LAMal, autorisation du médecin à pratiquer à la charge de l'AOS (arrêté du Département de la sécurité, de la population et de la santé du Canton de Genève du 5 octobre 2022).
Entscheiddatum: 18.10.2024Publikationsdatum: 01.11.2024
Bundesverwaltungsgericht Tribunal administratif fédéral Tribunale amministrativo federale Tribunal administrativ federal Cour III C-5224/2022
Arrêt du 18 octobre 2024 Composition Caroline Bissegger (présidente du collège), Madeleine Hirsig-Vouilloz, Philipp Egli, juges, Julien Theubet, greffier. Parties A._______, Genève, représentée par Maître Clarence Peter, Kellerhals Carrard, Genève, recourante, contre Département de la sécurité, de la population et de la santé (DSPS), Genève, autorité inférieure. Objet LAMal, autorisation du médecin à pratiquer à la charge de l'AOS (arrêté du Département de la sécurité, de la population et de la santé du Canton de Genève du 5 octobre 2022).
A. A._______ (ci-après : recourante, intéressée, administrée) est titulaire d'un diplôme de médecine ainsi que d'un diplôme de spécialiste en ophtalmologie obtenus en France et reconnus en Suisse par décisions des 17 juin et 8 juillet 2015 de la Commission des profession médicales MEBEKO (TAF pce 1 annexes 4, 5, 8 et 9).
A.a Par arrêté du 16 octobre 2015, le Département genevois de l'emploi, des affaires sociales et de la santé (devenu par la suite le Département de la sécurité, de la population et de la santé ; ci-après : Département, autorité précédente ou inférieure) a autorisé la prénommée à exercer la profession de médecin à titre indépendant ou à titre dépendant sous sa propre responsabilité, en qualité de médecin praticien dans le canton de Genève (TAF pce 1 annexe 11). Par un second arrêté daté du même jour, le Département a en revanche refusé de lui accorder le droit de pratiquer à charge de l'assurance obligatoire des soins (ci-après : AOS) dans le cadre de l'exercice de la profession de médecin praticien dans le canton de Genève. Ce second arrêté n'a pas été contesté (TAF pce 1 annexe 12). En conséquence, l'intéressée a été inscrite sur « la liste d'attente des médecins non admis à facturer à la charge de l'[AOS] » (TAF pce 1 annexe 13).
A.b Le 2 décembre 2015, l'intéressée a été autorisée à pratiquer la profession de médecin dans le canton de Vaud (TAF pce 1 annexe 14), puis dans le canton du Valais le 5 juin 2018 (TAF pce 1 annexe 15). Elle a été autorisée à pratiquer à charge de l'AOS dans le canton du Valais le 18 janvier 2019 (TAF pce 1 annexe 16). Depuis lors, elle exerce en tant que spécialiste FMH en ophtalmologie, en médecine et en chirurgie esthétique dans son cabinet à Martigny au taux de 50 % ; en parallèle, elle exerce les mêmes disciplines sous le statut d'indépendante à Genève au taux de 50 %, sans toutefois facturer à la charge de l'AOS (TAF pce 1 annexe 8, mémoire de recours, ch. 14 et 15).
A.c Après avoir été provisoirement autorisée à facturer à l'AOS dans le canton de Genève pour la période du 18 juillet au 3 septembre 2021 (TAF pce 1 annexes 17 et 18), l'intéressée a déposé le 19 décembre 2021 une nouvelle demande d'admission à pratiquer à charge de l'AOS dans ce canton pour un taux d'occupation de 10 à 20 % dans le cabinet de la Dre B._______ (TAF pce 1 annexe 21). A la suite du préavis négatif de la Commission quadripartite consultative (ci-après : Commission quadripartite) du 30 mars 2022 (TAF pce 1 annexe 31), le Département a rejeté la demande de l'intéressée par arrêté du 1er mai 2022 (TAF pce 1 annexe 2).
B.
B.a Le 2 août 2022, A._______ a déposé « une nouvelle demande d'autorisation de facturation à la charge de [l'AOS] suite à un nouveau projet de reprise de la patientèle au sein du centre ophtalmologique et neurovisuel Sàrl ». Aussi a-t-elle expliqué que ce projet de collaboration lui a été proposé par le Dr C._______ afin de remplacer le père de ce dernier suite à son départ en retraite (TAF pce 1 annexe 32). Dans des correspondances des 29 juillet et 18 août 2022, ce médecin a exprimé avoir retenu l'intéressée pour reprendre la patientèle de son père au vu notamment de son expérience dans le traitement des enfants, en particulier ceux atteints d'amblyopie, soit un domaine présentant un fort besoin de spécialistes (TAF pce 1 annexes 32 et 33).
B.b Lors de sa séance du 31 août 2022, la Commission quadripartite a négativement préavisé la demande de la prénommée, considérant que les besoins en ophtalmologie sont actuellement couverts eu égard aux données de l' « OLAF (plus en vigueur) : 101 / Registre SMC : 148 / Registre SMC : 148 / Medreg : 215 / Medreg LAMal : 151 / Local.ch : 105 / AMGe : 110 / Estimation de l'offre de médecins qui fournissent des prestations ambulatoires / nombres maximaux dès le 1er octobre 2022 : 72.2 / taux de couverture de l'OBSAN : 109 % ». Aussi ressort-il de ce préavis que « le service du médecin cantonal a reçu [...] une information d'Assura indiquant qu'ils allaient faire une requête au Tribunal arbitral contre [l'intéressée] pour des questions de facturation à la charge de la LAMal alors qu'elle n'est pas autorisée » (TAF pce 1 annexe 35).
B.c Par correspondance du 7 septembre 2022, la Médecin cantonale a informé l'intéressée de l'entrée en vigueur au 1er octobre 2022 de nouvelles conditions d'admission des fournisseurs de prestations à pratiquer à charge de l'AOS et lui a donné la possibilité de maintenir sa demande d'admission en complétant un formulaire en ligne (TAF pce 1 annexe 13).
B.d Dans un arrêté du 5 octobre 2022 - notifié le 14 octobre 2022 (mémoire de recours, ch. 2) -, le Département, « vu la demande de [l'intéressée] que son dossier soit reconsidéré par la commission quadripartite », a refusé de l'autoriser « à facturer à la charge de l'assurance-maladie obligatoire dans le cadre de l'exercice de la profession de médecin sous sa propre responsabilité, en qualité de spécialiste en ophtalmologie dans le canton de Genève ». Aussi le Département a-t-il désigné le Tribunal administratif fédéral comme étant la juridiction de recours compétente (TAF pce 1 annexe 1).
B.e Dans un courriel du 9 novembre 2022, le Service du médecin cantonal a notamment expliqué que « l'une des raisons pour lesquelles [l'intéressée est repassée] en commission quadripartite du 31 août 2022 » réside dans le fait que « le PV [de la séance de la commission quadripartite] du 30 mars 2022 n'a pas été caviardé et ne contenait pas d'autres éléments » (TAF pce 1 annexe 3).
C. Par mémoire du 14 novembre 2022, l'intéressée interjette recours contre l'arrêté susmentionné du 5 octobre 2022, dont elle demande l'annulation, concluant à ce qu'elle soit autorisée à pratiquer à la charge de l'AOS dans le cadre de l'exercice de la profession de médecin dans le canton de Genève. A titre préalable, elle requiert la production par le DEAS de la liste des médecins autorisés à pratiquer à la charge de l'AOS dans le canton de Genève, avec indication de leur taux d'activité respectif (TAF pce 1).
Dans son mémoire de réponse du 30 janvier 2023, le Département conclut au rejet du recours et à ce que la décision attaquée du 14 février 2019 soit confirmée (TAF pce 7). À l'appui de ses conclusions, le Département a notamment produit les résultats de différentes démarches visant à évaluer l'activité des médecins actifs dans le canton de Genève (TAF pce 7 annexes 7 à 9). Aussi a-t-il reproduit la liste d'attente relative aux ophtalmologues souhaitant pratiquer à charge l'AOS dans le canton de Genève, précisant que l'intéressée y figure à la 11ème position eu égard à sa demande du 16 octobre 2015 (TAF pce 7).
L'intéressée a persisté dans ses conclusions par écriture du 13 mars 2023, réclamant au surplus à ce que les moyens et faits nouveaux invoqués par le Département soient écartés sans examen de leur mérite (TAF pce 9).
1.1 La loi fédérale du 18 mars 1994 sur l'assurance-maladie (LAMal, RS 832.10) ainsi que les différents textes de loi applicables au cas d'espèce ont fait l'objet de plusieurs modifications récentes. En particulier, le régime de la « clause du besoin » au sens de l'art. 55a LAMal a été refondu avec effet, pour le canton de Genève, au 1er octobre 2022, soit lors de l'entrée en vigueur du Règlement cantonal d'application de l'ordonnance fédérale sur la fixation de nombres maximaux de médecins qui fournissent des prestations ambulatoires (RaOFNMMPA ; RSG J 3 05.50), venu remplacer l'ancien Règlement d'application de l'ordonnance fédérale sur la limitation de l'admission des fournisseurs de prestations à pratiquer à la charge de l'assurance-maladie obligatoire (aRaOLAF ; aRSG J 3 05.50). Cela étant, alors que l'ancien art. 53 al. 1 aLAMal fondait la compétence du tribunal de céans pour statuer sur les recours contre les décisions au sens de l'art. 55a LAMal (cf. s'agissant du canton de Genève arrêt du TAF C-2800/2019 du 20 juillet 2023 consid. 2), celles-ci doivent désormais être attaquées devant les instances cantonales puis, le cas échéant, devant le Tribunal fédéral (art. 53 LAMal a contrario; cf. à ce propos les Dispositions transitoires relatives à la modification de la LAMal du 19 juin 2020, RO 2021 413; FF 2018 3263).
1.2 Selon la jurisprudence, les nouvelles prescriptions de procédure sont applicables, en l'absence de disposition particulière, aux affaires pendantes dès le jour de leur entrée en vigueur, et dans toute leur étendue, mais pour autant qu'il existe une certaine continuité entre le nouveau et l'ancien système, sans que de nouvelles règles fondamentalement différentes ne soient créées (ATF 130 V 560 consid. 3.1, 130 V 90 consid. 3.2, 112 V 356 consid. 4a; arrêt du Tribunal administratif fédéral A-2117/2013 du 6 mars 2014 consid. 1.3.1).
1.3 En l'occurrence, dans la mesure où ils aménagent des voies de droit distinctes, il y a lieu d'admettre que les nouveaux art. 55a cum 53 LAMal créent des règles de procédure fondamentalement différentes de celles qui prévalaient sous l'ancien droit. Par conséquent, leur application immédiate ne saurait être admise qu'en relation avec des décisions résultant de l'application du nouveau droit matériel. A l'inverse, les décisions rendues en application des anciennes dispositions doivent pouvoir continuer à être attaquées devant le tribunal de céans. Admettre le contraire reviendrait en effet à soumettre à la critique des juridictions cantonales - ou, inversement, du Tribunal administratif fédéral - des problématiques dépassant leur champ de compétence matériel (dans ce contexte, cf. le Message du Conseil fédéral du 9 mai 2018 concernant la modification de la loi fédérale sur l'assurance-maladie [admission des fournisseurs de prestations], FF 2018 3263, 3294).
Vu ce qui précède, la compétence du tribunal de céans ne saurait être admise que dans la mesure où l'arrêté litigieux résulte de l'application des anciennes dispositions topiques. S'agissant là d'un aspect discuté dans le cadre de l'examen de la régularité de l'acte attaqué, on entrera à ce stade en matière sur le recours en vertu de la théorie de la double pertinence et cet aspect sera abordé avec l'examen de la cause au fond, étant entendu que les autres conditions de recevabilité sont respectées. A ce propos, la qualité pour recourir de la recourante apparaît en effet manifeste (art. 48 PA), le recours a été déposé dans les délai et forme prescrites (art. 50 et 52 PA) et l'avance sur les frais de procédure a été valablement acquittée dans le délai imparti (art. 63 al. 4 PA ; s'agissant de l'application de la théorie de la double pertinence, cf. ATF 147 III 159 et 135 V 373, arrêt du TF 8C_251/2014 du 11 mars 2015 consid. 1.1.3 et réf. citées, arrêts du TAF C-2510/2021, C-2513/2021 du 12 juin 2024 consid. 2.4 ainsi que C-1196/2017 du 11 mars 2020 consid. 2.2 ; Milena Pirek, L'application du droit public dans le temps : la question du changement de loi, 2018, nº 779 ss).
Le litige porte sur le bienfondé de l'arrêté attaqué refusant d'autoriser la recourante à facturer à la charge de l'AOS dans le cadre de l'exercice de la profession de médecin dans le canton de Genève.
Sur le plan formel, la recourante se plaint d'une violation de son droit d'être entendue, reprochant à l'autorité précédente d'avoir motivé la décision attaquée de façon lacunaire de sorte qu'il ne lui est pas possible de l'attaquer en connaissance de cause. Se référant à l'ancien droit, elle considère sur le fond que le Département a, d'une part, fait preuve d'arbitraire en prenant en considération l'information erronée selon laquelle Assura a ouvert une procédure de recours à son encontre et, d'autre part, violé la clause du besoin au sens de l'art. 55a LAMal en retenant que les besoins du canton de Genève étaient couverts dans le domaine de l'ophtalmologie.
Dans sa réponse, le Département soutient en substance que faute pour la recourante d'avoir apporté la preuve d'une couverture insuffisante du besoin dans le domaine de l'ophtalmologie dans le canton de Genève, sa demande de pratiquer à charge de l'AOS doit être rejetée, « peu importe que ce soit l'ancien ou le nouveau règlement qui s'applique ».
4.1 Selon la jurisprudence en cas de changement de règles de droit matériel, l'autorité de première instance saisie d'une demande d'autorisation doit appliquer, en l'absence de dispositions particulières, la loi en vigueur au moment où elle statue, soit la nouvelle loi lorsque celle-ci est entrée en vigueur depuis l'ouverture de la procédure administrative. Singulièrement, il est admis que la modification législative répond à des motifs d'ordre public, de sorte que l'application du nouveau droit l'emporte en général sur l'ancien. Toutefois, il est nécessaire que l'autorité n'ait pas retardé de manière intolérable le traitement de la demande afin de permettre l'examen et la mise en oeuvre de la nouvelle loi (ATF 139 II 470 consid. 4.2, 122 V 85 consid. 3, 112 Ib 39 consid. 1c, 107 Ib 133 consid. 2, 101 Ib 297 consid. 2, 95 I 123 consid. 4a, 87 I 507 consid. 4 ; arrêt du TAF C-1664/2019 du 29 janvier 2024 consid. 5.2 ; Milena Pirek, op. cit., nº 743 aa).
4.2 La jurisprudence a déduit du droit d'être entendu consacré par l'art. 29 al. 2 Cst. l'obligation pour l'autorité de motiver ses décisions, afin que l'administré puisse les comprendre et les contester à bon escient. Pour satisfaire à cette exigence, il suffit que l'autorité mentionne au moins brièvement les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision. Elle n'a pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais elle peut au contraire se limiter à ceux qui, sans arbitraire, lui paraissent pertinents (parmi plusieurs : ATF 143 III 65 consid. 5.2; 142 II 154 consid. 4.2; 134 I 83 consid. 4.1). Savoir si la motivation présentée est convaincante est une question distincte de celle du droit à une décision motivée. Dès lors que l'on peut discerner les motifs qui ont guidé l'autorité, le droit à une décision motivée est respecté même si la motivation présentée est erronée. La motivation peut être implicite et résulter des différents considérants de la décision (ATF 141 V 557 consid. 3.2.1 et les références).
Le droit d'être entendu est une garantie de nature formelle, dont la violation entraîne en principe l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de succès du recours sur le fond. Selon la jurisprudence, sa violation peut cependant être réparée lorsque la partie lésée a la possibilité de s'exprimer devant une autorité de recours jouissant d'un plein pouvoir d'examen. Toutefois, une telle réparation doit rester l'exception et n'est admissible, en principe, que dans l'hypothèse d'une atteinte qui n'est pas particulièrement grave aux droits procéduraux de la partie lésée; cela étant, une réparation de la violation du droit d'être entendu peut également se justifier, même en présence d'un vice grave, lorsque le renvoi constituerait une vaine formalité et aboutirait à un allongement inutile de la procédure, ce qui serait incompatible avec l'intérêt de la partie concernée à ce que sa cause soit tranchée dans un délai raisonnable (ATF 142 II 218 consid. 2.8.1 et les réf. citées).
4.3 En l'occurrence, l'arrêté attaqué semble résulter de l'application du droit en vigueur jusqu'au 30 septembre 2022 dans la mesure en particulier où il désigne les voies de droit applicables jusqu'alors. Une telle considération n'apparaît toutefois pas évidente : comme le fait valoir la recourante, cet arrêté est en effet extrêmement succinct et ne comporte pas de motivation détaillée. Singulièrement, pour appuyer le refus d'autorisation contesté, l'autorité se contente de renvois généraux aux différentes lois applicables, sans toutefois préciser les modifications législatives prises en considération au plan temporel. Il s'ajoute à cela que la Commission quadripartite semble pour sa part avoir fondé son préavis négatif du 31 août 2022 - auquel fait référence l'arrêté attaqué, sans en reprendre le contenu - sur le nouveau droit dès lors qu'elle désigne l'OLAF comme n'étant « plus en vigueur » et fait état des valeurs déterminantes « dès le 1er octobre 2022 » pour estimer « l'offre de médecins qui fournissent des prestations ambulatoires ».
Dans ces conditions, même si l'arrêté attaqué permet implicitement de comprendre que la demande d'admission de la recourante a été rejetée dans la mesure où - de l'avis de l'autorité précédente - elle ne répond à aucun besoin sanitaire, force est d'admettre qu'il comporte une motivation lacunaire ne permettant pas d'identifier les dispositions légales prises en considération. Contrairement à ce que suggère l'autorité précédente, la question du droit applicable au plan temporel ne saurait toutefois être laissée ouverte, dans la mesure où les modifications apportées à l'art. 55a LAMal et à ses règlements d'application mettent en place une systématique parfaitement nouvelle, soit-elle articulée autour de notions identiques à l'ancien régime ; au demeurant, il ne saurait s'agir pour le tribunal de céans de se prononcer sur l'application du nouveau régime, qui ressortit désormais à la compétence des juridictions cantonales. Cela étant et à l'inverse de ce que soutient la recourante, on ne voit pas de raison justifiant de soumettre son cas à l'ancien droit. Quand bien même la demande litigieuse a été déposée avant leur l'entrée en vigueur, les modifications législatives et réglementaires concernant l'art. 55a LAMal étaient en effet bel et bien applicables au moment où l'arrêté attaqué a été rendu (cf. consid. 1.1 ci-dessus ainsi que l'art. 18 RaOFNMMPA, qui ne trouve toutefois pas application dans le cas d'espèce). Or, force est d'admettre qu'en statuant environ deux mois après avoir été saisie et dans les quelques semaines suivant le préavis négatif de la Commission quadripartite, l'autorité précédente n'a pas retardé le traitement de la demande de la recourante de façon contraire à la bonne foi. Pour le surplus, il est indifférent que l'arrêté du 1er mai 2022 n'autorisant pas la recourante à pratiquer à charge de l'AOS dans le canton de Genève soit entré en force quelque temps seulement avant le prononcé attaqué : dès lors que la demande litigieuse du 2 août 2022 repose sur un « nouveau projet » de pratique permettant à la recourante de récupérer la patientèle d'un confrère - soit une situation nouvelle et postérieure au prononcé entré en force -, sa requête du 2 août 2022 n'avait pas lieu d'être assimilée à une demande de réexamen de la décision préalable (s'agissant du droit matériel applicable dans de telles configurations, cf. par analogie ATF 144 I 103 consid. 2.2). Aussi le Département a-t-il valablement traité la requête litigieuse du 2 août 2022 comme une demande ordinaire de pratiquer à charge de l'AOS. A ce propos, l'emploi du terme « reconsidération » dans l'arrêté attaqué n'y change au demeurant rien puisque cette qualification s'insère dans la terminologie de la loi genevoise sur la procédure administrative (ci-après : LPA-GE, RS E.5.10), qui vise également les nouvelles demandes (art. 48 al. 1 let. b LPA-GE ; sur ces aspects, cf. notamment ; Thierry Tanquerel, Manuel de droit administratif, 2018,n. 1433).
4.4 Il suit de là qu'en tant qu'il résulterait de l'application de l'ancien droit, l'arrêté attaqué se révèlerait contraire à la réglementation précitée en cas de changement de règles de droit matériel ; considérant également sa motivation lacunaire, il y a en définitive lieu d'admettre le recours dans la mesure où il est recevable, d'annuler l'arrêté attaqué et de renvoyer la cause à l'autorité précédente pour examiner à la lumière du nouveau droit la demande de la recourante de pratiquer à charge de l'AOS.
5.1 La partie recourante est réputée avoir obtenu gain de cause lorsque, comme en l'espèce, l'affaire est renvoyée à l'administration pour nouvelle décision (arrêt du TAF C-1550/2019 précité consid. 6.1). In casu, la recourante ne doit par conséquent pas participer aux frais de procédure (art. 63 al. 1 PA), de sorte que l'avance des frais dont elle s'est acquittée à hauteur de Fr. 3'000.- lui sera restituée dès l'entrée en force du présent arrêt. Aucun frais de procédure n'est mis à la charge des autorités inférieures, ni des autorités fédérales recourantes et déboutées (art. 63 al. 2, 1ère phrase, PA).
5.2 Selon l'art. 64 al. 1 PA, l'autorité de recours peut allouer, d'office ou sur requête, à la partie ayant entièrement ou partiellement obtenu gain de cause une indemnité pour les frais indispensables et relativement élevés qui lui ont été occasionnés. Selon l'art. 14 FITAF, les parties qui ont droit à des dépens et les avocats commis d'office doivent faire parvenir au Tribunal, avant le prononcé, un décompte de leurs prestations (al. 1). A défaut de décompte, le tribunal fixe l'indemnité sur la base du dossier (al. 2, 2ème phrase). Les honoraires du représentant sont fixés, selon l'appréciation de l'autorité, en raison de l'importance et de la difficulté du litige, ainsi que d'après le travail et le temps que le représentant a dû y consacrer.
En l'occurrence, le travail du mandataire a consisté avant tout en la rédaction d'un recours (TAF pce 1) et d'une réplique (TAF pce 14). Par ailleurs, le litige posait des questions juridiques circonscrites et peu complexes, s'insérant dans la problématique connue de la clause du besoin. En outre, le dossier constitué par l'autorité précédente est peu conséquent et se résume à quelques pièces. A cela s'ajoute que les maximes applicables devant le Tribunal de céans sont de nature à faciliter la tâche de l'avocat. Lors de telles procédures enfin, l'indemnité allouée aux parties représentées par un avocat correspond en général à un montant de Fr. 2'800.- (arrêts du TAF C-2800/2019 précité consid. 7.2, C-1550/2019 du 26 septembre 2022 consid. 6.2 et C-61/2020 du 21 avril 2022 consid. 6.2).
Par conséquent, au vu du travail nécessaire en l'espèce, et de la difficulté relative de l'affaire, le Tribunal de céans admet non pas la note d'honoraires de Fr. 10'528.20 produite par la partie recourante (TAF pce 9), mais lui accorde une indemnité réduite de Fr. 2'800.-, débours et TVA compris (art. 9 FITAF), à charge de l'autorité précédente.
Le recours est admis dans la mesure de sa recevabilité, l'arrêté attaqué étant annulé et la cause renvoyée à l'autorité précédente pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
Il n'est pas perçu de frais de procédure. L'avance sur les frais de procédure de Fr. 3'000.- versée par la recourante lui sera remboursée dès l'entrée en force du présent arrêt.
Une indemnité de dépens de Fr. 2'800.- est allouée à la recourante et mise à la charge de l'autorité inférieure.
Le présent arrêt est adressé à la recourante, à l'autorité inférieure et à l'Office fédéral de la santé publique (OFSP).
La présidente du collège : Le greffier : Caroline Bissegger Julien Theubet
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