgenden ist zu
prüfen, ob die vorgenommenen baulichen bzw. Nutzungsänderungen im Untergeschoss
bzw. in den Wohnungen so wesentlich sind, dass Anpassungen an die
Brandschutzvorschriften angezeigt erscheinen (E. 4.2). Daran anschliessend
ist zu prüfen, ob die verfügten Brandschutzauflagen im Einzelnen
verhältnismässig sind (E. 4.3).
4.2 Die
Rekurrentin hat in ihrer Liegenschaft, namentlich im Untergeschoss, verschiedene
bauliche Änderungen vorgenommen bzw. die Räumlichkeiten einer veränderten
Nutzung zugeführt.
4.2.1 Die
Vorinstanz hat anlässlich ihres Augenscheins festgestellt, dass anstelle der
früheren Kellerabschnitte zwei Räume eingerichtet worden seien. Aus dem Vorhandensein
einer Küchenzeile im einen Raum, der den Anschein eines Frühstückraums machen
könne, sowie aus der Einrichtung einer Lingerie/zentralen Hauswirtschaft im
anderen Raum hat sie auf eine Nutzung der Liegenschaft als Beherbergungsbetrieb
und damit auch auf eine unter Brandschutzgesichtspunkten wesentliche Nutzungsänderung
geschlossen (Ziff. 10 f. des angefochtenen Entscheids). Der als
Frühstücksraum vermutete Raum präsentiert sich im Zeitpunkt des verwaltungsgerichtlichen
Augenscheins inzwischen eher als Lagerraum, indem sich gegenüber dem Eingang
nunmehr etliche Lagergestelle befinden. Vor der rechten Wand steht nunmehr ein
Möbelstück, welches, wie sich auch aus der Besichtigung der verschiedenen
Küchen in den Wohnungen ergibt, ohne Weiteres als Bestandteil einer Küchenkombination
zu identifizieren ist. Bezeichnenderweise finden sich darin auch Gläser sowie
(mobile) Kochplatten. Der Raum nebenan präsentiert sich unverändert als
Lingerie. Die den Mietern zur Verfügung stehende Bett- und Frottéwäsche liegt
nunmehr nicht mehr offen in Regalen, sondern in einem mit Schiebetüren verschliessbaren
Schrank. Die Räumlichkeiten im Keller scheinen – zumindest derzeit – zwar nicht
(mehr) dem längeren Aufenthalt von Menschen zu dienen. Sie können aber mit
vergleichsweise wenigen Massnahmen umfunktioniert werden. Im Gegensatz zur
Darstellung der Rekurrentin können sie nicht als blosse Lagerräumlichkeiten
bezeichnet werden. Dagegen spricht alleine schon der Umstand, dass beim Umbau
ein Parkettboden eingezogen wurde. Ein Parkettboden würde für einen reinen Lagerraum
keinen Sinn machen. Vielmehr ist davon auszugehen, dass die Räumlichkeiten im
Keller einst einem anderen Zweck zugedacht gewesen waren. Da sie mit vergleichsweise
geringem Aufwand für den längeren Aufenthalt von Menschen umgewandelt werden
können, liegt unter Brandschutzaspekten eine wesentliche Nutzungsänderung im
Sinne von Art. 2 Abs. 2 lit. a der Brandschutznorm VKF vor,
die eine entsprechende Anpassung an die einschlägigen Brandschutzvorschriften
nach sich zieht.
4.2.2 Auch
die Wohnungen in den Obergeschossen haben (mit Ausnahme der Dachwohnung, welche
vom Sohn der Rekurrentin bewohnt wird) eine Nutzungsänderung erfahren. Zwar hat
der Augenschein des Verwaltungsgerichts gezeigt, dass in den Wohnungen entgegen
der Annahme der Vorinstanz bloss Küchen und Badezimmer erneuert wurden. Diese
Wohnungen dienen jedoch nicht mehr einer Wohnnutzung im herkömmlichen Rahmen.
Die Art und Weise ihrer Vermietung rücken sie – zumindest aus Sicht des hier
massgeblichen Brandschutzes – in die Nähe eines Beherbergungsbetriebs. Die
Rekurrentin bestreitet vehement, einen Bed & Breakfast-Betrieb zu führen,
wie dies die Vorinstanz angenommen hat. Nach ihren Angaben bietet sie, ausser
dem Zurverfügungstellen von Bett- und Frotté-Wäsche, keine Dienstleistungen an,
insbesondere keine Verpflegungsleistungen wie etwa Frühstück. Auch die
Reinigung der Zimmer bzw. Wohnungen bleibt den Mieterinnen und Mietern überlassen
(Ziff. 23 ff. der Beschwerdebegründung sowie Eingabe vom
25. Januar 2012). Nach Aussage der Rekurrentin (bzw. ihres Sohnes)
"gilt" für die Vermietung der Räumlichkeiten "das OR"
(Protokoll der Hauptverhandlung, S. 2; so auch die Homepage der
Rekurrentin www.[...].html). Damit steht
noch keineswegs fest, dass es sich aus baurechtlich/brandschutztechnischer
Sicht um herkömmliche Wohnverhältnisse handelt. In privatrechtlicher Hinsicht
deckt sich der Beherbergungsvertrag insofern mit einem Mietvertrag, als dem
Mieter bzw. dem Gast gegen Entgelt für eine bestimmte Zeit ein oder mehrere
möblierte Zimmer überlassen werden. Er unterscheidet sich aber von jenem, indem
hier neben dem oder den eigentlichen Unterkunftsräumen auch noch
Gemeinschaftsräume (z.B. Aufenthaltsräume) zur Verfügung gestellt und
insbesondere ein gewisser Service wie Verpflegung, regelmässige Reinigung,
Auskünfte, Überwachung angeboten werden (dazu etwa Amstutz/Morin/Schluep, in: Basler Kommentar
Obligationenrecht I, hrsg. v. Honsell et al., 5. A.,
Basel 2011, Einl. vor Art. 184 ff. N 292, 296
und 299 ff.). Die Vermietung der Wohnungen erfolgt im vorliegenden
Fall – ganz im Gegensatz zum nach dem gemäss Obligationenrecht normierten
Mietverhältnis – nicht auf Dauer. Sie ist – wie sich auch aus dem
Internetauftritt der Rekurrentin zweifelsfrei ergibt – kurzfristig angelegt.
Die Preise werden hier nicht pro Monat und Wohneinheit, sondern ausschliesslich
pro Person und Tag angegeben, mithin nach Massgabe der Belegung. Für eine
konventionelle Vermietung wäre ebenso wenig auch der Hinweis üblich, dass sich
die angegebenen Preis "inklusive den gesetzlichen Steuern und
Abgaben" verstehen. Die Vermarktung der Unterkünfte erfolgt zusätzlich
über die Webseite von Basel Tourismus, woraus unverkennbar deutlich wird, dass
die Rekurrentin in erster Linie ein Zielpublikum mit kurzem Aufenthalt in der
Stadt Basel im Visier hat. Bezeichnenderweise sollen die Preisangaben auf ihrer
Homepage bei Messeterminen, wenn die Unterkünfte in Basel knapp werden,
vorübergehend nicht gelten. Vielmehr gedenkt die Rekurrentin offenbar, während
Messen höhere Preis zu verlangen. Die Gäste können nach eigener Aussage der
Rekurrentin (bzw. ihres Sohnes) jederzeit, d.h. ohne Beachtung gesetzlicher
Kündigungsfristen, wieder ausziehen (Protokoll der Hauptverhandlung,
S. 2). Dass einzelne Bewohnerinnen und Bewohner schon länger im Haus
wohnen, ändert nichts daran, dass die Wohnungen für Kurzaufenthalte ausgeschrieben
sind. Entsprechend stehen den Gästen im Keller auch keine eigenen, d.h. abschliessbare
Räumlichkeiten/Abteile zur Verfügung, wo sie Nicht- oder Wenig-Gebrauchtes
verstauen könnten. Die wechselnde Belegung wird besonders deutlich an den
beiden Wohnungen im Erdgeschoss und im 1. Obergeschoss, welche nach
Angaben der Rekurrentin an die Firma […] AG in […] vermietet sind. Diese bringt
dort unter der Woche ihre im Raum Basel tätigen Arbeiter unter.
Aufgrund dieser
Feststellungen kann vorliegend nicht mehr von einer üblichen Wohnnutzung gesprochen
werden. Nach Art. 12 lit. a der Brandschutznorm VKF gelten,
soweit in den Brandschutzvorschriften Anforderungen aufgrund der Nutzung oder
Geschosszahl festgelegt werden, als Beherbergungsbetriebe insbesondere Hotels
und Pensionen (ferner auch Ferienheime), in denen dauernd oder vorübergehend 15
oder mehr Personen aufgenommen werden, die nicht auf fremde Hilfe angewiesen
sind. Anlässlich des Augenscheins konnten in der Wohnung im Erdgeschoss
3 Betten, in den beiden Wohnungen im 1. bzw. 2. Obergeschoss jeweils
3 Doppelbetten bzw. –bettsofas sowie schliesslich in derjenigen im
3. Obergeschoss 3 Betten festgestellt werden, was Schlafstätten für
insgesamt 18 Personen ergibt. Diese zahlenmässige Feststellung ist
aufgrund der konkreten Umstände mehr als maximal mögliche Belegung zu
verstehen, denn als eine tatsächliche Überschreitung der Mindestschwelle gemäss
der Definition des Beherbergungsbetriebs gemäss Art. 12 lit. a der
Brandschutznorm VKF (zumal gemäss den Angaben im Internet auf der Webseite
von Basel Tourismus [Ausdruck vom 4. Januar 2012, act. 8] Appartments
bloss für insgesamt 12 Personen vorgesehen sind). Auch wenn es damit hier
nicht um die Anwendung der Brandschutzvorschriften für derartige Betriebe geht,
so kann für die Gewichtung der erfolgten Nutzungsänderung doch darauf
abgestellt werden. Im Gegensatz zu einer Liegenschaft mit dauerhaften
Mietverhältnissen ist im vorliegenden Fall mit häufigeren Wechseln von Bewohnerinnen
und Bewohnern innert kurzer Folge zu rechnen. Es kann nicht davon ausgegangen
werden, dass die Rekurrentin ihre Mieterinnen und Mieter mit derselben Sorgfalt
auswählt, wie sie das tun würde, wenn sie längerfristige Mietverträge eingehen
würde. In einer Liegenschaft mit festen Mieterverhältnissen kennen sich die
Mieterinnen und Mieter gewöhnlich und werden sich im Brandfall deshalb einander
eher beistehen können, was im vorliegenden Fall mit kurzfristigen, wechselnden
Belegungsverhältnissen viel weniger zutrifft, zumal die Bewohnerinnen und
Bewohner hier mit den örtlichen Verhältnissen auch weniger vertraut sind. Unter
diesen Umständen ist im Interesse der Gäste ein minimaler Brandschutz
sicherzustellen, der über das hinausgehen muss, was im Rahmen herkömmlicher Wohnnutzung
verlangt wird.
4.3 Wie
oben unter E. 4.1 ausgeführt, können bei wesentlichen baulichen oder betrieblichen
Veränderungen, Erweiterungen oder Nutzungsänderungen Anpassungen an die
Brandschutzvorschriften nur soweit verlangt werden, wie sie verhältnismässig
sind. Der Verhältnismässigkeitsgrundsatz verlangt, dass eine Massnahme geeignet
ist, das im öffentlichen Interesse angestrebte Ziel zu erreichen, und sich auch
im Hinblick auf die Zweck-Mittel-Relation als erforderlich und angemessen
erweist (statt vieler BGE 131 I 91 E. 3.3
- 99 f. m.w.H.; VGE 682/2007 vom 22. Februar 2008
- 6.5). Es gilt im Folgenden zu prüfen, ob die einzelnen verfügten
Brandschutzauflagen (Ziff. 9 bis 18 des vereinfachten Bau-Entscheids vom
23. August 2010), deren pauschale Aufhebung von der Rekurrentin
verlangt wird, sich als verhältnismässig erweisen.
4.3.1
Mit der Brandschutzauflage in Ziff. 9 hat das Bauinspektorat in
allgemeiner Weise auf die zur Anwendung gelangenden Brandschutzvorschriften
hingewiesen sowie verfügt, dass Baustoffe zu verwenden seien, deren
Brandkennziffern die Anforderungen an das Brenn- und Qualmverhalten erfüllen.
Die Rekurrentin verlangt die Ersetzung der verschiedenen Brandschutzauflagen
durch die Formulierung:
"Neue Bauteile haben den Brandschutzvorschriften der Vereinigung
Kantonaler Feuerversicherer (VKF) zu entsprechen."
Es
ist nicht ersichtlich, inwiefern die von der Rekurrentin geforderte
Neuformulierung in inhaltlicher Hinsicht von der in Ziff. 9 der
Baubewilligung gewählten Formulierung abweicht. Der Rechtsvertreter hat denn
auch anlässlich des Augenscheins eingeräumt, dass sich der Antrag der
Rekurrentin inhaltlich nicht von der Brandschutzauflage in Ziff. 9 des
Bauentscheids unterscheide. Unter diesen Umständen kann an dieser Auflage
festgehalten werden.
4.3.2 Mit
Brandschutzauflage Ziff. 10 sind die VKF-Vorschriften für 6-geschossige
Gebäude für anwendbar erklärt worden. Das Bauinspektorat hat mit Stellungnahme
an die Baurekurskommission vom 10. Januar 2011 eingeräumt, dass diese
Auflage gar nicht seiner eigenen ständigen Praxis entspreche. Sie ist somit
aufzuheben.
4.3.3 Brandschutzauflage
Ziff. 11, wonach die in diesem Abschnitt "Brandschutz/Brandabschnitte
– brandabschnittbildende Bauteile" enthaltenen Ziffernangaben sich auf die
VKF-Brandschutzrichtlinie "Schutzabstände Brandabschnitte" beziehen,
ist bloss formaler Natur und ohne materielle Vorgaben hinsichtlich der zu ergreifenden
Brandschutzvorkehrungen. Sie kann demzufolge bestehen bleiben.
4.3.4 Mit
der Brandschutzauflage Ziff. 12 wird unter dem Titel "Brandschutzabschnittsbildung
von Mehrfamilienhäusern" die Abtrennung von brandabschnittsbilden-den
Wänden und Decken verlangt, insbesondere der einzelnen Geschosse, der Korridore
und Treppenanlagen, welche als Flucht- und Rettungswege dienen, der Vertikalverbindungen
(Aufzugs-, Lüftungs-, Installations- und Abwurfschächte), der technischen Räume
(z.B. Heizräume), der Räume mit unterschiedlicher Nutzung, insbesondere bei
unterschiedlicher Brandgefahr, und schliesslich noch der Wohnungen. Es versteht
sich von selbst, dass die hier geforderten Brandschutzmassnahmen mit enormen
Kosten verbunden wären (vgl. dazu auch die Offerten der […] Bau AG vom
22. November 2010 und 3. Dezember 2010 sowie die
Kostenschätzung der […] Architekten GmbH vom 22. November 2010,
Rekursbeilagen 7-9), die nicht mehr verhältnismässig wären. Das
Bauinspektorat hat bereits in seiner Stellungnahme an die Baurekurskommission
vom 10. Januar 2011 diese Auflage als nicht mit seiner eigenen Praxis
übereinstimmend bezeichnet. Es ist somit ohne Weiteres von dieser Auflage
Abstand zu nehmen.
4.3.5 Unter
Ziff. 13 wird die Ersetzung von Türen in Brandschutzabschnitten, namentlich
von Wohnungstüren verlangt, deren Feuerwiderstand den Anforderungen von
El 30 nicht entspricht. Bei der Besichtigung der Liegenschaft wurde
festgestellt, dass die Eingangstüren zu den Wohnungen allesamt aus einfachem
Holz mit Glas bestehen. Es versteht sich von selbst, dass im Falle eines Feuers
diese keinerlei Brandschutz bieten. Würden die bestehenden Wohnungstüren durch
Türen mit dem geforderten Feuerwiderstand ersetzt, würde ein wirksamer Schutz
gegen die Verrauchung des Treppenhauses erreicht. Die Kosten hierfür erscheinen
vergleichsweise bescheiden. In der Offerte der […] Bau AG vom 22. November 2010
(Rekursbeilage 7) werden die betreffenden Schreinerarbeiten mit insgesamt
rund CHF 16'400.– angegeben. Die Kosten pro Türe sind an dieser Stelle
nicht spezifiziert, sondern es wird auf eine – allerdings von der Rekurrentin
nicht eingereichte – Separatofferte verwiesen. Man muss allerdings von
insgesamt 5 Türen (4 Wohnungstüren sowie der Türe zum Kellerabgang
[dazu nachstehend E. 4.3.6]) ausgehen, die zu ersetzen sind. Zudem muss
noch ein gewisser Betrag für – nicht näher spezifizierte – Leitungsverkleidungen
unter diesem Posten abgezogen werden. Es kann unter diesen Umständen zwanglos
von einem Betrag von ca. CHF 15'000.– für die 5 Brand-schutztüren ausgegangen
werden, womit die Kosten für die einzelne Wohnungstüre auf maximal
CHF 3'000.– zu stehen kämen. Dieser Betrag erscheint angesichts des damit
bewirkten Brandschutzes als durchaus angemessen, so dass an dieser Auflage
festgehalten werden kann.
4.3.6 Mit
Brandschutzauflage Ziff. 14 wird die Abtrennung des Untergeschosses vom
Treppenhaus mit brandabschnittsbildenden Bauteilen bzw. alternativ die Ausstattung
der Räume im Untergeschoss zum dortigen Vorplatz mit feuerwiderstandsfähigen
Brandschutzabschlüssen (Brandschutztüren) verlangt. Der Vertreter der
Feuerpolizei, Herr B____, hat anlässlich der Liegenschaftsbesichtigung hierzu
ausgeführt, dass aus Sicht des Brandschutzes im Kellerabgang eine sog. EI 30-Türe
notwendig sei, dass aber keine weitergehenden Massnahmen wie Abschlüsse der
einzelnen Räumlichkeiten mit eigener Brandschutztüren oder –verkleidung erforderlich
seien (Augenscheinprotokoll S. 6). Mit der Ersetzung der bestehenden
einfachen Holzkassettentüre durch eine Türe mit dem genannten Feuerwiderstand
kann es somit sein Bewenden haben. Sie erscheint nach dem unter E. 4.3.5
vorstehend Gesagten ohne Weiteres auch als verhältnismässig.
4.3.7 Unter
Brandschutzauflage Ziff. 15 werden detaillierte Anforderungen an den
Brandschutz der Installationsschächte formuliert. Gemäss Aussagen des Sohnes
der Rekurrentin anlässlich des Augenscheins gibt es jedoch keine
Installationsschächte. Vielmehr seien alle Leitungen in den Wänden (Augenscheinprotokoll
S. 6). Damit kann der Aussage des Vertreters der Feuerpolizei gefolgt
werden, dass die genannte Auflage unter diesen Umständen hinfällig ist.
4.3.8 Brandschutzauflage
Ziff. 16 steht einleitend unter dem Titel "Brandschutz/Flucht- und
Rettungswege" und ist wie Brandschutzauflage Ziff. 11 bloss formaler
Natur, so dass auf die Ausführungen unter E. 4.3.3 verwiesen werden kann.
4.3.9 Mit
Brandschutzauflage Ziff. 17 wird verlangt, dass die Treppenhäuser als
Brandabschnitte mit Feuerwiderstand REI 60 (nbb) zu erstellen und von den
einzelnen Geschossen durch Brandschutzabschlüsse (Brandschutztüren etc.)
abzutrennen sind, deren erforderlicher Feuerwiderstand El 30 bzw.
E 30 (in Bereichen mit sehr kleiner Brandbelastung) beträgt. Das
Bauinspektorat hat diese Auflage in seiner Stellungnahme vom
10. Januar 2011 als nicht konform mit seiner eigenen Praxis bezeichnet,
so dass ohne Weiteres als nicht verhältnismässig von ihr Abstand genommen
werden kann.
4.3.10 Mangels
genügend grosser, direkt ins Freie führender Lüftungsflügel hat das
Bauinspektorat mit Brandschutzauflage Ziff. 18 den Einbau von
Entrauchungsöffnungen zuoberst im Treppenhaus angeordnet. Auch diese Auflage
hat das Bauinspektorat nachträglich als nicht übereinstimmend mit seiner
eigenen Praxis erklärt (Stellungnahme an die Baurekurskommission vom
10. Januar 2011). Angesichts des Umstandes, dass mit der Ersetzung
der Wohnungstüren durch Brandschutztüren mit einem minimalen Feuerwiderstand
der Flucht- bzw. Rettungsweg zumindest für eine bestimmte Zeit vor Verrauchung
geschützt wird (s. oben E. 4.3.5), erscheint der aufwändige Einbau von
Entrauchungsöffnungen als übermässig. Brandschutzauflage Ziff. 18 ist
somit ebenfalls aufzuheben.
4.4 Zusammenfassend
ist festzuhalten, dass die Brandschutzauflagen Ziffern 10, 12, 15, 17
und 18 aufzuheben sind. Die übrigen Brandschutzvorschriften erscheinen,
soweit sie konkrete Vorkehrungen verlangen, mit Blick auf die gegenwärtige
Nutzung der Liegenschaft demgegenüber als verhältnismässig. Sollte die Nutzung
jedoch in einem Masse verändert werden, dass damit die Brandgefahr steigt – zu
denken ist insbesondere an einen Ausbau der Räumlichkeiten im Keller mit dem
Zweck, sie für einen längeren Aufenthalt von Menschen brauchbar zu machen, oder
des Betriebs eines Beherbergungsbetriebs mit über 15 Hausbewohnern –,
wären strengere Brandschutzmassnahmen anzuordnen.
Mit Bezug auf
die angefochtenen Brandschutzauflagen dringt die Rekurrentin mit ihrem Rekurs
grossmehrheitlich durch, weshalb von der Erhebung von Gerichtsgebühren
abzusehen ist. Der Rekurrentin kann trotz ihres teilweisen Obsiegens keine (teilweise)
Parteientschädigung zugesprochen werden, da es ihrem Verhalten bzw. dem ihr
anzurechnenden Verhalten ihrer Rechtsvertretung anzulasten ist, dass die Wohnungen
in ihrer Liegenschaft anlässlich des Augenscheins der Vorinstanz am
26. Januar 2011 trotz gehöriger Ankündigung nicht besichtigt werden
konnten und somit der massgebliche Sachverhalt nur unvollständig ermittelt
werden konnte. Soweit sich die Rekurrentin dadurch gezwungen sah, auf dem
Rekursweg an das Verwaltungsgericht zu gelangen, hat sie die damit verbundenen
Vertretungskosten selber zu tragen. Hätte sie an jenem Augenschein teilgenommen
und die betreffenden Wohnungen zur Besichtigung geöffnet, hätte der umstrittene
Sachverhalt ohne Weiteres bereits vor der Baurekurskommission geklärt werden
können. Die Rekurrentin hat damit auch keinen Anspruch auf Ersatz der im vorinstanzlichen
Verfahren angefallenen Vertretungskosten.
Demgemäss
erkennt das Verwaltungsgericht:
://: Der Rekurs wird teilweise gutgeheissen
und die Brandschutzauflagen Ziffern 10, 12, 15, 17 und 18 des
vereinfachten Bau-Entscheids Nr. V-BBG 9'032'729 (1) vom
23. August 2010 werden aufgehoben. Im Übrigen wird der angefochtene
Entscheid der Baurekurskommission bestätigt.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Der Gerichtsschreiber
Dr. Alexander Zürcher
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen
Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
[BGG] innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift
ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die
Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit
des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre
Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich
aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben,
sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.
