Assurance-invalidité, maintien de l'expertise médicale en Suisse (décision incidente du 15 novembre 2021).
Entscheiddatum: 27.03.2023Publikationsdatum: 07.12.2023
Bundesverwaltungsgericht Tribunal administratif fédéral Tribunale amministrativo federale Tribunal administrativ federal Le TF a refusé d'entrer en matière sur le recours par décision du 21.06.2023 (9C_361/2023) Cour III C-89/2022
Arrêt du 27 mars 2022 Composition Caroline Bissegger (présidente du collège), Beat Weber, Christoph Rohrer, juges, Julien Theubet, greffier. Parties A._______, (Espagne) recourant, contre Office de l'assurance-invalidité pour les assurés résidant à l'étranger OAIE, autorité inférieure. Objet Assurance-invalidité, maintien de l'expertise médicale en Suisse (décision incidente du 15 novembre 2021).
A. A._______ (ci-après : le recourant, l'assuré, l'intéressé), ressortissant espagnol né en 1959, a travaillé en Suisse dans le domaine de la construction de 1977 à 1988 et a cotisé dans ce contexte à l'assurance-vieillesse, invalidité et survivants (OAIE pces 1, 4, 14 et 15).
B. Le 4 juillet 2017, le prénommé a déposé une demande de prestations de l'assurance-invalidité (OAIE pce 1).
B.a Selon la documentation médicale recueillie par l'Office de l'assurance-invalidité pour les assurés résidant à l'étranger (ci-après : l'OAIE, l'autorité inférieure, l'autorité précédente), l'assuré présente une rupture complète du supra-épineux de l'épaule gauche avec rétraction du tendon au niveau du bourrelet glénoïdien supérieur, rupture du sous-scapulaire, tendinite du long biceps, conflit sous-acromial et arthrose acromio-claviculaire (rapport médical détaillé E213 du 31 juillet 2017, OAIE pce 5 ; cf. également OAIE pces 5 à 10, 20, 34 à 39, 43, 50 et 67 ss). Au-delà de ces atteintes, ont également été évoquées des lésions des vertèbres lombaires (OAIE pces 59 et 69), de la hanche droite (OAIE pces 69 et 71), ainsi que des atteintes de nature psychique sous la forme d'un trouble de l'adaptation (F43.22) et d'un état dépressif (OAIE pces 59 et 68).
Dans des prises de position des 18 août, 30 octobre 2018 et 3 juillet 2019, le Dr B._______, médecin SMR spécialisé en médecine générale, a considéré que les atteintes rapportées à l'épaule gauche, à la colonne vertébrale et aux hanches sont incompatibles avec la reprise par l'assuré de son activité habituelle à plus de 20 %. Selon le médecin conseil, ce dernier présente en revanche une capacité de travail de 80 % dans une activité légère et sédentaire (soit limitant le port de charges à 10 kg, permettant les positions alternées, excluant d'évoluer en terrain irrégulier ou d'utiliser des échelles et proscrivant l'exposition au froid, aux intempéries et à l'humidité), étant entendu que les atteintes lombaires et aux hanches « peuvent limiter les performances même pour des travaux légers » (« limitare il rendimento anche per un lavoro leggero », OAIE pces 53, 62 et 74).
Par décision du 3 juillet 2019, l'office AI a rejeté la demande de prestations de l'assuré, considérant que son degré d'invalidité - évalué à 38 % sur la base des statistiques de l'Enquête suisse sur la structure des salaires (ESS) - est insuffisant pour ouvrir le droit à une rente (OAIE pce 79).
Sur recours de l'assuré, le Tribunal de céans a annulé - par arrêt C-3860/2019 du 24 mars 2021 - la décision susmentionnée du 3 juillet 2019 et a renvoyé la cause à l'OAIE pour nouvelle décision après la mise en oeuvre en Suisse d'une expertise médicale comportant des volets orthopédique, psychiatrique et de médecine interne, ainsi que toute autre discipline jugée nécessaire par les experts (OAIE pce 115).
B.b Le 15 juillet 2021, l'OAIE a communiqué à l'assuré son intention de réaliser en Suisse une expertise pluridisciplinaire comportant des volets orthopédique, psychiatrique et de médecine interne. Dans le même temps, l'assureur-invalidité a adressé à l'intéressé la liste des questions aux experts et lui a imparti un délai de dix jours pour formuler des observations, le rendant attentif à ses obligations de collaborer (OAIE pce 120).
Par correspondance du 2 août 2021, l'assuré a informé que des motifs médicaux l'empêchent de se rendre en Suisse pour se soumettre à l'expertise envisagée. A cet égard, il a produit une prise de position du 29 juillet 2021 du Dr C._______, qui explique que son « patient déclare être anxieux et souffrir de douleurs à la hanche en raison de [son] arthrose [de sort qu'il n'est] pas dans des conditions optimales pour voyager en ce moment » (OAIE pces 122 et 125).
Après avoir recueilli l'avis de son service médical - qui est d'avis que le certificat susmentionné du Dr C._______ ne justifie pas une incapacité à voyager (OAIE pce 130) -, l'OAIE a imparti à l'assuré un délai de 30 jours pour confirmer son accord écrit de se soumettre à une expertise en Suisse, l'informant derechef sur son obligation de collaborer (correspondance du 3 septembre 2021, OAIE pce 131).
Le 27 septembre 2021, l'intéressé a réitéré ne pas être capable de voyager pour des raisons médicales et financières, proposant de se soumettre à des examens médicaux en Espagne (OAIE pce 132).
Par décision incidente du 15 novembre 2021, l'OAIE a ordonné la mise en oeuvre en Suisse d'une expertise orthopédique, psychiatrique et de médecine interne (OAIE pce 134 ; cf. également décision préalable du 10 novembre 2021, OAIE pce 133).
C. L'assuré interjette recours contre la décision incidente du 15 novembre 2021, concluant à son annulation (TAF pce 1).
L'OAIE conclut pour sa part à ce que le recours soit déclaré irrecevable ou, subsidiairement, à ce qu'il soit rejeté (TAF pce 11).
Le 5 juillet 2022, l'OAIE a communiqué avoir invité l'assuré à se soumettre le 28 septembre 2022 à une expertise pluridisciplinaire auprès des Drs D._______, E._______ et F._______ du centre G._______SA à (...), rappelant pour le surplus l'étendue de l'obligation de collaborer à l'instruction (TAF pce 13).
Par écritures des 1er août 2022 et 9 janvier 2023 (timbres postaux), l'assuré a encore réitéré ne pas être en mesure de se déplacer en Suisse, invitant par conséquent l'OAIE à réaliser l'instruction médicale requise avec le concours de médecins espagnoles (TAF pces 15 et 17).
La procédure devant le Tribunal administratif fédéral est en principe régie par la PA (art. 37 LTAF), sous réserve des dispositions particulières de la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA, RS 830.1 ; art. 3 let. dbis PA) dans la mesure où les lois spéciales sur les assurances sociales le prévoient. En application de l'art. 1 al. 1 de la loi fédérale du 19 juin 1959 sur l'assurance-invalidité (LAI, RS 831.20), les dispositions de la LPGA s'appliquent à l'assurance-invalidité (art. 1a à 26bis et 28 à 70), à moins que la LAI déroge expressément à la LPGA.
Le Tribunal administratif fédéral examine d'office sa compétence (art. 7 al. 1 PA), respectivement la recevabilité des moyens de droit qui lui sont soumis (art. 31 LTAF ; ATF 133 I 185 consid. 2 et les références citées). A moins que les conditions de recevabilité ne fassent d'emblée aucun doute, il appartient au recourant d'exposer en quoi elles sont réunies, faute de quoi le Tribunal peut ne pas entrer en matière (arrêt du TAF C-995/2019 du 1er novembre 2021 consid. 2 et réf. cit., en particulier ATF 134 II 120 consid. 1).
Sous réserve des exceptions - non réalisées en l'espèce - prévues à l'art. 32 LTAF, le Tribunal de céans, en vertu de l'art. 31 LTAF en relation avec l'art. 33 let. d LTAF et l'art. 69 al. 1 let. b LAI, connaît des recours interjetés par les personnes résidant à l'étranger contre les décisions au sens de l'art. 5 PA prises par l'OAIE. Dans cette mesure, il est compétent pour connaître du recours de l'assuré contre la décision du 15 novembre 2021, qui a au surplus été déposé dans le délai légal de 30 jours et dans les formes requises par la loi (art. 60 LPGA et 50 al. 1 PA ; art. 52 al. 1 PA).
3.1 En tant qu'elle ordonne la mise en oeuvre en Suisse d'une expertise pluridisciplinaire, la décision attaquée doit être qualifiée de décision incidente dans la mesure où elle ne met pas fin à la procédure pendante devant l'autorité précédente, qui a pour objet le droit du recourant aux prestations de l'assurance-invalidité.
3.1.1 Conformément à l'art. 46 al. 1 PA, les décisions incidentes - qui ne portent pas sur la compétence ou une demande de récusation (art. 45 PA) - peuvent faire l'objet d'un recours si elles peuvent causer un préjudice irréparable (a) ou si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse (b).
Etant ici manifeste que l'admission du recours ne conduirait pas immédiatement à une décision finale sur le fond (c'est-à-dire sur le droit à la rente de l'assuré), il convient uniquement d'examiner si le recours est recevable au titre de l'art. 46 al. 1 let. a PA.
3.1.2 L'art. 46 al. 1 let. a PA ne définit pas la notion de préjudice irréparable. La jurisprudence a néanmoins précisé que, à la différence de ce qui prévaut pour l'art. 93 al. 1 let. a de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF, RS 173.110) qui suppose en principe un dommage juridique, l'art. 46 al. 1 let. a PA ne subordonne la voie de recours qu'à la survenance d'un préjudice de fait (cf. arrêts du TAF A-6748/2015 du 22 février 2016 consid. 1.2, A-5468/2014 du 27 novembre 2014 consid. 1.2 et C-912/2012 du 30 novembre 2012 consid. 1.5.3 et les réf. citées). Pour attaquer une décision incidente, il n'est dès lors pas nécessaire que le dommage soit de nature juridique, un simple dommage de fait, à certaines conditions même de nature économique, étant suffisant (cf. ATF 130 II 149 consid. 1.1, 120 Ib 97 et les réf. cit. ; ATAF 2009/42 consid. 1.1 ; arrêt du TAF A-6748/2015 précité consid. 1.2).
En d'autres termes, il faut que le recourant ait un intérêt digne de protection à ce que la décision incidente soit immédiatement annulée ou modifiée, sans attendre le recours ouvert contre la décision finale. Il appartient au recourant d'alléguer et de démontrer les raisons pour lesquelles la décision attaquée lui cause - ou menace de lui causer - un dommage au sens de ce qui précède, à moins que celui-ci ne fasse d'emblée aucun doute. Le préjudice doit avoir sa cause dans la décision incidente attaquée elle-même, et son caractère irréparable tient généralement au désavantage que subirait le recourant s'il devait attendre la décision finale pour entreprendre la décision incidente (cf. arrêts du TAF A-3504/2016 du 8 novembre 2017 consid. 2.2, A-5468/2014 précité consid. 1.2 et les réf. cit, B-4935/2009 du 31 août 2009 consid. 1.4).
A l'instar des autres conditions de recevabilité n'apparaissant pas manifestement établies (consid. 2 ci-dessus), il appartient à la partie recourante de démontrer l'existence d'un préjudice irréparable lorsque celui-ci n'est pas d'emblée évident (ATF 141 V 330 consid. 5 ss ; cf. également ATF 142 V 26 consid. 1.2 en relation avec l'art. 93 LTF).
3.2 Dans la décision attaquée, l'autorité précédente - à la suite de son service médical - constate l'absence d'élément justifiant l'incapacité absolue de voyager de l'assuré, tenant par conséquent pour exigible son déplacement en Suisse en vue de se soumettre à une expertise comportant des volets orthopédique, psychiatrique et de médecine interne.
Sur recours, l'assuré ne se plaint ni de l'opportunité de mettre en oeuvre une expertise pluridisciplinaire, ni des disciplines médicales envisagées dans ce contexte. S'il observe certes que des médecins espagnols seraient tout autant à même de réaliser le mandat en question, il ne soutient pas non plus expressément que la mise en oeuvre d'une expertise par un centre d'expertise suisse porterait atteinte à la qualité de l'évaluation, eu égard par exemple à un problème de compréhension (à cet égard, cf. arrêt du TAF C-5773/2019 du 22 juillet 2022 consid. 5). Le principe de la mise en oeuvre d'une expertise en Suisse ayant déjà été admis par l'arrêt de renvoi C-3860/2019 du 24 mars 2021, il ne saurait de toute manière être revenu sur cet aspect sans circonstances particulières (arrêts du TAF C-5773/2019 précité consid. 5.3.1 et C-5226/2019 du 17 mars 2021 consid. 3 ss et réf. ictées, en particulier ATF 94 I 384 consid. 2).
En revanche, l'assuré conteste la décision attaquée en ce qu'elle l'oblige de se déplacer en Suisse pour se soumettre à l'expertise médicale envisagée. Singulièrement, il explique qu'un voyage depuis son lieu de résidence en Espagne lui est impossible pour des raisons financières et médicales, son état de santé ne cessant de s'aggraver tant sur le plan psychique que physique. Aussi observe-t-il sous l'angle de la proportionnalité que des mesures d'instruction moins contraignantes restent envisageables, avec par exemple le recours à des médecins de sa province.
3.2.1 La cour de céans s'est déjà prononcée, à l'occasion de recours contre des décisions incidentes, sur l'exigibilité d'un voyage en Suisse en vue de réaliser une expertise pluridisciplinaire (encore récemment arrêt du TAF C-5773/2019 précité consid. 5 ss, C-1396/2021 du 17 novembre 2021 consid. 7 ss, C-5226/2019 du 17 mars 2021 conisd. 4 ss ; cf. toutefois C-1363/2021 du 1er mars 2022 consid. 4 ss). S'agissant pour l'essentiel de procédures dans lesquelles était également contestée l'opportunité de mettre en oeuvre l'expertise envisagée, elle s'est systématiquement référée à la jurisprudence publiée aux ATF 137 V 210 pour admettre l'existence d'un préjudice irréparable à contester les décisions en question. On peut toutefois douter que cette jurisprudence trouve application lorsque comme en l'espère, seule est contestée l'exigibilité du déplacement en Suisse. En effet, l'ATF 137 V 210 - et les arrêts ultérieurs publiés aux ATF 138 V 271, 138 V 318, 139 V 99, 139 V 339 et 141 V 330 - admettent l'existence d'un préjudice irréparable au sens de l'art. 46 PA afin d'éviter que soit menée à terme une expertise irrégulière dont le bienfondé est difficile à remettre en cause pour une partie n'ayant pas les connaissances spécifiques des spécialistes consultés (ATF 137 V 210 consid. 3.4.1.4 et 3.4.2.7 ; cf. également ATF 138 V 271 consid. 1.2.1, 139 V 339 consid. 4.2 ss et 141 V 330 consid. 5 ss). Or, un tel risque n'est pas susceptible de se présenter en matière d'obligation de collaborer à l'instruction puisque la violation des devoirs correspondants fait précisément obstacle à la mise en oeuvre de l'expertise envisagée (cf. consid. 4.2 ci-dessous). De là, on peine à identifier en quoi consiste l'avantage de l'assuré à contester l'exigibilité d'une mesure d'instruction avant que - le cas échéant - ne soit sanctionné son défaut de collaboration à l'occasion d'une décision formatrice sur le droit aux prestations (cf. ainsi arrêt du TAF C-5367/2016 du 16 octobre 2017). Le recourant n'établissant pas un tel intérêt, il apparaît ainsi douteux que son recours soit recevable, comme le fait d'ailleurs remarquer l'OAIE.
4.1 Selon l'art. 43 al. 2 LPGA, l'assuré doit se soumettre à des examens médicaux ou techniques si ceux-ci sont nécessaires à l'appréciation du cas et qu'ils peuvent être raisonnablement exigés.
La collaboration est réputée raisonnable lorsque le but poursuivi est en rapport avec le préjudice subi par la personne tenue de collaborer. Pour cette évaluation, il convient de prendre en compte aussi bien les circonstances objectives que subjectives. La question de l'exigibilité subjective doit également être clarifiée de manière objective : il ne s'agit donc pas de savoir si la personne concernée considère l'examen comme raisonnablement exigible sur la base de sa propre perception subjective, mais d'évaluer objectivement les circonstances subjectives, par exemple l'âge, l'état de santé, les expériences antérieures en matière d'examens, afin de déterminer si ces circonstances permettent ou non l'examen (cf. ATF 134 V 61 consid. 4.2.1). L'exigibilité objective est notamment liée au fait qu'un examen médical, voire une expertise, peut toucher à la liberté personnelle d'une personne assurée, sachant que seules de légères atteintes aux droits fondamentaux de la liberté personnelle doivent être acceptées par les assurés. En l'absence d'un motif concret s'y opposant, les examens usuels dans un centre d'expertise doivent généralement être considérés comme raisonnables (arrêts du TF 8C_283/2020 du 4 août 2020 consid. 4 et réf. citées).
4.2 Si l'assuré refuse de manière inexcusable de se conformer à son obligation de renseigner ou de collaborer à l'instruction, l'assureur peut, selon l'art. 43 al. 3 LPGA, se prononcer sur l'état du dossier et clore l'instruction et décider de ne pas entrer en matière. L'assureur doit lui avoir adressé une mise en demeure écrite l'avertissant des conséquences juridiques et lui impartissant un délai de réflexion convenable.
Ainsi, l'assuré qui ne se soumet pas à une mesure exigible prend délibérément le risque que sa demande de prestations soit rejetée par l'administration, motif pris que les conditions du droit à la prestation ne sont pas, en l'état du dossier, établies au degré de la vraisemblance prépondérante. Cela étant, si l'assuré se montre par la suite disposé à collaborer à l'instruction et à se soumettre aux mesures nécessaires à celle-ci, il lui est loisible de saisir à nouveau l'administration d'une demande de prestations. Celle-ci devra rendre une nouvelle décision, si les nouveaux éléments recueillis sont de nature à justifier une appréciation différente de la situation (arrêt du TF 9C_236/2021 du 3 septembre 2021 consid. 2 et réf. citées).
4.3 En l'occurrence, le recourant explique souffrir de douleurs au rachis et aux membres inférieures ainsi que d'un état anxieux rendant impossible un déplacement en Suisse. Pour appuyer ses allégations, il se prévaut principalement du certificat du Dr C._______ du 29 juillet 2021.
Contrairement à l'avis de l'assuré, cette prise de position médicale ne suffit toutefois pas à remettre en cause l'exigibilité du déplacement en Suisse en vue de la mise en oeuvre d'une expertise pluridisciplinaire. En effet, pour conclure que l'assuré n'est pas dans des « conditions optimales » pour voyager, le Dr C._______ -dont l'avis est au demeurant très succinct - se base uniquement sur les plaintes de son patient (« El paciente refiere estár con [...] »). En revanche, le médecin-traitant ne motive son appréciation par aucune circonstance objective faisant concrètement obstacle à un voyage comprenant un déplacement en avion de moins de trois heures. Cela étant, il n'apparaît pas que cette prise de position médicale contienne des motifs permettant effectivement d'exclure l'exigibilité du voyage en question. D'ailleurs, le service médical de l'autorité précédente a expressément expliqué que « l'inconfort » évoqué par le Dr C._______ ne permet pas de justifier une incapacité de voyager. Quant aux autres pièces médicales versées au dossier, elles ne fondent pas non plus de motif concret contre-indiquant un déplacement en Suisse, comme l'a d'ailleurs déjà observé la cour de céans à l'occasion de son arrêt de renvoi C-3860/2019 du 24 mars 2021. A l'inverse, les médecins consultés à ce stade reconnaissent à l'assuré des atteintes essentiellement somatiques qui n'affectent pas considérablement son autonomie ou sa capacité à se déplacer en transports publics.
Dans ces conditions, on ne voit aucune raison de s'écarter des constatations de l'autorité précédente, qui estime à la suite de son service médical que les troubles évoqués au dossier n'empêchent pas l'assuré de se déplacer en Suisse pour se soumettre à une expertise médicale. Etant en outre constant que les frais encourus dans ce contexte par l'assuré sont à la charge de l'autorité précédente (cf. à ce propos TAF pce 13), les difficultés financières dont il se prévaut ne lui sont d'aucun secours.
4.4 En définitive, il y a lieu de retenir qu'une expertise en Suisse est exigible de l'assuré, qui ne souffre pas d'une atteinte contre-indiquant un déplacement depuis l'étranger. Cela étant, le recours peut être rejeté et la décision attaquée confirmée sans qu'il ne soit nécessaire de trancher le point de savoir si les mesures moins contraignantes dont se prévaut l'assuré - soit la mise oeuvre en Espagne de l'expertise envisagée - sont également possibles, étant entendu qu'il n'existe pas de droit à se faire examiner dans son pays de résidence (arrêt du TF 9C_235/2013 du 10 septembre 2013 consid. 3.2).
Il n'est en outre pas alloué de dépens, le recourant étant débouté et l'OAIE, en tant qu'autorité, n'y ayant pas droit (art. 64 al. 1 PA et art. 7 FITAF [RS 173.320.2]).
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
Les frais de procédure, arrêtés à Fr. 800.-, sont mis à la charge du recourant. Ils sont toutefois supportés par la Caisse du Tribunal administratif fédéral.
Il n'est pas alloué de dépens.
Le présent arrêt est adressé au recourant, à l'autorité inférieure et à l'Office fédéral des assurances sociales (OFAS).
L'indication des voies de droit se trouve à la page suivante.
La présidente du collège : Le greffier : Caroline Bissegger Julien Theubet
Indication des voies de droit :
Pour autant que les conditions au sens des art. 82 ss, 90 ss et 100 ss LTF soient remplies, la présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne, par la voie du recours en matière de droit public, dans les trente jours qui suivent la notification. Ce délai est réputé observé si les mémoires sont remis au plus tard le dernier jour du délai, soit au Tribunal fédéral soit, à l'attention de ce dernier, à La Poste Suisse ou à une représentation diplomatique ou consulaire suisse (art. 48 al. 1 LTF). Le mémoire doit indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. La décision attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au mémoire, pour autant qu'ils soient en mains de la partie recourante (art. 42 LTF).
Expédition :