Entscheiddatum: 30.04.2008Publikationsdatum: 01.01.2008
Chapeau
2008/32
Auszug aus dem Urteil der Abteilung II i. S. C. gegen Volkswirtschaftsdepartement des Kantons St. Gallen und Landwirtschaftliches Zentrum St. Gallen
B-7372/2007 vom 30. April 2008
Regeste en français Agriculture: protection des végétaux. Feu bactérien.
Art. 149 al. 1 et 2 et art. 153 let. c LAgr. Art. 12 let. e et art. 49 let. a et b PA. Art. 29 OPV.
Organisme particulièrement nuisible, le feu bactérien fait l'objet d'une stratégie d'éradication et d'endiguement de la Confédération. Le but est d'éradiquer l'agent pathogène dans les régions à foyers isolés ou de réduire le potentiel infectieux en cas de forte contamination ou de contaminations répétées (consid. 2).
La modification d'une stratégie cantonale de lutte contre le feu bactérien ne lie le Tribunal administratif fédéral qu'une fois que les mesures d'exécution projetées ont fait l'objet d'une décision à l'égard des parties concernées et des tiers et que les éventuelles procédures de recours sont terminées (consid. 4-5).
Un rapport d'expertise constitue un moyen de preuve servant à la clarification des faits. S'agissant de questions de nature technique, le juge ne s'écarte pas sans juste motif de l'appréciation des experts, à moins que celle-ci ne contienne des contradictions manifestes ou repose sur des constatations de fait erronées (consid. 6).
Des contrôles visuels répétés effectués sur place par des experts en arbres fruitiers, combinés avec des échantillons de laboratoire, satisfont aux exigences posées pour une constatation exacte et complète des faits pertinents (consid. 7.1). Ni la loi sur l'agriculture, ni l'ordonnance sur la protection des végétaux, ni la directive pertinente de l'Office fédéral de l'agriculture n'exigent un contrôle généralisé dans une zone contaminée (consid. 7.2).
Le peuplement d'arbres fruitiers haute-tige sensibles en Suisse orientale va continuer à diminuer peu importe que des mesures individuelles d'arrachage et de taille phytosanitaire soient exécutées ou non. En conséquence, ces mesures s'avèrent, dans une zone contaminée sans objet protégé, impropres à réduire le potentiel infectieux ou à empêcher la propagation du feu bactérien (consid. 8.1.2). L'intérêt privé au maintien d'un paysage intact et unique de cultures d'arbres fruitiers haute-tige et les inconvénients financiers provoqués par l'arrachage et par la diminution des récoltes sont à placer au-dessus de l'intérêt public du canton à une mise en oeuvre uniforme de la lutte contre le feu bactérien (consid. 8.1.4).
Regeste Deutsch Landwirtschaft: Pflanzenschutz. Feuerbrand.
Art. 149 Abs. 1 und 2 und Art. 153 Bst. c LwG. Art. 12 Bst. e und Art. 49 Bst. a und b VwVG. Art. 29 PSV.
Der Feuerbrand als besonders gefährlicher Schadorganismus unterliegt der Tilgungs- oder Eindämmungsstrategie des Bundes. Entsprechend besteht das Ziel in Gebieten mit Einzelherden, den Erreger auszurotten oder die Reduktion des Infektionspotentials bei starkem und wiederholtem Befall anzustreben (E. 2).
Änderungen in einer kantonalen Strategie zur Bekämpfung des Feuerbrandes sind für das Bundesverwaltungsgericht erst dann verbindlich, wenn die angestrebten Vollzugsmassnahmen gegenüber den betroffenen Parteien und Dritten verfügt und allfällige Rechtsmittelverfahren durchlaufen sind (E. 4-5).
Ein Gutachten von Sachverständigen bildet ein Beweismittel zur Klärung des Sachverhalts. Der Richter weicht in technischen Fragen nicht ohne zwingende Gründe von der Einschätzung der Experten ab, sofern diese nicht offensichtlich widersprüchlich erscheint oder auf irrtümlichen tatsächlichen Feststellungen beruht (E. 6).
Mehrfache visuelle Kontrollen an Ort und Stelle durch Fachexperten des Obstbaus in Kombination mit Laborproben genügen den Anforderungen zur Feststellung des richtigen und vollständigen Sachverhalts (E. 7.1). Weder das Landwirtschaftsgesetz noch die Pflanzenschutzverordnung oder die dazugehörige Richtlinie des Bundesamtes für Landwirtschaft verlangen in einer Befallszone eine flächendeckende Kontrolle (E. 7.2).
Der Bestand von anfälligen Hochstammobstbäumen in der Ostschweiz wird sich mit oder ohne Vollzug der Massnahmen Rodung und Rückschnitt einzelner Bäume weiter reduzieren. Entsprechend erweisen sich die Massnahmen in einer Befallszone ohne Schutzobjekt als nicht geeignet, die Reduktion des Infektionspotentials oder die Verhinderung der weiteren Ausbreitung des Feuerbrandes zu erreichen (E. 8.1.2). Das Interesse an einem intakten und einmaligen Landschaftsbild mit gepflegten Hochstammobstbäumen sowie die privaten finanziellen Nachteile durch Rodung und Ertragsausfall sind höher zu gewichten, als das öffentliche Interesse des Kantons an einer einheitlichen Feuerbrandbekämpfung (E. 8.1.4).
Regesto in italiano Agricoltura: protezione dei vegetali. Fuoco batterico.
Art. 149 cpv. 1 e 2 e art. 153 lett. c LAgr. Art. 12 lett. e e art. 49 lett. a e b PA. Art. 29 OPV.
Il fuoco batterico, un organismo nocivo particolarmente pericoloso, è oggetto di una strategia di eradicazione e contenimento della Confederazione. Lo scopo consiste difatti nell'eliminare l'agente patogeno in zone con focolai isolati o nel ridurre il potenziale di infezione in caso di forte e ripetuta contaminazione (consid. 2).
Le modifiche della strategia cantonale nella lotta contro il fuoco batterico sono vincolanti per il Tribunale amministrativo federale solo se le misure esecutive adottate nei confronti delle parti e dei terzi interessati sono state disposte e sono concluse eventuali procedure ricorsuali (consid. 4-5).
Una perizia costituisce un mezzo di prova per l'accertamento dei fatti. Nelle questioni tecniche il giudice non si scosta dall'apprezzamento degli esperti senza seri motivi a meno che non sia dimostrato che gli accertamenti degli esperti sono manifestamente contradittori o fondati su dati di fatto erronei (consid. 6).
I ripetuti sopralluoghi da parte degli esperti in arboricoltura e le prove di laboratorio soddisfano le condizioni di un accertamento esatto e completo dei fatti giuridicamente rilevanti (consid. 7.1). Né la legge sull'agricoltura né l'ordinanza sulla protezione dei vegetali o le direttive in materia dell'Ufficio federale dell'agricoltura richiedono un controllo generalizzato di tutta una zona contaminata (consid. 7.2).
Nella Svizzera orientale il numero degli alberi da frutto ad alto fusto sensibili continuerà a diminuire a prescindere dall'esecuzione delle misure di eliminazione e di cimatura delle singole piante. Le misure in un focolaio isolato senza oggetti protetti si dimostrano pertanto inadeguate a ridurre il potenziale di infezione o a impedire l'ulteriore diffusione del fuoco batterico (consid. 8.1.2). L'interesse privato a un paesaggio intatto e peculiare formato da alberi da frutto ad alto fusto ben curati e gli inconvenienti finanziari legati all'eliminazione e alla cimatura prevale rispetto all'interesse pubblico del Cantone a una lotta uniforme contro il fuoco batterico (consid. 8.1.4).
Der Beschwerdeführer betreibt in der Gemeinde Y. einen Landwirtschaftsbetrieb mit je einer Niederstamm- und Hochstammobstanlage.
Nach einer durch die Forschungsanstalt Agroscope Changins-Wädenswil positiv bestätigten Feuerbrandprobe vom 7. Mai 2007 erfolgte am 11. und 16. Mai 2007 eine erste visuelle Kontrolle der Hoch- und Niederstammanlage durch die Gemeinde Y. sowie Experten des Landwirtschaftlichen Zentrums St. Gallen. Weitere Besichtigungen und Kontrollen durch die gleichen Kontrollorgane erfolgten am 26. und 28. Juni 2007. Mittels Sanierungsprotokoll wurden die notwendigen Massnahmen (Rodung und Rückschnitt der befallenen Hochstammobstbäume) festgehalten. Eine am 27. Juli 2007 durchgeführte Nachkontrolle ergab, dass nur ein kleiner Teil der am 28. Juni 2007 angeordneten Rodungen und Rückschnitte durchgeführt worden waren. Weitere Probeentnahmen durch die Forschungsanstalt Agroscope Changins-Wädenswil vom 30. Juli 2007 an fünf Apfelsorten ergab einen hohen Anteil positiver d. h. aktiver Feuerbrand-Befallsstellen.
Gestützt auf eine weitere Kontrolle vom 2. und 6. August 2007 verfügte das Landwirtschaftliche Zentrum St. Gallen die Rodung von 56 Bäumen bis zum 14. August 2007 sowie den Rückschnitt bei 106 Bäumen bis zum 31. August 2007. Gleichzeitig wurde bei Unterlassen der verfügten Massnahmen die Ersatzvornahme angedroht und einem allfälligen Rekurs die aufschiebende Wirkung entzogen.
Gegen diese Verfügung erhob der Beschwerdeführer am 21. August 2007 Rekurs beim Volkswirtschaftsdepartement des Kantons St. Gallen. Er beantragte die kostenfällige Aufhebung der Verfügung der Erstinstanz sowie die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung.
Am 3. September 2007 stellte die Vorinstanz mit Zwischenentscheid die aufschiebende Wirkung wieder her.
Mit Entscheid vom 27. September 2007 wies die Vorinstanz den Rekurs des Beschwerdeführers ab und entzog einer allfälligen Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht (BVGer) die aufschiebende Wirkung.
Gegen diesen Entscheid erhob der Beschwerdeführer am 31. Oktober 2007 Beschwerde beim BVGer. Er beantragte die kostenfällige Abweisung des vorinstanzlichen Entscheides und die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung. Eventualiter sei die Angelegenheit zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen des BVGer an die Vorinstanz zurückzuweisen. Zur Begründung brachte er vor, die Rückschnitt- und Rodungsstrategie des Kantons St. Gallen sei als gescheitert zu betrachten, da diese weder zur Verhinderung noch zur Eindämmung des Feuerbrandes etwas beitrage. Die Massnahmen des Landwirtschaftlichen Zentrums St. Gallen seien unverhältnismässig und das private Interesse an der Erhaltung der Hochstammobstbäume überwiege das öffentliche Interesse an der Durchsetzung einer nicht wirksamen Strategie. Schliesslich rügte er die unrichtige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts.
Mit Zwischenentscheid des BVGer vom 22. November 2007 wurde das Gesuch um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde bis zum 15. März 2008 gutgeheissen.
Mit Stellungnahme vom 26. November 2007 beantragte die Vorinstanz die Abweisung der Beschwerde. Sie hielt unter anderem fest, die Obstanlagen des Beschwerdeführers seien mehrfach und von verschiedenen Fachpersonen beurteilt worden, was eine unrichtige oder unvollständige Feststellung des Sachverhaltes ausschliesse. Des Weiteren ergebe sich die Bekämpfung des Feuerbrandes aus dem Bundesrecht, sei sachlich gerechtfertigt und infolge nicht wissenschaftlich nachgewiesener Regenerationsfähigkeit der Hochstammobstbäume notwendig.
Am 20. Dezember 2007 erteilte das BVGer den Herren Jean-Bernard Bächtiger, Leiter der Fachabteilung Umwelt und natürliche Ressourcen, sowie Jürg Boos, Dozent für Obstbau, von der Zürcher Hochschule für Angewandte Wissenschaften, den Auftrag zur Erstattung eines Gutachtens, welches am 28. Januar 2008 eingereicht wurde. Die Gutachter äusserten sich zu den Fragen, welche Gefahren (kurz-, mittel- und langfristig) von den befallenen Bäumen ohne Gegenmassnahmen beziehungsweise unter Berücksichtigung der vom Kanton St. Gallen verfolgten Rodungs- und Rückschnittsstrategie ausgehen sowie zum internationalen Kenntnisstand hinsichtlich der Regeneration von Hoch- und Niederstammobstbäumen.
Mit Eingaben vom 15. Februar 2008 nahmen der Beschwerdeführer und das Bundesamt für Landwirtschaft (BLW) Stellung zum Gutachten. In der Folge entsprach das BVGer mit Verfügung vom 21. Februar 2008 dem Antrag des Beschwerdeführers, in Ergänzung des Gutachtens, weitere Fragen zu beantworten. Die Ergänzungen zum Gutachten wurden fristgemäss am 29. Februar 2008 eingereicht, wobei sich die Gutachter detaillierter zu den Fragen des Antibiotika-Einsatzes, der Entflechtung von Nieder- und Hochstammanlagen, der Abwägung wirtschaftlicher und ökologischer Werte von Niederstamm- gegenüber Hochstammobstanlagen sowie zur Feuerbrandinfektionsgefahr in der Umgebung der Hochstammanlagen des Beschwerdeführers äusserten.
Mit Eingabe der Vorinstanz vom 4. März 2008 wurde das BVGer über die Änderungen in der Feuerbrandbekämpfungsstrategie des Kantons St. Gallen orientiert. Demnach sollen Bekämpfungsmassnahmen durch den Kanton in Zukunft nur noch in angemeldeten Obstanlagen sowie den dazugehörigen Schutzgürteln von 500 m vollzogen werden. Gleichzeitig erwog die Vorinstanz, die Rodungsverfügung - nach Umsetzung der Strategie bis zum 31. März 2008 - allenfalls in Wiedererwägung zu ziehen.
Mit Zwischenentscheid des BVGer vom 13. März 2008 wurde die aufschiebende Wirkung der Beschwerde in Bezug auf die Rodungen und den angeordneten Rückschnitt bis zu einer allfälligen Wiedererwägung durch die Vorinstanz oder bis zur Eröffnung des Urteils in der Hauptsache durch das BVGer verlängert.
Das BLW und der Beschwerdeführer nahmen mit Schreiben vom 13. bzw. 14. März 2008 Stellung zum Ergänzungsgutachten.
Die Vorinstanz führte in ihrem Schreiben vom 31. März 2008 aus, dass sie die angefochtene Rodungsverfügung nicht widerrufen werde, da der Betrieb des Beschwerdeführers im Schutzgürtel eines neu erstellten Schutzobjektes liege.
In seiner Stellungnahme vom 21. April 2008 bemängelte der Beschwerdeführer das Verfahren zum Erlass der neuen Schutzzonen. Aufgrund fehlender gesetzlicher Grundlage und Verletzung des rechtlichen Gehörs würden die Schutzzonen keinerlei Rechtswirkungen entfalten.
Das BVGer heisst die Beschwerde gut.
Aus den Erwägungen:
2.1 In Inanspruchnahme seiner Kompetenz hat der BR am 28. Februar 2001 die Verordnung über Pflanzenschutz (PSV, SR 916.20) erlassen. Der Feuerbrand ist im Anhang 2, Teil A, Abschnitt II und Teil B als besonders gefährlicher Schadorganismus aufgeführt. Im 5. Kapitel, 1. Abschnitt der PSV werden die Bekämpfungsmassnahmen gegen die besonders gefährlichen Schadorganismen geregelt. Gemäss Art. 29 PSV hat der zuständige kantonale Dienst nach Anweisungen des zuständigen Bundesamts geeignete Massnahmen zur Tilgung der Einzelherde zu ergreifen. Falls eine Tilgung nicht möglich ist, sind Vorkehrungen zur Verhinderung einer weiteren Ausbreitung zu treffen (Abs. 1). Die Kantone können dabei insbesondere das Vernichten befallener oder befallsverdächtiger Waren anordnen (Abs. 3 Bst. g). Bewirtschafter und Bewirtschafterinnen von Parzellen oder Pflanzen, die von einem besonders gefährlichen Schadorganismus befallen sind, müssen geeignete Massnahmen treffen, um Einzelherde zu vernichten (Abs. 4). Das BLW hat zur einheitlichen und sachgerechten Durchführung der Massnahmen zur Bekämpfung besonders gefährlicher Schadorganismen die Richtlinie Nr. 3 vom 30. Juni 2006 zur Bekämpfung des Feuerbrandes erlassen (vgl. Art. 29 Abs. 5 PSV).
2.2 Dieses in der Pflanzenschutzverordnung festgeschriebene Konzept gegen den Feuerbrand ist praktisch identisch mit der für die Europäische Union geltenden Ordnung (Richtlinie 2000/29 vom 8. Mai 2000 des EG-Rates, Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften vom 10. Juli 2000, L 169/1). Es beruht auf der Tilgungs- bzw. Eindämmungsstrategie. Die Tilgungsstrategie hat das Ziel in Gebieten mit Einzelherden den Erreger auszurotten und die Eindämmungsstrategie verfolgt die Reduktion des Infektionspotentials in Gebieten mit starkem und wiederholtem Befall.
2.3 Für den Vollzug der Eidgenössischen Gesetzgebung zur Bekämpfung des Feuerbrandes ist im Kanton St. Gallen die Fachstelle Pflanzenschutz zuständig (Anhang 2 der kantonalen Ermächtigungsverordnung vom 22. Juni 2004, sGS 141.41). Sie ist dem kantonalen Landwirtschaftsamt des Kantons St. Gallen unterstellt. Ihre Verfügungen sind an das kantonale Volkswirtschaftsdepartement weiterziehbar (Art. 43bis des kantonalen Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 16. Mai 1965 [VRP, sGS 951.1]).
Nach Art. 49 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021) kann mit der Beschwerde ans BVGer die Verletzung von Bundesrecht, einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens (Bst. a) und unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes (Bst. b) gerügt werden. Die Rüge der Unangemessenheit ist hingegen unzulässig, wenn - wie hier - eine kantonale Behörde als Beschwerdeinstanz verfügt hat (Bst. c).
Die Vorinstanz begründet die Abweisung des Rekurses damit, dass ein öffentliches Interesse bestehe, das von der Anlage des Beschwerdeführers ausgehende Infektionspotential und damit den Befallsdruck auf die umliegenden Anlagen zu senken. Die Verhältnismässigkeit sei in Bezug auf die verfügten Massnahmen Rodung sowie Rückschnitt gewahrt und der Strategiewechsel des Kantons St. Gallen erlaube keinen Widerruf der angefochtenen Verfügung, zumal der Betrieb des Beschwerdeführers grösstenteils im Schutzgürtel eines angemeldeten Schutzobjektes liege.
Der Beschwerdeführer macht vor dem BVGer geltend, die Erstinstanz habe den rechtserheblichen Sachverhalt nicht korrekt sowie unvollständig festgestellt und die Rückschnitt- und Rodungsstrategie zur Bekämpfung des Feuerbrandes sei als gescheitert anzusehen. Diese verhindere weder die Ausbreitung der Krankheit noch zeige sie eine erkennbare Eindämmungswirkung. Bei korrekter Sachverhaltsfeststellung bestehe kein öffentliches Interesse an der Umsetzung der verfügten Massnahmen, welche den Grundsatz der Verhältnismässigkeit verletzten und damit einen Ermessensmissbrauch darstellen würden. Die neue Strategie des Kantons St. Gallen könne zudem keine Anwendung finden, da ihr die gesetzliche Grundlage fehle und das rechtliche Gehör bislang nicht gewahrt worden sei.
Im Folgenden ist zuerst auf die Änderungen der Feuerbrandbekämpfungsstrategie des Kantons St. Gallen und deren möglichen Auswirkungen auf das vorliegende Verfahren und danach auf die Rügen des Beschwerdeführers einzugehen. Diese beinhalten sinngemäss, dass der rechtserhebliche Sachverhalt nicht vollständig bzw. unrichtig festgestellt worden sei und der Vollzug der vom Kanton St. Gallen verfolgten Strategie infolge Ermessensmissbrauch Bundesrecht verletze.
Das Strategiepapier des Landwirtschaftsamtes des Kantons St. Gallen vom 28. Februar 2008 zur neuen Feuerbrandbekämpfung sieht unter Ziff. 6 vor, dass eine Anmeldung als Schutzobjekt bzw. der Schutzobjektstatus gegenüber Dritten nicht verbindlich sei. Bei Anordnung von Bekämpfungsmassnahmen gegenüber Dritten im Schutzgürtel stehe ein Rekursverfahren zur Verfügung, in welchem die Rekurrenten insbesondere auch die Rechtmässigkeit des Schutzobjekts in Frage stellen könnten.
In Anbetracht dieser Sach- und Rechtslage kann festgehalten werden, dass ein Schutzobjekt erst nach Verfügung der Vollzugsmassnahmen gegenüber Dritten im Schutzgürtel sowie einem allfälligen Rekursverfahren in Rechtskraft erwachsen würde. Vorliegend müsste der Kanton St. Gallen dem Beschwerdeführer - da im Schutzgürtel liegend und durch den Feuerbrand betroffen - vorderhand die notwendigen Vollzugsmassnahmen verfügen und ein allfälliges Rechtsmittelverfahren durchlaufen. Bis die möglichen Schutzobjekte rechtskräftig ausgeschieden wurden, kann das BVGer nicht auf entsprechende Entscheide abstellen. Indessen hat das BVGer die Tragweite des in der Zwischenzeit erstellten Gutachtens und die dort gezogenen Schlüsse zu würdigen (Art. 19 VwVG i.V.m. Art. 40 des Bundesgesetzes vom 4. Dezember 1947 über den Bundeszivilprozess [BZP, SR 273]).
Nach Art. 12 Bst. e VwVG bildet ein Gutachten von Sachverständigen ein Beweismittel zur Klärung des Sachverhalts. Im Rahmen des Gutachtens teilen die gerichtlichen Experten dem Richter auf Grund ihrer Sachkunde Erfahrungs- oder Wissenssätze ihrer Disziplin mit, erforschen für das Gericht erhebliche Tatsachen oder ziehen sachliche Schlussfolgerungen aus bereits bestehenden Tatsachen.
Das Gutachten stellt eine Entscheidungshilfe für den Richter dar, dessen Wissen durch die besonderen Fachkenntnisse der Experten ergänzt wird. Die Beweiswürdigung und die Beantwortung der sich stellenden Rechtsfragen bleibt indessen Sache des Richters. In technischen Fragen ist die Auffassung der Experten massgebend, sofern diese nicht offensichtlich widersprüchlich erscheint oder auf irrtümlichen tatsächlichen Feststellungen beruht. Grundsätzlich weicht der Richter nicht ohne zwingende Gründe von der Einschätzung der Experten ab (BGE 118 Ia 144 E. 1c). In diesem Sinne ist das Gutachten im Folgenden zu gewichten.
6.1 In ihrem Gutachten gelangten die Experten zu folgenden Kernaussagen:
Einleitend hielten sie die Voraussetzungen für eine Feuerbrandinfektion und die Präsenz des Krankheitserregers in der Deutschschweiz fest. Für weite Teile der Deutschschweiz müsse heute davon ausgegangen werden, dass der Feuerbrand nicht mehr ausrottbar sei. Die Stärke eines Feuerbrandbefalles hange somit hauptsächlich von den Witterungsbedingungen während der Blütezeit sowie der Anfälligkeit der Wirtspflanze ab (Gutachten vom 25. Januar 2008, S. 1). Frage 1 betraf das Aufzeigen möglicher Gefahren (kurz-, mittel- und langfristig), welche von den befallenen Bäumen auf die benachbarten Parzellen und auf das weitere Gebiet Ostschweiz ohne weitere Massnahmen (Frage 1a) bzw. bei Verfolgung der vom Kanton St. Gallen angestrebten Rodungs- und Rückschnittstrategie (Frage 1b) auf andere Wirtspflanzen ausgehen. In Beantwortung der Frage 1a hielten sie fest, dass grundsätzlich bei allen drei Betrieben bei günstigen Witterungsbedingungen die Gefahr der Verbreitung des Feuerbrandes auf die umliegenden Kernobstbäume durch Bienen oder mittels Wind und Niederschlägen in Richtung Nord-Ost zu rechnen sei. Die Experten differenzierten sodann beim Risiko der Ausbreitung des Feuerbrandes in benachbarte Parzellen. Alleinig ausgehend von den Bäumen der Betriebe von C. und B. sei die mögliche Ausbreitung als gering und beim Betrieb von A. infolge der direkten Nachbarschaft einer Niederstammanlage als erhöht zu beurteilen. In Bezug auf die Entwicklung der Feuerbrandsituation in der gesamten Ostschweiz könne der Einfluss der drei Betriebe als unbedeutend beurteilt werden. Eine Einschätzung der kurzfristigen Entwicklung sei nicht möglich, hange diese doch zu stark von der Witterung ab. Mittelfristig werde sich die Gefahr einer Ausbreitung in benachbarte Gebiete erhöhen und langfristig sei für die Entwicklung des Feuerbrandes die Kulturführung der Hochstammobstbäume massgebend.
Zu einem für den Beschwerdeführer günstigen Ergebnis gelangten die Experten in Beantwortung der Frage 1b. Aus Sicht der Gutachter bestehe im vorliegend fortgeschrittenen Stadium der Epidemie (2007) wenig Aussicht, durch Rückschnitt die Gefahr einer Verbreitung des Feuerbrands wirkungsvoll einzudämmen. Mit Rodungen könne die Befallsgefahr nur dann reduziert werden, wenn alle befallenen, verdächtigen oder nicht kontrollierbaren Wirtspflanzen entfernt würden. Ein solches Vorgehen mache im Umkreis von speziell schützenswerten Objekten Sinn (500 m um grössere Niederstammanlagen und Baumschulen), wie beispielsweise in X., wo sich in direkter Nähe grössere Niederstammanlagen befänden. Auch bei Umsetzung der verfügten Massnahmen werde der Einfluss der drei Betriebe auf die Feuerbrandsituation in der ganzen Ostschweiz unbedeutend sein.
Frage 2 betraf die Erläuterung des internationalen Kenntnisstandes hinsichtlich der Regeneration von Hoch- und Niederstammobstbäumen sowie konkret die Regenerationsfähigkeit der betroffenen Bäume. Die Experten hielten diesbezüglich fest, dass der gegenwärtige Wissenstand noch keine exakte Steuerung des Phänomens Regeneration durch den Bewirtschafter zulasse. Bestehende Obstanlagen könnten daher nicht mit einer ausreichenden Sicherheit in eine erwünschte « regenerative Anlage » ohne Befallsgefahr umgewandelt werden. Längerfristig müssten daher anfällige Sorten entfernt, robuste Sorten angebaut und die Wüchsigkeit der Bäume reduziert werden, was aber nicht zu feuerbrandfreien Hochstammobstbeständen führe, zumal Feuerbrand jahrelang latent und unbemerkt in den Bäumen überdauern könne.
Aufgrund der Zusatzfrage klärten die Experten ab, ob von allfällig regenerierten Bäumen eine Gefahr für andere Wirtspflanzen ausgehe und falls nein, innert welcher Zeit nach dem Auftreten der ersten Symptome die Weiterverbreitungsgefahr dahin falle. Die Gutachter erklärten hiezu, dass sie die Vorstellung einer Selbstheilung der Bäume, ähnlich einer Immunisierung beim Menschen, nicht teilen würden. Wenn von einer teilweisen Regeneration ausgegangen werden könne, so sei diese eher bei Hochstammobstbäumen denn bei Niederstammobstbäumen zu erwarten.
Anschliessend gelangten die Experten zum Schluss, dass das Feuerbrandbakterium in weiten Teilen der Schweiz nicht mehr auszurotten sei. Die verfolgte Strategie mit Rodung und Rückschnitt sei daher in Gebieten, welche sich weit genug von schützenswerten Objekten wie Niederstammanlagen und Baumschulen befinden (Umkreis von mehr als 500 m), anzupassen. In Bereich der noch zahlreichen und sehr gut gepflegten Hochstammobstgärten von Y. sei dem Landschaftsbild und einer intakten Hochstamm-« Kultur » der Bewirtschafter und der Bevölkerung grosses Gewicht beizumessen. Rodungen wie in Y. würden zum fortgeschrittenen Zeitpunkt einer Epidemie das Infektionspotential nicht mehr genügend reduzieren, um die verbleibenden Bäume zu schützen. Anders sei die Situation in X. zu beurteilen, wo die angrenzenden Niederstammanlagen besonderen Schutz geniessen sollten und eine konsequente Entflechtung von Niederstamm- und Hochstammobstanbau in Kombination mit weiteren Massnahmen, wie dem Einsatz von Antibiotika, anzustreben sei.
6.2 In Beantwortung der Fragen des Beschwerdeführers vom 15. Februar 2008 nahmen die Gutachter in Ergänzung zum Gutachten detaillierter Stellung zum Einsatz des Antibiotikums Streptomycin und der Situation in X. (Feuerbrandbefall Umgebung, Entflechtungsproblematik und Interessenabwägung zwischen den Hoch- und Niederstammobstanlagen). Diese Erkenntnisse werden in die nachfolgenden Erwägungen, soweit sie für den Beschwerdeführer von Belang sind, miteinbezogen.
7.1 Der Beschwerdeführer macht geltend, die Feuerbrandkontrollen seien auf seinem Betrieb nicht sachgerecht durchgeführt worden. Entgegen der Auffassung der Erst- und Vorinstanz erfordere der Befall mit Feuerbrand bei keinem der zu rodenden Bäume eine Fällung, zumal der durch den Beschwerdeführer durchgeführte Rückschnitt genüge.
Hier muss dem Beschwerdeführer entgegengehalten werden, dass sein Betrieb in der Zeitspanne vom 11. Mai 2007 bis zum 2. August 2007 mindestens viermal von unabhängigen Experten kontrolliert wurde und die ins Recht gelegten Protokolle keine Widersprüche aufweisen und in sich schlüssig sind. Am 30. Juli 2007 wurden zudem an je zehn Befallstrieben der Sorten Blauacher, Tobiässler, Bohnapfel, Engishofer und Boskoop Proben entnommen und im Ergebnis durch die Forschungsanstalt Agroscope Changins-Wädenswil zwischen 70 und 100 % positiv auf Feuerbrand getestet. In Anbetracht der umfangreichen und fundierten Abklärungen durch die kantonale Pflanzenschutzfachstelle vermag die Argumentation des Beschwerdeführers deshalb nicht zu überzeugen.
7.2 Der Beschwerdeführer bringt sodann vor, die Feuerbrandkontrollen würden im Kanton St. Gallen nicht flächendeckend und unterschiedlich streng durchgeführt.
Dieser Rüge kann indessen nicht gefolgt werden, da weder das Landwirtschaftsgesetz noch die Pflanzenschutzverordnung oder die Richtlinie Nr. 3 zur Bekämpfung des Feuerbrandes eine flächendeckende Kontrolle in Befallszonen vorschreibt und der Kanton anhand einer Entscheidtabelle zur Feuerbrandbekämpfung eine einheitliche und sachgerechte Durchführung der Massnahmen zur Bekämpfung des Feuerbrandes gewährleistet. Der Betrieb des Beschwerdeführers liegt in der Gemeinde Y. Gemäss Liste der Forschungsanstalt Agroscope Changins-Wädenswil vom 26. März 2007, Stand 1. April 2007, liegt die Gemeinde Y. seit dem Jahre 2001 in der Befallszone. Eine Tilgung des Erregers in einer Befallszone ist gemäss Legaldefinition nicht mehr möglich (Art. 3 Abs. 1 Bst. l PSV). In der Richtlinie Nr. 3 vom 30. Juni 2006 zur Bekämpfung des Feuerbrandes wird dementsprechend die Eindämmungsstrategie bzw. die Ausscheidung von Schutzobjekten angestrebt, wobei unter der Eindämmungsstrategie die Reduktion des Infektionspotenzials und die Verhinderung der weiteren Ausbreitung der Krankheit verstanden wird. Die Ausscheidung von Schutzobjekten verfolgt die Ziele der Erhaltung akzeptabler Rahmenbedingungen für die Erzeugung von Kernobstgehölzen, der Produktion von Kernobst und der Erhaltung von wertvollen Hochstammbeständen. Im Anhang der Richtlinie Nr. 3 werden die Eckwerte für die Durchführung der Kontrollen festgehalten, demnach wird bei alleinstehenden oder in Beständen stehenden Wirtspflanzen ausserhalb von Schutzobjekten die Kontrollintensität durch den Kanton bestimmt. Bei Schutzobjekten beträgt die Anzahl der Kontrollen je nach Befallssituation ein- bis zweimal pro Jahr. Auf kantonaler Ebene stellt die Fachstelle Pflanzenschutz des Landwirtschaftsamtes des Kantons St. Gallen den Kontrolleuren eine Entscheidtabelle für das Vorgehen bei befallenen Hochstammobstbäumen zur Verfügung. Diese gewährleistet einen einheitlichen Vollzug der Feuerbrandbekämpfung und berücksichtigt insbesondere, ob beim infizierten Baum bereits ein Rückschnitt durchgeführt wurde, bewertet den Abstand zu weiteren Kernobstanlagen, die Grösse und Wichtigkeit der Nachbaranlage sowie die Anfälligkeit der befallenen Kernobstsorten.
Die Rüge des Beschwerdeführers erweist sich somit als unbegründet.
8.1 Das Gebot der Verhältnismässigkeit verlangt, dass die vom Gesetzgeber oder von der Behörde gewählten Massnahmen für das Erreichen des gesetzten Zieles geeignet, notwendig und für den Betroffenen zumutbar sind. Der angestrebte Zweck muss in einem vernünftigen Verhältnis zu den eingesetzten Mitteln bzw. zu den zu seiner Verfolgung notwendigen Beschränkungen stehen.
8.1.1 Das im öffentlichen Interesse liegende Ziel ergibt sich vorliegend aus der Pflanzenschutzverordnung und der dazugehörigen Richtlinie Nr. 3 und stellt mit der Eindämmungsstrategie die Reduktion des Infektionspotenzials und die Verhinderung der weiteren Ausbreitung des Feuerbrandes in den Vordergrund. Dabei wird dem Kanton in Bezug auf die Feuerbrandbekämpfung ein grosses Ermessen eingeräumt, welche Massnahmen er zur Erfüllung des von Bund und Kanton im öffentlichen Interesse liegenden Ziels ergreifen will.
8.1.2 Die Verwaltungsmassnahme muss geeignet sein, das im öffentlichen Interesse angestrebte Ziel zu erreichen. Ungeeignet ist eine Massnahme dann, wenn sie am Ziel vorbeischiesst, das heisst keinerlei Wirkungen im Hinblick auf den angestrebten Zweck entfaltet oder die Erreichung dieses Zweckes sogar erschwert oder verhindert. Zu prüfen ist also die Zwecktauglichkeit einer Massnahme (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O, Rz. 587 mit Hinweisen).
Umstritten ist die Eignung der vom Kanton St. Gallen verfolgten Rodungs- und Rückschnittstrategie. Auf der einen Seite sieht die Vorinstanz jede Rodung und jeden Rückschnitt von erkrankten Bäumen und Ästen als geeignet an, weil es offensichtlich sei, dass ein gerodeter oder fachkundig zurückgeschnittener Baum keine Gefahr mehr darstelle. Auf der anderen Seite bringt der Beschwerdeführer vor, die Rodungs- und Rückschnittstrategie sei als gescheitert anzusehen und bemängelt insbesondere die fehlende Eindämmungswirkung. Folglich sei auch nicht damit zu rechnen, dass benachbarte Obstanlagen durch die befallenen Bäume des Beschwerdeführers grossflächig angesteckt würden.
Die Frage der Eignung der vom Kanton St. Gallen verfolgten Strategie wird von den näheren örtlichen Gegebenheiten (Verbreitung Feuerbrandbakterium durch Wind und Regen, Art der Nachbarparzelle) wesentlich beeinflusst. Die Experten betrachten das Risiko einer Verbreitung des Feuerbrandes von den befallenen Bäumen des Beschwerdeführers auf benachbarte Parzellen als wahrscheinlich, wobei keine unmittelbare Gefährdung von bestehenden Schutzobjekten vorliege. Zu diesem Resultat gelangten sie, indem sie die Verbreitung des Feuerbrandes durch Bienen sowie Regen und Wind auf benachbarte Parzellen analysierten. Unter Annahme der Hauptwindrichtung während einer Regenperiode aus Südwesten, kamen sie zum Schluss, dass eine Hochstammanlage und kein bestehendes Schutzobjekt betroffen wäre. Die nächste Niederstammanlage befinde sich 400-500 m in südwestlicher Richtung, wobei gegen eine Verbreitung des Feuerbrandes auf diese Anlage schon die Lage der Windeinwirkung spreche.
In Verfolgung der im öffentlichen Interesse liegenden Ziele, der Eindämmung des Feuerbrandes, ist somit zu prüfen, ob die verfügten Massnahmen (Rodung und Rückschnitt) geeignet sind, die Reduktion des Infektionspotentials und die Verhinderung der weiteren Ausbreitung des Feuerbrandes in einem Umfeld ohne bestehendes Schutzobjekt zu ermöglichen.
Die Experten werfen diesbezüglich im Gutachten die Frage auf, ob die in der Schweiz verfolgte Bekämpfungsstrategie in Bezug auf die mittel- und langfristige Wirksamkeit der Massnahmen überhaupt eine Wirkung zeige (...). Damit sprechen die Experten die Eignung der Massnahmen an, welche gemäss Gutachten auf der Grundlage beruht, dass Feuerbrand für weite Teile der Deutschschweiz nicht mehr auszurotten sei (...).
In Bezug auf die Massnahme Rückschnitt vertreten die Gutachter die Meinung, dass aufgrund des fortgeschrittenen Stadiums einer Epidemie, wie sie im Jahre 2007 in der Gemeinde Y. vorherrschte, wenig Aussicht besteht, durch Rückschnitt die Gefahr einer Verbreitung des Feuerbrandes wirkungsvoll einzudämmen. Die Vermehrung des Feuerbrandes unter günstigen Bedingungen sei exponentiell und eine Verdoppelung der Zahl der Bakterien benötige lediglich 72 Minuten. Die rasche Vermehrung der Bakterien bedeute zudem, dass übersehene Befallsstellen die Arbeit des Rückschnittes innerhalb weniger Tage zunichte mache. Untersuchungen würden zeigen, dass 12 % der Rückschnitte, auch mit Desinfektion der Schnittgeräte, von Feuerbrand besiedelt blieben und sich an diesen Stellen wiederum kleinste Canker bilden können, welche zu einem späteren Zeitpunkt aktiv würden. Ein Rückschnitt in einer fortgeschrittenen Phase der Epidemie sei, aufgrund der exponentiellen Vermehrung, weniger erfolgreich, als in der Anfangsphase, in welcher die Entfernung einer gleich grossen Menge befallenen Ausgangsmaterials den Infektionsverlauf um einen grösseren Zeitraum zurückwerfe. Ein rascher und systematischer Rückriss der befallenen Triebe könne zwar in Niederstammanlagen erfolgreich sein, in Hochstammbeständen würden die angeordneten Rückschnitte und Rodungen jedoch aufgrund der erwähnten Fakten nur kurzfristige Wirkungen zeigen. Würden die Rückschnitte zu einem stärkeren Triebwachstum führen, habe dies gar eine erhöhte Anfälligkeit der Bäume zur Folge (...).
Die Massnahme Rodung wird von den Experten differenzierter, aber im Ergebnis gleich wie die Massnahme Rückschnitt beurteilt. Gemäss Gutachter könne in der Befallszone die Befallsgefahr durch Rodungen nur dann reduziert werden, wenn alle befallenen, verdächtigen oder nicht kontrollierbaren Wirtspflanzen entfernt würden und somit ein möglichst befallsfreier Zustand hergestellt werde. Ein solches Vorgehen mache lediglich im Umkreis von speziell schützenswerten Objekten (500 m um grössere Niederstammanlagen und Baumschulen) Sinn. Die Gutachter stellen diesbezüglich auch die Frage in den Raum, ob die konsequente Rodung und Rückschnitt von befallenen Hochstammanlagen, welche sich nicht in der Nähe von Niederstammanlagen befinden, sinnvoll sei (...). In diesem Zusammenhang geben die Experten insbesondere zu bedenken, dass es trotz Tilgungen in der Gemeinde Y. in den Jahren 2005 und 2007 zu starken Feuerbrandinfektionen bei Hochstammobstbäumen kam. Die Gutachter gehen aus diesem Grund davon aus, dass ein ausreichend grosses Ausgangspotential für eine Feuerbrandinfektion auf dem Gebiet der Gemeinde auch dann vorhanden wäre, wenn sich auf dem Betrieb des Beschwerdeführers keine Bäume mehr befänden. Mit oder ohne Vollzug der verfügten Massnahmen erachten die Experten den Einfluss auf die Feuerbrandsituation in der Ostschweiz als unbedeutend, zumal mittel- bis langfristig weitgehend alle Bäume anfälliger Sorten befallen würden. Erst mit dem Verschwinden der anfälligen Sorten, sei mit einem Rückgang des Infektionspotentials zu rechnen.
Die Auffassungen der Experten sind vorwiegend technischer Natur und erscheinen weder widersprüchlich noch beruhen sie auf irrtümlichen tatsächlichen Feststellungen. Sie sind daher für das Gericht massgebend.
Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass sich in der näheren Umgebung des Beschwerdeführers kein Objekt (Baumschule, grössere Niederstammanlage) befindet, welches - ohne Berücksichtigung der vom Kanton St. Gallen neu verfolgten Strategie - einen besonderen Schutz erfordert. Daher stellt sich die Frage, inwieweit die Massnahmen Rodung und Rückschnitt das Infektionspotential in einer Befallszone ohne Schutzobjekt verringern und damit den Befallsdruck vermindern helfen. Gemäss Gutachten bewirken die Massnahmen unter Annahme verschiedener Parameter (Witterung, Temperatur, trotz Rückschnitt besiedelte Stellen) keine signifikante Reduktion des Infektionspotentials, was dazu führt, dass sich der Bestand von anfälligen Hochstammobstbäumen in der Ostschweiz mit oder ohne Vollzug der verfügten Massnahmen weiter reduzieren wird. Infolge des starken Befalldrucks durch das Feuerbrandbakterium in der Region Y., kann folglich das Fällen einzelner befallener Bäume die weitere Verbreitung auf noch gesunde Hochstammobstbäume weder zeitlich massgebend verzögern noch verhindern. Die befallenen Bäume stellen in diesem Sinne und unter den erwähnten Bedingungen keine erhebliche Gefährdung für andere Wirtspflanzen dar, weshalb die Massnahmen, Rodung und Rückschnitt, nicht notwendig sind.
Die Massnahmen erweisen sich daher als nicht geeignet, die Reduktion des Infektionspotenzials oder die Verhinderung der weiteren Ausbreitung des Feuerbrandes zu erreichen. Sie verletzen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit und stellen eine Rechtsverletzung dar. Rechtsfolge der Verletzung der Verhältnismässigkeit ist die Aufhebung des angefochtenen Entscheids.
8.1.3 Damit ist nicht weiter zu prüfen, ob sich die umstrittene Massnahme als zweckproportional erweist, oder ob der verfolgte Zweck auch mit einer weniger einschneidenden Massnahme erreicht werden könnte. Anzumerken bleibt freilich, dass sich angesichts der von den Experten geäusserten Meinung zur Regeneration von Hochstammobstbäumen erhebliche Zweifel ergeben, ob die vom Beschwerdeführer vorgebrachte Selbstheilung der Hochstammobstbäumen als mildere Massnahme gelten würde.
8.1.4 Nichts anderes ergibt sich aus der Prüfung, ob die Verhältnismässigkeit von Eingriffszweck und Eingriffswirkung gewahrt wurde. Eine Verwaltungsmassnahme ist nur gerechtfertigt, wenn sie ein vernünftiges Verhältnis zwischen dem angestrebten Ziel und dem Eingriff, den sie für den betroffenen Privaten bewirkt, wahrt. Es ist deshalb eine wertende Abwägung vorzunehmen, welche das öffentliche Interesse an der Massnahme und die durch den Eingriff beeinträchtigten privaten Interessen des Beschwerdeführers vergleicht (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 614).
In die Waagschale der Abwägung zugunsten der privaten Interessen sind insbesondere der finanzielle Schaden des Beschwerdeführers (Rodung, Rückschnitt, Ertragsausfall), der ökologische (Mehr-)Wert von Hochstammobstbäumen, das intakte und einmalige Landschaftsbild, der Erhalt des Streuobstbaus und der Mostobstproduktion aus Äpfeln von Hochstammobstanlagen sowie weitere immaterielle Werte des Beschwerdeführers anzuführen. Dagegen liegt das öffentliche Interesse vorwiegend darin, die Feuerbrandbekämpfung einheitlich im ganzen Kanton durchzuführen.
Eine Abwägung der oben dargestellten Interessen ergibt, dass dem privaten Interesse an der Erhaltung der Hochstammobstbäume der Vorzug zu geben ist. Das öffentliche Interesse am Vollzug der Sanierungsmassnahmen, deren Wirkung - wie oben aufgezeigt - nur gering ist, vermag die privaten und wirtschaftlichen Interessen des Beschwerdeführers an seinen Obstbäumen nicht zu überwiegen. Insbesondere das für den Beschwerdeführer und die Gesellschaft einmalige Landschaftsbild mit gepflegten Hochstammobstbäumen sowie die finanziellen Nachteile des Beschwerdeführers durch Rodung und Ertragsausfall geben dem privaten Interesse mehr Gewicht.