Entscheiddatum: 15.04.2008Publikationsdatum: 01.01.2008
Chapeau
2008/31
Extrait de l'arrêt de la Cour I dans la cause Deponie Teuftal AG contre Office fédéral de l'environnement
A-3603/2007 et A-4275/2007 du 15 avril 2008
Regeste en français Autorisation d'importer en Suisse des déchets (éternit et amiante). Qualité pour recourir du recourant qui n'est pas le destinataire de la décision attaquée. Choix de la langue de la procédure. Existence d'une base légale suffisante. Interprétation de la notion de « disposer de capacités suffisantes » pour garantir l'élimination de déchets. Notion de pratique administrative et conditions imposées à son changement.
Art. 33a, art. 48 al. 1 PA. Art. 30 al. 3, art. 30f, art. 30g et art. 31 al. 1 et 2 LPE. Art. 16 al. 2 let. e OTD. Art. 22, art. 23 al. 1 let. b et art. 23 al. 2 OMoD.
Pour être légitimé à recourir, le tiers doit avoir participé à la procédure antérieure, sous réserve d'un fait justificatif valable. L'hypothèse du tiers qui aurait dû participer à la procédure antérieure, mais qui en a été empêché sans sa faute est un fait justificatif valable. La société qui s'est engagée envers une société étrangère à enfouir les déchets de celle-ci est spécialement atteinte par la décision qui refuse à la société étrangère l'autorisation d'importer lesdits déchets en Suisse (consid. 3).
Lors du choix de la langue de la procédure, le juge doit tenir compte notamment des intérêts en présence et du principe de l'égalité des armes (consid. 7).
La délégation de compétence prévue à l'art. 30g LPE, lequel renvoie à l'art. 30f LPE, est valable. L'art. 23 al. 1 let. b OMoD repose sur une base légale suffisante (consid. 8.2 et 8.3).
La condition de « disposer de capacités suffisantes » doit être interprétée en ce sens que l'importation de déchets en provenance de l'étranger ne peut être autorisée que si le stockage des déchets indigènes est garanti au regard de la planification cantonale (consid. 8.4).
On parle de pratique administrative pour désigner la répétition régulière et constante dans l'application d'une norme par les autorités de première instance. Un changement de pratique administrative doit reposer sur des motifs objectifs et sérieux, tels qu'un examen approfondi des intentions du législateur, la modification de circonstances extérieures, un changement de conception juridique ou l'évolution des moeurs (consid. 9).
Regeste Deutsch Bewilligung zur Entsorgung von Abfällen (Eternit und Asbest) aus dem Ausland. Beschwerdelegitimation einer Person, die nicht Adressat der angefochtenen Verfügung war. Bestimmung der Verfahrenssprache. Gesetzliche Grundlage und Delegationsnorm. Auslegung des Begriffs « über genügend Kapazitäten verfügen » um die Abfallentsorgung sicher zu stellen. Verwaltungspraxis und Voraussetzungen für eine Praxisänderung.
Art. 33a, art. 48 Abs. 1 VwVG. Art. 30 Abs. 3, Art. 30f, Art. 30g und Art. 31 Abs. 1 und 2 USG. Art. 16 Abs. 2 Bst. e TVA. Art. 22, Art. 23 Abs. 1 Bst. b und Art. 23 Abs. 2 VeVA.
Die Beschwerdelegitimation setzt voraus, dass ein Dritter am bisherigen Verfahren teilgenommen hat, es sei denn, er verfüge über Rechtfertigungsgründe für seine Nicht-Teilnahme. Die Tatsache, dass ein Dritter ohne sein Verschulden daran gehindert worden ist, am erstinstanzlichen Verfahren teilzunehmen, begründet einen solchen Rechtfertigungsgrund. Das Unternehmen, welches sich gegenüber einem ausländischen Betrieb zur Übernahme und Entsorgung von Abfällen verpflichtet hatte, ist von der Verweigerung der Bewilligung zur Einfuhr der Abfälle in die Schweiz besonders betroffen (E. 3).
Bei der Bestimmung der Verfahrenssprache hat der Richter insbesondere die Interessen der Parteien und das Prinzip der Waffengleichheit zu berücksichtigen (E. 7).
Die Kompetenzdelegation gemäss Art. 30g USG, welcher auf Art. 30f USG verweist, ist rechtmässig. Art. 23 Abs. 1 Bst. b VeVA stützt sich auf eine genügende gesetzliche Grundlage (E. 8.2 und 8.3).
Die Voraussetzung dafür, dass das Entsorgungsunternehmen über « genügend Kapazitäten verfügt » ist in dem Sinne auszulegen, dass die Einfuhr von Abfällen aus dem Ausland nur bewilligt werden kann, wenn die Lagerung der einheimischen Abfälle gestützt auf die kantonale Entsorgungsplanung gewährleistet ist (E. 8.4).
Verwaltungspraxis stellt die wiederholte und konstante Anwendung einer Rechtsnorm durch die erstinstanzlichen Behörden dar. Eine Änderung der Verwaltungspraxis kann nur aus objektiven und ernsthaften Gründen erfolgen. Solche Gründe können sich aus der einlässlichen Prüfung des Willens des Gesetzgebers, der Veränderung äusserer Umstände, des Wechsels der rechtlichen Konzeption oder der Entwicklung der Sitten und Gebräuche ergeben (E. 9).
Regesto in italiano Autorizzazione all'importazione di rifiuti (eternit e amianto) in Svizzera. Legittimazione a ricorrere di una persona che non è il destinatario della decisione impugnata. Scelta della lingua della procedura. Esistenza di una base legale sufficiente. Interpretazione della nozione di « disporre di capacità sufficienti » per garantire lo smaltimento di rifiuti. Nozione di prassi amministrativa e condizioni per il suo cambiamento.
Art. 33a, art. 48 cpv. 1 PA. Art. 30 cpv. 3, art. 30f, art. 30g e art. 31 cpv. 1 e 2 LPAmb. Art. 16 cpv. 2 lett. e OTR. Art. 22, art. 23 cpv. 1 lett. b e art. 23 cpv. 2 OTRif.
Per essere legittimata a ricorrere, una terza persona deve aver partecipato alla procedura dinanzi all'istanza inferiore, oppure giustificare validamente la sua mancata partecipazione. Il fatto che essa sia stata impedita, non per sua colpa, di partecipare alla procedura costituisce un motivo giustificativo valido. La società che si è impegnata nei confronti di una società estera a smaltirne i rifiuti è particolarmente interessata dalla decisione che nega alla società estera l'autorizzazione all'importazione di rifiuti in Svizzera (consid. 3).
Nello scegliere la lingua della procedura, il giudice deve tenere conto segnatamente degli interessi in gioco e del principio della parità delle armi (consid. 7).
La delega di competenza prevista all'art. 30g LPAmb, che rinvia all'art. 30f LPAmb, è valida. L'art. 23 cpv. 1 lett. b OTRif si fonda su una base legale sufficiente (consid. 8.2 e 8.3).
La condizione di « disporre di capacità sufficienti » deve essere interpretata nel senso che l'importazione di rifiuti dall'estero può essere autorizzata solo se il deposito di rifiuti indigeni è garantito conformemente alla pianificazione cantonale (consid. 8.4).
Per prassi amministrativa s'intende l'applicazione regolare e costante di una norma da parte delle autorità di prima istanza. Un cambiamento della prassi amministrativa deve basarsi su motivi obiettivi e seri, quali un esame approfondito delle intenzioni del legislatore, la modifica delle circostanze esterne, un cambiamento della concezione giuridica o l'evoluzione degli usi e dei costumi (consid. 9).
Deponie Teuftal AG est une société anonyme de droit suisse, dont le but est décrit au Registre du commerce dans les termes suivants : « Errichtung und Betrieb einer geordneten Deponie im Teuftal bei Heggidorn ». Son siège se situe à Mühleberg, dans le canton de Berne.
Divers cocontractants étrangers de cette société ont requis et obtenu l'autorisation d'importer en Suisse des déchets d'amiante (désigné également en Suisse par le terme « éternit »). Deponie Teuftal AG était chargée de les enfouir.
Ainsi, en novembre 2005, la société D. srl, sise en Italie, a demandé l'autorisation d'importer en Suisse 5'000 tonnes de plaques ou morceaux d'éternit en big bag ou filmées. L'Office fédéral de l'environnement (OFEV), après avoir requis l'avis de l'Office de la protection des eaux et de la gestion des déchets du canton de Berne (OPED) a accordé le 5 décembre 2005 ladite autorisation.
Le 9 janvier 2006, l'OPED a donné un préavis positif à la requête d'importation de 2'000 tonnes de matériaux de construction contenant de l'amiante déposée par la société F. srl, située en Italie. Par décision du 18 janvier 2006, l'OFEV a admis ladite demande.
Le 5 avril 2006, l'OPED a considéré que la requête d'importation de 10'000 tonnes de matériaux de construction contenant de l'amiante, déposée par la société B. srl, sise en Italie, pouvait être admise. Le 8 mai 2006, cette société s'est vue octroyer l'autorisation d'importer ces déchets en Suisse.
Enfin, par décision du 6 septembre 2006, l'OFEV a une nouvelle fois accordé à la société F. srl l'autorisation d'importer 5'000 tonnes de matériaux contenant de l'amiante.
En mars 2007, la société D. srl a requis une autorisation d'importer en Suisse 3'000 tonnes de plaques ou morceaux d'éternit en big bag ou filmées. Ces déchets devaient être enfouis par Deponie Teuftal AG.
Donnant suite à la demande de l'OFEV, l'OPED s'est prononcé sur cette requête en date du 10 mars 2007 et a conclu à son rejet.
Par décision du 27 avril 2007, l'OFEV a refusé ladite demande d'importation.
Le 7 mai 2007, la société F. srl a demandé l'autorisation d'importer en Suisse 3'000 tonnes de matériaux contenant de l'amiante, qui devaient être entreposées par Deponie Teuftal AG.
Cette requête a été rejetée par l'OFEV en date du 22 mai 2007.
Le 25 mai 2007, Deponie Teuftal AG (ci-après: la recourante) a interjeté recours auprès du Tribunal administratif fédéral (TAF) contre la décision du 27 avril 2007 de l'OFEV (cause A-3603/2007). Elle a conclu à l'annulation de la décision attaquée et, partant, à ce que la société D. srl puisse bénéficier de l'autorisation d'importer les déchets concernés en Suisse.
De même, le 21 juin 2007, Deponie Teuftal AG a déféré la décision de l'OFEV du 22 mai 2007 au TAF (cause A-4275/2007). Elle a repris les conclusions qu'elle avait formulées dans son écriture du 25 mai 2007.
Invité à déposer des observations sur les deux recours, l'OPED a transmis, le 25 juillet 2007, des observations sur le recours du 25 mai 2007 (cause A-3603/2007) et a conclu à la confirmation de la décision incriminée. Il ne s'est toutefois pas prononcé sur le recours du 21 juin 2007 (cause A-4275/2007). L'OFEV a conclu dans sa réponse aux deux recours du 23 août 2007 à la confirmation des décisions attaquées.
Le 28 août 2007, le TAF a transmis aux parties les observations de l'OPED, ainsi que les réponses de l'OFEV. Il a également prononcé que ses décisions ne seraient plus notifiées à D. srl et à F. srl et que les actes des parties ne leur seraient plus transmis, dans la mesure où ces deux sociétés n'avaient pas élu domicile en Suisse et n'avaient formé aucune observation aux recours, ce nonobstant les invitations que leur avaient faites le TAF. Celui-ci a aussi écarté l'OPED de la seconde procédure (cause A-4275/2007), étant donné que celui-ci avait renoncé implicitement à y participer.
Dans les délais impartis, la recourante a répliqué aux observations de l'OFEV et de l'OPED. L'OFEV a dupliqué à la réplique déposée dans le cadre de la procédure A-3603/2007 par mémoire du 17 octobre 2007. Il a renvoyé à sa duplique du 17 octobre 2007 s'agissant de la cause A-4275/2007, dans la mesure où les répliques de la recourante étaient similaires dans les deux procédures.
Le TAF a rejeté les recours.
Extrait des considérants:
3.1 Selon Bellanger, le nouvel art. 89 al. 1 let. a LTF prévoit l'obligation de participer à la procédure antérieure, sous réserve d'un fait justificatif valable (cf. art. 48 al. 1 let. a PA; François Bellanger, Le recours en matière de droit public, in: Les recours au Tribunal fédéral, Genève/Zurich/Bâle 2007, p. 148, dans le même sens: Hansjörg Seiler, in: Seiler/von Werdt/Güngerich, Bundesgerichtsgesetz [BGG], Berne 2007, ad art. 89, p. 360, n. 12 ss). Comme fait justificatif valable, Bellanger énonce notamment l'hypothèse du tiers qui aurait dû participer à la procédure antérieure, mais qui en a été empêché sans sa faute; en effet, puisque le droit de procédure pose comme condition à la qualité de partie à une procédure de recours la participation à un stade antérieur de la procédure, le tiers qui manque l'étape précédente, de manière fautive, est écarté définitivement de la procédure.
S'agissant de l'ancien art. 48 let. a PA, Grisel précise qu'aussi longtemps que le recourant n'a pas été appelé de façon expresse à participer à une procédure, il peut légitimement attendre, avant de s'en mêler, qu'une décision de premier ressort ait été rendue; c'est pourquoi, en définitive, la qualité pour recourir ne devrait être refusée qu'à celui qui a été invité par un avis personnel ou une publication à prendre part à l'instance antérieure et qui s'en est écarté sans motif excusable (André Grisel, Traité de droit administratif, vol. II, Neuchâtel 1984, p. 900).
En l'occurrence, la recourante n'est pas la destinataire de la décision attaquée et elle n'a pas participé à la procédure devant l'autorité intimée. Un fait justificatif valable peut toutefois, comme on vient de le voir, permettre au tiers dans une telle situation de recourir. L'OFEV a refusé à D. srl et à F. srl l'autorisation d'importer des déchets d'Italie en Suisse, motif pris notamment que la recourante ne bénéficierait pas de suffisamment de capacités pour garantir l'élimination des déchets. Or, la recourante a relevé que l'autorité intimée ne lui avait pas donné l'occasion de se déterminer sur les raisons du refus de l'autorisation; en particulier elle n'avait pas pu apporter la preuve de sa capacité de traitement et d'entreposage des déchets. Cette assertion n'est du reste pas contestée. Or, conformément à la réglementation sur les mouvements de déchets, l'OFEV ne donne son accord à l'importation que si l'entreprise destinée à les recevoir dispose de capacités suffisantes; de plus, l'entreprise doit garantir que les déchets seront éliminés de manière respectueuse de l'environnement. La condition prévue à l'art. 48 al. 1 let. a PA est dès lors réalisée, étant donné que la recourante, faute d'avoir été invitée par un avis personnel à prendre part à l'instance antérieure, a été empêchée sans sa faute d'agir (voir Bernhard Waldmann, in: Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, Bâle 2008, ad art. 89 BGG, n. 9).
3.2 Pour admettre que la recourante est spécialement atteinte par la décision attaquée (cf. 48 al. 1 let. b PA), elle doit avoir un intérêt personnel qui doit se distinguer nettement de l'intérêt général des autres membres de la collectivité (FF 2001 4206; Michael Beusch/André Moser/Lorenz Kneubühler, Ausgewählte prozessrechtliche Fragen im Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht, in Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht 2008, p. 11 s. et p. 15 et les réf. cit.). Le TF a retenu que le vendeur d'un immeuble boisé avait la faculté de recourir contre la décision qui refusait à l'acheteur l'autorisation de défricher la parcelle, du moins dans la mesure où il était fondé à craindre la résiliation de la vente (GRISEL, op. cit., p. 903 s.; ATF 98 Ib 371 s.). En outre, lorsque l'autorité soumet une transaction immobilière à un permis ou refuse celui qui a été sollicité, les deux parties ont la latitude d'intervenir (ATF 101 Ib 385).
En l'espèce, l'exécution des contrats entre la recourante et, respectivement, D. srl et F. srl dépend de l'octroi des autorisations d'importation. Dans la mesure où l'OFEV refuse de donner son accord aux importations, la recourante ne peut stocker les déchets des deux sociétés italiennes, tel que convenu dans les contrats. Il se peut alors que ces derniers soient résiliés. La recourante, à l'instar du vendeur d'un immeuble boisé lorsque l'autorisation de défricher la parcelle est refusée à l'acheteur, est donc spécialement touchée par cette décision et a un intérêt personnel à son annulation. Dès lors, la condition prévue à l'art. 48 al. 1 let. b PA est remplie.
3.3 L'intérêt digne de protection (cf. art. 48 al. 1 let. c PA) consiste en l'utilité pratique que l'admission du recours apporterait au recourant ou, en d'autres termes, dans le fait d'éviter un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision attaquée lui occasionnerait (ATF 133 V 239 consid. 6.2, ATF 133 II 468 consid. 1, ATF 131 V 298 consid. 3).
En l'occurrence, les décisions refusant l'octroi des autorisations d'importer des déchets d'Italie en Suisse privent la recourante de la possibilité d'éliminer les déchets de D. srl et F. srl, soit d'exécuter les contrats. Il en résulte pour elle une perte de gain. Par conséquent, la condition prévue à l'art. 48 al. 1 let. c PA est également réalisée.
Dès lors, la recourante a la qualité pour recourir contre les décisions du 27 avril 2007 et du 22 mai 2007 de l'OFEV.
La procédure doit être conduite dans l'une des quatre langues officielles (art. 33a al. 1, première phrase PA). Dans la procédure de recours, la langue est celle de la décision attaquée. Si les parties utilisent une autre langue officielle, celle-ci peut être adoptée (art. 33a al. 2 PA). Lors du choix de la langue de la procédure, le juge doit tenir compte notamment des intérêts en présence et du principe de l'égalité des armes entre les parties (cf. arrêt du TAF A-4202/2007 du 30 novembre 2007 consid. 3).
En l'occurrence, la société D. srl a déposé une requête d'autorisation d'importation, au moyen d'un formulaire en italien qu'elle a complété en français. F. srl a utilisé un formulaire en italien, qu'elle a rempli en italien et en allemand. Les décisions incriminées ont été rendues en italien. Le recours a été déposé en français. A la question de savoir s'il était disposé à ce que les procédures soient poursuivies en langue française, l'OFEV a répondu par l'affirmative. Dès lors, le présent arrêt sera rendu en français.
(...)
8.2 Il n'est pas contesté qu'il est question dans les deux causes d' « autres déchets » et non de « déchets spéciaux » au sens de la loi sur la protection de l'environnement du 7 octobre 1983 (LPE, RS 814.01), de l'ordonnance du 22 juin 2005 sur les mouvements de déchets (OMoD, RS 814.610) et de l'ordonnance du DETEC du 18 octobre 2005 concernant les listes pour les mouvements de déchets (RS 814.610.1).
L'art. 30f LPE traite des mouvements des « déchets spéciaux » et l'art. 30g LPE des mouvements des« autres déchets ». Cette dernière disposition applicable in casu dispose que « le Conseil fédéral peut édicter des prescriptions au sens de l'art. 30f al. 1 et 2 sur les mouvements d'autres déchets, s'il n'est pas garanti que ces derniers seront éliminés d'une manière respectueuse de l'environnement ». Faisant usage de cette prérogative, le Conseil fédéral (CF) a édicté les dispositions 22 à 28 OMoD. Ces articles réglementent l'importation des déchets « spéciaux » ou « autres » de la même manière. Ils reprennent les principes contenus dans la Convention de Bâle du 22 mars 1989 sur le contrôle des mouvements transfrontaliers de déchets dangereux et de leur élimination (RS 0.814.05, ci-après: la Convention de Bâle; Alain Sauteur, La valorisation des déchets urbains, Genève/Zurich/Bâle 2007, p. 68, ch. 5.2). Aux termes de l'art. 22 al. 1 OMoD, toute importation de déchets suppose l'accord préalable de l'OFEV. L'art. 23 OMoD énumère les conditions nécessaires à l'octroi de l'autorisation d'importer. L'OFEV donne son accord à l'importation s'il a reçu un formulaire de notification dûment rempli (art. 23 al. 1 let. a OMoD), si l'entreprise d'élimination dispose des autorisations requises et de capacités suffisantes (let. b), si l'entreprise d'élimination garantit que les déchets seront éliminés de manière respectueuse de l'environnement (let. c), et s'il a reçu un contrat écrit au sens de l'annexe 2 passé entre l'exportateur situé à l'étranger et l'entreprise d'élimination (let. d). Enfin, l'OFEV doit consulter au préalable les cantons concernés (cf. art. 23 al. 2 OMoD).
Il ressort du dossier que seule reste litigieuse la question de savoir si la recourante dispose de capacités suffisantes au sens de l'art. 23 al. 1 let. b OMoD. La réalisation des autres conditions de cette dernière disposition n'est en revanche pas contestée.
8.3 Cela étant, on doit examiner au préalable si la condition selon laquelle l'entreprise d'élimination doit disposer de capacités suffisantes repose sur une base légale suffisante.
En effet, la recourante a relevé dans son mémoire que l'exigence de disposer de capacités suffisantes imposée par l'art. 23 al. 1 let. b OMoD ne se fondait sur aucune base légale suffisante; selon le TF, pour qu'une limitation des libertés constitutionnelles, telles que la liberté de commerce et de l'industrie soit admissible, il faut que les conditions matérielles les restreignant soient prévues dans une loi au sens formel. L'autorité intimée a quant à elle considéré que cette disposition reposait sur la délégation de compétence contenue aux art. 30f et art. 30g LPE; en outre, dans la mesure où l'OMoD reprenait la réglementation de la Convention de Bâle, elle constituait une base légale suffisante pour imposer une telle condition.
8.3.1 La LPE prévoit différentes normes concernant la délégation de l'édiction du droit d'application (cf. message relatif à une révision de la loi fédérale sur la protection de l'environnement du 7 juin 1993 [FF 1993 II 1371]). En sa qualité d'instance d'exécution, le CF a en effet le pouvoir, dans les limites imposées par la loi, de compléter celle-ci par voie d'ordonnance. Ce pouvoir concerne des règlements dont les détails dépasseraient sensiblement le degré de concrétisation au niveau législatif. Pour être conformes à la Constitution, les compétences de délégation doivent toutefois se limiter à un point de réglementation précis; elles ne sont donc pas illimitées. C'est pourquoi, selon le message du CF, la LPE précise le but, le contenu et l'étendue des compétences législatives; ces dernières sont ainsi suffisamment définies pour satisfaire au critère de constitutionnalité.
En particulier, le CF a jugé opportun, pour des raisons écologiques, d'édicter des prescriptions sur les mouvements de déchets, même pour des déchets pour lesquels l'inclusion dans les dispositions exhaustives sur les déchets spéciaux ne se justifiait pas. Par conséquent, il a estimé qu'il devait avoir la compétence d'édicter aussi des prescriptions sur les déchets autres que spéciaux (FF 1993 II 1386); ces dispositions pourraient se révéler nécessaires dans le cas de déchets urbains ou même de déchets destinés à la valorisation (p. ex. déchets de chantier), afin d'assurer une élimination compatible avec les impératifs de l'environnement. Le message précise en outre que l'attribution de la compétence au CF s'impose parce que, selon une opinion de plus en plus répandue, à l'échelon international également, les contrôles au passage des frontières doivent inclure tous les déchets et non seulement les déchets spéciaux. C'est ainsi que, selon la Convention de Bâle, même les déchets urbains sont soumis au contrôle.
8.3.2 Le principe de la légalité gouverne l'ensemble de l'activité de l'Etat (cf. art. 36 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 [Cst., RS 101]). Selon la conception classique, ce principe recouvre notamment celui de la suprématie de la loi qui impose aux organes de l'Etat de se soumettre à l'ordre juridique et de n'exercer leur activité que dans le cadre tracé par la loi; cette exigence implique également que les normes d'un degré inférieur doivent être conformes à celles d'un degré supérieur (ATF 131 II 562 consid. 3.1).
Le TAF peut, à l'instar du TF, examiner à titre préjudiciel la conformité des dispositions d'application prises par le CF. Selon la jurisprudence, la juridiction administrative peut examiner la validité d'une ordonnance du point de vue de sa légalité et de sa constitutionnalité. Lorsqu'il s'agit, comme en l'espèce, d'une ordonnance basée sur une délégation législative prévue dans la loi, le juge examine si les normes issues de la délégation restent dans les limites de la délégation (ATF 131 V 256 consid. 5.4, ATF 128 II 34 consid. 3b; Jean-François Aubert/Pascal Mahon, Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999, Zurich 2003, ad art. 190 ch. 13, p. 1459 s.). Lorsque la délégation législative est relativement imprécise et que, par la force des choses, elle donne au CF un large pouvoir d'appréciation qui lie le tribunal (art. 191 Cst.), celui-ci doit se borner à examiner si les dispositions incriminées sortent manifestement du cadre de la délégation de compétence donnée par le législateur à l'autorité exécutive ou si, pour d'autres raisons, elles sont contraires à la Constitution (ATF 128 II 34 consid. 3b, ATF 126 II 480 consid. 4a et jurisprudence citée, ATF 122 II 411 consid. 3b, ATF 121 II 465 consid. 2a, ATF 120 Ib 97 consid. 3a, ATF 118 Ib 367 consid. 4 et les arrêts cités; arrêt du TAF B-4248/2007 du 30 octobre 2007 consid. 4.1.3, arrêt du TAF B-1964/2007 du 28 septembre 2007 consid. 4.1). Dans l'examen auquel il procède à cette occasion, le juge ne doit cependant pas substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité dont émane la réglementation en cause. Il doit en revanche se borner à vérifier si la disposition litigieuse est propre à réaliser objectivement le but visé par la loi, sans se soucier, en particulier, de savoir si elle constitue le moyen le mieux approprié pour atteindre ce but. Autrement dit, le juge doit examiner si l'ordonnance déborde manifestement du cadre de la délégation législative et si le CF a respecté, dans le cadre de sa large liberté d'appréciation, le principe de la proportionnalité (ATF 122 II 411, ATF 107 Ib 243; arrêt du TF 2A.262/2002 du 7 janvier 2003 consid. 2.3; arrêt du TAF B-1964/2007 du 28 septembre 2007 consid. 4.1; Andreas Auer, La juridiction constitutionnelle en Suisse, Bâle 1983, n° 196 p. 112 s.).
8.3.3 En l'occurrence, comme on l'a vu plus haut, le CF, faisant usage de la délégation prévue à l'art. 30g LPE, lequel renvoie à l'art. 30f LPE, a édicté des dispositions sur les mouvements des « autres déchets » (cf. art. 22 et art. 23 OMoD). Or, il convient de considérer, à l'instar du CF, que ladite délégation est valable. Les art. 30f et art. 30g LPE définissent en effet le but des compétences législatives du CF. Il en ressort que l'édiction par le CF de dispositions légales en cette matière a pour objet de garantir une élimination des déchets respectueuse de l'environnement. L'art. 30f LPE indique de surcroît le contenu et l'étendue des dispositions de l'ordonnance. Ces dernières doivent réglementer notamment l'importation de déchets, en tenant compte en particulier des intérêts de la coopération régionale transfrontalière, ainsi que de l'impact sur l'environnement des possibilités d'élimination en Suisse et à l'étranger. Aux termes de l'art. 30f LPE, le CF peut également édicter des prescriptions applicables aux entreprises qui organisent depuis la Suisse des mouvements de déchets spéciaux ou qui y participent. Les compétences législatives du CF sont dès lors suffisamment délimitées pour être conformes à la Constitution.
Par ailleurs, il sied de constater que la délégation de compétence de l'art. 30f LPE est relativement imprécise. En particulier, selon l'art. 30f LPE, le CF doit édicter des « prescriptions applicables aux entreprises qui organisent depuis la Suisse des mouvements de déchets spéciaux ou qui y participent ». Il a dès lors prévu que l'entreprise d'élimination des déchets devait disposer de capacités suffisantes. Or, cette disposition, qui s'applique mutatis mutandis aux « autres déchets » (cf. art. 30g LPE), donne au CF, dans la mesure où elle est très vague, un large pouvoir d'appréciation qui lie l'autorité de céans. Le TAF doit donc se borner à examiner si la condition de disposer de capacités suffisantes imposée par l'art. 23 al. 1 let. b OMoD sort manifestement du cadre de la délégation de compétence donnée par le législateur au CF ou si, pour d'autres raisons, elle est contraire à la constitution. Le fait que l'entreprise d'élimination doive disposer de capacités suffisantes est propre à réaliser un des buts exprimés par la LPE, à savoir une élimination des déchets respectueuse de l'environnement. Ce but est également inscrit dans la Convention de Bâle, sur laquelle se fonde la législation suisse sur la protection de l'environnement. Si la Suisse devait autoriser l'importation de déchets étrangers sans se soucier des capacités de ses entreprises, il est patent qu'une élimination des déchets respectueuse de l'environnement ne pourrait plus être assurée. On ne voit donc pas en quoi cette condition sortirait manifestement du cadre de la délégation de compétence ou violerait le principe de proportionnalité.
L'art. 23 al. 1 let. b OMoD repose dès lors sur une base légale suffisante.
8.4 Cela étant, il convient d'examiner si la condition selon laquelle l'entreprise d'élimination doit disposer de capacités suffisantes est remplie in casu (cf. infra consid. 8.4.3); cela suppose qu'on définisse dans un premier temps ce qu'on entend par « disposer de capacités suffisantes » (cf. infra consid. 8.4.2).
8.4.1 Conformément à l'OMoD, l'OFEV a demandé à l'OPED de préaviser les requêtes d'importation déposées par D. srl et F. srl. Ledit office a conclu à leur rejet. A l'appui de sa position, il a relevé que l'acceptation de telles demandes était incompatible avec la planification cantonale de gestion des déchets; en effet, la planification cantonale n'avait pas à tenir compte des déchets provenant de l'étranger. Il a expliqué que si le canton devait également prendre en considération des déchets étrangers, une planification sérieuse ne serait plus possible; par ailleurs, des volumes précieux de dépôts seraient sacrifiés au profit des intérêts économiques d'une société privée, alors que la survie de celle-ci ne dépendait nullement du traitement de déchets provenant de l'étranger. Il a donc conclu implicitement à ce que la recourante ne disposait pas de capacités suffisantes.
Dans ses décisions, l'OFEV a relevé qu'il ne voyait pas en quoi l'élimination en Suisse de déchets provenant d'Italie serait justifiable d'un point de vue écologique par rapport à leur élimination en Italie. Par ailleurs, se référant au courrier du 10 mars 2007 de l'OPED, il a invoqué que la planification cantonale en cette matière ne prévoyait pas l'importation en Suisse de telles quantités d'amiante; le stockage de celles-ci nécessiterait en effet la création de nouveaux dépôts; or, la population suisse y était généralement hostile, d'autant plus que le pays était densément peuplé. Dès lors, il a retenu, à l'instar de l'OPED, que les dépôts existants devaient être uniquement utilisés pour stocker des déchets d'amiante provenant de Suisse et que, partant, la recourante ne disposait pas de capacités suffisantes.
Dans ses mémoires, la recourante a conclu à l'annulation des décisions attaquées et à l'admission des autorisations d'importer des déchets d'amiante en Suisse. Elle a invoqué une violation de l'art. 23 OMoD, ainsi qu'une constatation inexacte et incomplète des faits pertinents, dans la mesure où elle était capable de traiter annuellement 200'000 tonnes de déchets pendant au moins trente ans; elle disposait dès lors de capacités d'entreposage suffisantes. Elle a également allégué que la planification cantonale devait tenir compte de l'importation de déchets étrangers, motif pris que le droit fédéral chargeait le CF de tenir compte des intérêts de la coopération transfrontalière; en outre, les techniques de traitement des déchets ne cessaient de s'améliorer.
Invité à déposer des observations sur les recours, l'OPED a confirmé son préavis négatif relatif à la demande d'importation de déchets d'amiante (cause A-3603/2007). Il a précisé, tout en se référant au plan sectoriel bernois des déchets 2003, qu'il n'existait aucune collaboration transfrontalière entre le canton de Berne et l'étranger, contrairement aux régions bâloises et genevoises; une telle collaboration entre pays devait être de surcroît réciproque. Par ailleurs, il a expliqué que les déchets produits en masse, tels les déchets contenant des fibres d'amiante sous forme liée, devaient être éliminés à proximité de leur lieu de production; l'importation ne pouvait être envisagée que dans le cas où il manquait les infrastructures d'élimination nécessaires. Il a en outre rappelé que le stockage définitif des déchets importés nécessitait un certain volume qui ne serait plus disponible pour les déchets indigènes.
Dans ses réponses aux recours, l'autorité intimée a rappelé un des grands principes de la législation sur la protection de l'environnement, qui postule que les déchets doivent être éliminés sur le territoire national. Elle a en outre expliqué que l'OPED était l'autorité compétente pour juger si les capacités d'élimination d'une entreprise étaient suffisantes, étant donné que celui-ci connaissait les circonstances locales; dès lors, elle devait se tenir à la position du canton, sauf si celle-ci était manifestement erronée.
Dans ses répliques, la recourante a retenu que l'exigence de la capacité suffisante signifiait que l'entreprise devait disposer de volumes suffisants pour l'entreposage des déchets importés qui faisaient l'objet des demandes d'autorisation. De plus, elle a allégué qu'on ne pouvait interdire l'importation de déchets en Suisse sur la base d'un plan sectoriel qui n'avait pas de force obligatoire pour les particuliers. Elle a aussi invoqué que la recourante se situait en Italie du Nord et que la distance la séparant du canton de Berne était dès lors bien moins grande que celle la séparant de l'Italie du Sud ou du Centre.
Dans sa duplique, l'autorité intimée a invoqué qu'un particulier ne pouvait prétendre à un droit qui contrevenait aux plans de gestion des déchets, même si ceux-ci n'avaient force obligatoire que pour les autorités. Par ailleurs, elle a précisé que les capacités disponibles dans l'ouest et le sud de la Suisse devraient suffire pour les deux à trois ans à venir, en Suisse centrale et en Suisse de l'est pour les six à sept prochaines années et dans le Mittelland pour une durée un peu plus longue; or, les capacités devraient être assurées pour les vingt ans à venir, au regard de l'ordonnance du 10 décembre 1990 sur le traitement des déchets (OTD, RS 814.600).
8.4.2 Le sens de la condition selon laquelle l'entreprise doit disposer de capacités suffisantes ne peut être dégagé selon sa lettre (interprétation littérale). On ne comprend pas en effet, à la seule lecture du texte, si l'entreprise d'élimination doit disposer de capacités suffisantes pour éliminer uniquement la quantité de déchets importés telle que mentionnée dans la demande; ou s'il s'agit bien plutôt de prendre en compte la quantité de déchets qu'il est prévu d'éliminer sur un certain nombre d'années au regard du plan de gestion des déchets.
Selon la jurisprudence, si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires (interprétation historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales (interprétation systématique). Le sens que prend la disposition dans son contexte est également important (ATF 132 V 93 consid. 5.2.1, ATF 131 II 361 consid. 4.2 et les arrêts cités; ATAF 2007/4 consid. 3.1, ATAF 2007/7 consid. 4.1).
L'art. 30 al. 3 LPE exprime les principes de l'élimination des déchets d'une manière respectueuse de l'environnement et sur le territoire national à supposer que cela soit possible et approprié. Dans le même sens, la Convention de Bâle prévoit que l'élimination des déchets doit avoir lieu dans le pays producteur. Il appartient aux cantons de planifier la gestion de leurs déchets (cf. art. 31 al. 1 LPE). Le plan de gestion des déchets doit définir les besoins en stockage définitif pour les vingt années à venir en ce qui concerne notamment les déchets de chantier s'il n'est pas possible de les valoriser ou de les incinérer (cf. art. 16 al. 2 let. e OTD). Les cantons définissent notamment leur besoin en installations d'élimination des déchets, évitent les surcapacités et fixent les emplacements de ces installations (cf. art. 31 al. 2 LPE). Ils sont tenus de collaborer entre eux au niveau de la planification de la gestion des déchets et de leur élimination (cf. art. 31a LPE). Ils sont également consultés, lorsque l'OFEV est saisi d'une requête d'importation de déchets étrangers (cf. art. 22 al. 1 et art. 23 al. 2 OMoD). Selon la convention de Bâle, les importations et exportations de déchets doivent être réduites; en outre, les mouvements transfrontaliers ne doivent avoir lieu que s'ils sont rationnels d'un point de vue écologique.
La condition de « disposer de capacités suffisantes » (« über genügend Kapazitäten verfügt », « dispone di capacità sufficienti ») doit être envisagée au regard des principes du droit de l'environnement que l'on vient d'exposer (interprétation systématique). Les déchets doivent dans la mesure du possible être éliminés sur le territoire suisse lorsqu'ils y sont produits. L'OFEV doit donc examiner si les déchets concernés produits en Suisse peuvent y être éliminés. Pour ce faire, il consulte les cantons concernés. Ces derniers sont en effet compétents pour planifier la gestion de leurs déchets et des déchets qui ne peuvent pas être éliminés dans d'autres cantons, ce en vertu du principe de la collaboration intercantonale. Ils fixent notamment les capacités de leurs installations d'élimination en prenant en compte les quantités de déchets produits en Suisse. On voit mal comment un canton pourrait prévoir pour les vingt ans à venir quelles quantités de déchets seront produites et devront être éliminées, alors même que l'OFEV, faisant abstraction du préavis du canton, autoriserait l'importation de déchets étrangers. On comprend dès lors pourquoi la LPE impose à l'OFEV de consulter les cantons concernés, autrement dit de tenir compte de la planification cantonale (cf. art. 23 al. 2 OMoD). En effet, le plan de gestion des déchets a pour objet en particulier de définir les besoins en installations, ainsi que les quantités de déchets qui seront probablement produites et devront être éliminées. Les déchets étrangers ne peuvent dès lors être pris en considération que si leur importation s'inscrit dans la planification cantonale. Tel doit être le cas lorsqu'il existe une collaboration transfrontalière entre les deux Etats concernés. Une telle collaboration se justifie par des motifs de protection de l'environnement, notamment par le fait que les déchets doivent être éliminés à proximité de leur lieu de production. Elle ne saurait se fonder sur des motifs purement économiques. Dans une jurisprudence récente, le TF a d'ailleurs relevé l'importance qu'il convenait d'accorder à l'intérêt public de protéger l'environnement par rapport aux intérêts économiques d'une société privée qui souhaitait exporter ses déchets (arrêt du TF 1A.61/2006 et 1A.117/2006 du 11 décembre 2006). Il a donc retenu que la liberté de commerce de la société privée n'avait pas été violée.
La condition de « disposer de capacités suffisantes » doit dès lors être interprétée en ce sens que l'OFEV n'autorise l'importation de déchets en provenance de l'étranger que si le stockage des déchets indigènes est garanti au regard de la planification cantonale.
8.4.3 En l'occurrence, il ressort du dossier que la recourante est en mesure actuellement de stocker les 3'000 tonnes de déchets contenant de l'amiante qui proviennent de la société F. srl et les 3'000 tonnes de plaques ou morceaux d'éternit en big bag ou filmées qui proviennent de D. srl. Cependant, comme on vient de le voir, cela ne signifie pas que la recourante « dispose de capacités suffisantes » au sens de l'art. 23 al. 1 let. b OMoD et que, partant, les sociétés concernées sont en droit d'importer leurs déchets en Suisse. En effet, on ne peut autoriser l'importation desdits déchets que si l'entreprise réceptrice dispose de capacités suffisantes propres à éliminer les déchets produits en Suisse conformément à la planification cantonale.
La planification cantonale bernoise en matière de déchets est consignée dans le plan sectoriel des déchets 2003. Or, la décharge de la recourante figure dans ce plan comme site de stockage d'importance nationale. Il n'est pas contesté que ce type de décharges fait défaut dans un certain nombre de régions en Suisse, en particulier au Tessin et en Romandie, ce dont le plan sectoriel a dû tenir compte. Qui plus est, la création de telles décharges s'avère difficile, dans la mesure où la Suisse est déjà densément peuplée. En revanche, ledit plan ne prend pas en compte l'importation de déchets en provenance de l'étranger. Il n'existe du reste au vu du dossier aucune collaboration transfrontalière entre le canton de Berne et la région piémontaise où sont sises les sociétés D. srl et F. srl, visant à éliminer les déchets italiens contenant de l'amiante. Au demeurant, la recourante n'apporte aucun élément convaincant propre à démontrer que le stockage des déchets d'amiante en Suisse serait rationnel d'un point de vue écologique, conformément à la Convention de Bâle. Le fait de déclarer que les sociétés italiennes se situent au nord de l'Italie et sont dès lors proches du canton de Berne ne suffit pas. Il n'apparaît pas évident que les déchets en question ne pourraient pas être enfouis dans des décharges en Italie, conformément au principe selon lequel les déchets doivent être éliminés par le pays producteur. Par ailleurs, il ressort du dossier que les demandes d'importations de déchets contenant de l'amiante en provenance de l'étranger ne cessent d'augmenter; suite à ces augmentations, l'Autriche a notamment décidé d'interdire ce type d'importations en provenance d'Italie. L'OFEV précise que si elle n'avait pas interdit l'importation de ce type de déchets, les capacités de la recourante auraient pu être rapidement épuisées, dans la mesure où il s'agit de déchets qui ne peuvent être incinérés.
Au demeurant, le TAF doit faire preuve de retenue dans l'examen du cas, dans la mesure où, s'agissant de considérations ayant trait à l'orientation d'une politique publique, à savoir la planification des déchets, l'autorité intimée - après consultation de l'OPED - est mieux à même d'évaluer la situation que le juge (...).
Dans de telles circonstances, l'autorité de céans ne saurait considérer que l'autorité intimée a constaté inexactement ou de façon incomplète les faits ou a violé l'art. 23 al. 1 let. b OMoD, en considérant que la recourante ne disposait pas de capacités suffisantes.
9.1 La recourante a reproché à l'autorité intimée d'avoir violé l'art. 9 Cst., dans la mesure où celle-ci avait autorisé à quatre reprises entre 2005 et 2006 l'importation en Suisse de déchets d'amiante provenant d'Italie. Or, la recourante a invoqué que la situation ne s'était pas modifiée au point de justifier un changement aussi radical de pratique.
L'OPED a expliqué que l'octroi des quatre autorisations d'importer octroyées entre 2005 et 2006 était exceptionnel.
L'autorité intimée a relevé que le fait d'autoriser quatre demandes d'importation en moins de deux ans ne constituait pas une pratique. Par ailleurs, elle a allégué que des motifs objectifs justifiaient les refus des requêtes d'importation, dans la mesure où l'Autriche avait décidé de rejeter l'importation de ce type de déchets et où il était probable que les autres Etats membres de l'Union européenne fassent de même; on devait dès lors s'attendre à une augmentation de ce genre de demandes.
9.2 On parle de « pratique » pour désigner la répétition régulière et constante dans l'application d'une norme par les autorités de première instance. Les pratiques ne peuvent être source du droit. Elles ne lient pas le juge. Elles peuvent néanmoins directement avoir un effet juridique: comme pour les revirements de jurisprudence, par le biais du principe de l'égalité de traitement (MOOR, op. cit., vol. I, p. 76). Un changement de pratique administrative doit donc reposer sur des motifs objectifs et sérieux, tels qu'un examen approfondi des intentions du législateur, la modification de circonstances extérieures, un changement de conception juridique ou l'évolution des moeurs (ATF 126 V 36 consid. 5; arrêt du TF 2A.249/2000 du 14 février 2001).
9.3 En l'espèce, l'autorité intimée a rendu entre 2005 et 2006 quatre décisions autorisant des sociétés sises en Italie à importer leurs déchets contenant de l'amiante en Suisse. Même si l'on pouvait considérer que le fait de rendre quatre décisions ayant le même objet constituât une pratique, un changement de celle-ci se justifierait in casu. En effet, il ressort du dossier que les circonstances se sont modifiées, dans la mesure où les demandes d'importation de ce type de déchets ont sensiblement augmenté ces derniers mois, ce que la recourante ne conteste du reste pas. Par ailleurs, il n'apparaît pas que tel ne sera pas le cas dans les années à venir.
Dans de telles circonstances, le TAF ne peut retenir une violation du principe de l'égalité de traitement.
9.4 Sur le vu de ce qui précède, les recours se révèlent mal fondés et doivent être rejetés.