Refus d'autorisation fédérale de naturalisation ; décision du SEM du 16 février 2023.
Entscheiddatum: 11.04.2025Publikationsdatum: 30.07.2025
Bundesverwaltungsgericht Tribunal administratif fédéral Tribunale amministrativo federale Tribunal administrativ federal Cour VI F-1565/2023
Arrêt du 11 avril 2025 Composition Yannick Antoniazza-Hafner (président du collège), Regula Schenker Senn, Claudia Cotting, juges, Yasmine Boolakee, greffière. Parties A._______, représenté par Maître Fabien Hohenauer, Étude HDC, Avenue de Sévelin 15, Case postale 851, 1001 Lausanne, recourant, contre Secrétariat d'Etat aux migrations (SEM), Quellenweg 6, 3003 Berne, autorité inférieure. Objet Refus d'autorisation fédérale de naturalisation ; décision du SEM du 16 février 2023.
A.
A._______ (ci-après : l'intéressé, le requérant ou le recourant), ressortissant de la République démocratique du Congo né le (...) 1994, est arrivé en Suisse en 2010 où il a séjourné de manière ininterrompue par la suite. Il est au bénéfice d'une autorisation d'établissement depuis 2017.
B.
B.a Le 20 décembre 2018, le prénommé a déposé une demande de naturalisation ordinaire auprès des autorités cantonales vaudoises. Le 2 mai 2022, le dossier a été transmis au Secrétariat d'Etat aux migrations (ci-après : SEM), afin qu'il se prononce sur la délivrance d'une autorisation fédérale de naturalisation en faveur du requérant.
B.b Le 25 juillet 2022, le SEM, constatant que l'intéressé faisait l'objet d'une procédure pénale, a informé ce dernier que son dossier était suspendu jusqu'à droit connu sur l'issue de la procédure pénale instruite à son encontre. Le 22 août 2022, l'intéressé a transmis au SEM la décision du 17 août 2022 rendue par le Service des automobiles et de la navigation du canton de Vaud suspendant son permis de conduire pour une durée de quatre mois. En outre, le 15 septembre 2022, il a adressé au SEM une copie de l'ordonnance pénale du 9 septembre 2022 le condamnant à une peine pécuniaire de soixante jours-amende à Fr. 40.- avec sursis pendant 2 ans ainsi qu'à une amende de Fr. 480.- pour conduite d'un véhicule automobile en état d'ébriété (0,77 mg/l) commise le 6 juin 2022 à Lausanne.
B.c Le 23 septembre 2022, le SEM a informé le requérant que, compte tenu de l'ordonnance pénale dont il faisait l'objet, les conditions requises par la loi sur la nationalité (ci-après : LN), en matière de respect de la sécurité et de l'ordre publics, n'étaient pas remplies et que l'autorisation fédérale de naturalisation ne pouvait pas lui être octroyée. L'autorité inférieure a précisé qu'une nouvelle demande de naturalisation ne pourrait être déposée avant le 9 septembre 2027, le Manuel sur la nationalité prévoyant un délai de carence de trois ans après l'échéance du délai d'épreuve assortissant la peine pécuniaire à laquelle il avait été condamné. Le SEM a enfin donné la possibilité au requérant de se déterminer et, cas échéant, de requérir une décision formelle susceptible de recours.
B.d Par courrier du 23 novembre 2022, le requérant, agissant par son mandataire, a fait valoir qu'en refusant d'octroyer l'autorisation fédérale de naturalisation, le SEM avait fait un usage excessif de son pouvoir d'appréciation. Il a relevé qu'il avait été condamné pour avoir circulé en état d'ébriété, à une peine pécuniaire avec sursis, ce qui devait être considéré comme une condamnation mineure. De son point de vue, en tant que tel, et eu égard aux préavis positifs communal et cantonal à sa naturalisation, le seul prononcé de la sanction pénale prononcée à son encontre ne pouvait amener le SEM à considérer qu'il ne se conformait pas à l'ordre juridique suisse. Il a encore souligné qu'il était d'autant moins possible de retenir que son intégration n'était pas réussie que le sursis assortissant sa condamnation n'était pas échu et que, partant, on ne pouvait préjuger d'une récidive éventuelle. Le requérant a encore relevé que le délai de carence de trois ans arrêté par le SEM avant qu'il ne puisse déposer une nouvelle demande de naturalisation était excessif et contraire au principe de proportionnalité.
B.e Par décision du 16 février 2023, le SEM a refusé l'octroi de l'autorisation fédérale de naturalisation en faveur de l'intéressé.
C.
Le 20 mars 2023, le requérant - agissant par le biais de son mandataire - a formé recours contre la décision précitée par-devant le Tribunal administratif fédéral (ci-après : le TAF ou le Tribunal). Il a conclu, principalement à ce que ladite décision soit réformée en ce sens que l'autorisation fédérale de naturalisation lui soit octroyée ; subsidiairement à ce que le délai d'attente supplémentaire pour le dépôt d'une nouvelle demande de naturalisation soit porté à six mois au maximum et, plus subsidiairement, à l'annulation de la décision querellée et son renvoi à l'autorité inférieure pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
Dans sa réponse du 11 mai 2023, le SEM a indiqué qu'il maintenait intégralement les considérants de sa décision du 16 février 2023. Invité à répliquer, le recourant, par courrier du 21 août 2023, a informé le Tribunal qu'il n'avait pas d'observations complémentaires à faire valoir.
Les autres éléments contenus dans les écritures précitées seront examinés, en tant que de besoin, dans les considérants en droit ci-dessous.
La présente procédure est régie par la loi fédérale sur la procédure administrative (ci-après : PA) (art. 37 LTAF). Cela étant, les décisions du SEM relatives à la naturalisation peuvent faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal administratif fédéral (art. 47 al. 1 de la loi du 20 juin 2014 sur la nationalité [ci-après : LN] [RS 141.0] en relation avec l'art. 31 ss. LTAF). L'intéressé a qualité pour recourir (art. 48 al. 1 PA). Présenté dans la forme et le délai prescrits par la loi, le recours est recevable (art. 50 al. 1 et art. 52 al. 1 PA).
Le Tribunal examine les décisions qui lui sont soumises avec un plein pouvoir d'examen en fait et en droit. Le recourant peut ainsi invoquer devant le Tribunal la violation du droit fédéral, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation, la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents ainsi que l'inopportunité de la décision entreprise, sauf lorsqu'une autorité cantonale a statué comme autorité de recours (art. 49 PA). L'autorité saisie du recours applique le droit d'office, sans être liée par les motifs invoqués par les parties (art. 62 al. 4 PA), ni par les considérants juridiques de la décision attaquée (cf. ATAF 2020 VII/4 consid. 2.2). Dans son arrêt, elle prend en considération l'état de fait existant au moment où elle statue (cf. ATAF 2021 IV/3 consid. 4.1.2).
3.1 Conformément à l'art. 9 al. 1 LN, la Confédération n'octroie l'autorisation de naturalisation que si le candidat est titulaire d'une autorisation d'établissement au moment du dépôt de la demande (let. a) et qu'il justifie en outre d'un séjour de dix ans au total, dont trois au cours des cinq dernières années précédant le dépôt de la demande (let. b). Selon l'art. 11 LN, l'octroi de l'autorisation de naturalisation exige en outre que le candidat soit intégré avec succès (let. a), qu'il soit familiarisé avec les conditions de vie en Suisse (let. b) et qu'il ne représente pas une menace pour la sécurité intérieure ou extérieure de la Suisse (let. c).
En vertu de l'art. 12 al. 1 LN, une intégration réussie se manifeste en particulier par le respect de la sécurité et de l'ordre publics (let. a), le respect des valeurs de la Constitution (let. b), l'aptitude à communiquer au quotidien dans une langue nationale, à l'oral et à l'écrit (let. c), la participation à la vie économique ou l'acquisition d'une formation (let. d) et l'encouragement et le soutien de l'intégration du conjoint, du partenaire enregistré ou des enfants mineurs sur lesquels est exercée l'autorité parentale (let. e).
3.2 L'art. 12 al. 1 let. a LN, relatif au respect de la sécurité et de l'ordre publics, est concrétisé par l'art. 4 de l'ordonnance du 17 juin 2016 sur la nationalité (RS 141.01) (ci-après : OLN). Cette disposition liste les éléments de faits pour lesquels une intégration n'est pas considérée comme réussie. En particulier, tel est notamment le cas lorsque le requérant est enregistré dans le casier judiciaire informatisé VOSTRA pour une peine pécuniaire avec sursis ou sursis partiel de plus de 90 jours-amende (art. 4 al. 2 let. d OLN) ou pour une peine pécuniaire avec sursis ou sursis partiel de 90 jours-amende au plus et n'a pas passé avec succès le délai d'épreuve (art. 4 al. 2 let. d OLN). Lorsque la peine pécuniaire ne dépasse pas 90 jours et que le requérant n'a pas récidivé pendant le délai d'épreuve, l'art. 4 al. 3 OLN précise ce qui suit : « Dans tous les autres cas d'inscription dans le casier judiciaire informatisé VOSTRA pouvant être consultée par le SEM, ce dernier décide de la réussite de l'intégration du requérant en tenant compte de la gravité de la sanction. Une intégration réussie ne doit pas être admise tant qu'une sanction ordonnée n'a pas été exécutée ou qu'un délai d'épreuve en cours n'est pas encore arrivé à échéance ».
3.3 Dans son Rapport explicatif du mois d'avril 2016 relatif au projet d'ordonnance sur la nationalité (publié sur le site Internet www.sem.admin.ch le SEM Projets législatifs terminés Loi sur la nationalité suisse Ordonnance sur la nationalité suisse Documentation [site Internet consulté en mars 2025 ; ci-après ; Rapport explicatif]), le Département fédéral de justice et police (DFJP) a tout d'abord précisé que les infractions commises par un requérant à la naturalisation devaient être évaluées selon des critères stricts parce que la naturalisation devait être soumise aux exigences les plus élevées puisqu'elle représentait l'étape ultime de l'intégration. Le non-respect de l'ordre juridique constituait expressément, pour ces motifs, un obstacle à la naturalisation. A cet égard, en cas de peines avec sursis, le SEM devait fonder son évaluation sur la faute commise par la personne concernée, l'infraction se reflétant en premier lieu dans la sanction prononcée par le juge pénal. En fonction de celle-ci, le SEM astreignait le candidat à un délai d'attente, devant lui permettre de faire ses preuves pendant une période déterminée avant d'être naturalisé. Le SEM pouvait ainsi suivre les efforts d'intégration du candidat sur une période prolongée. Le DFJP a en particulier souligné que « le SEM prononcera(it) vraisemblablement un délai d'attente de trois ans en cas de peine pécuniaire avec sursis ou sursis partiel de plus de 30 jours-amende et allant jusqu'à 90 jours-amende (...) » (cf. Rapport explicatif, ad art. 4 al. 3 OLN).
3.4 Le SEM a émis des directives et circulaires afin d'assurer une application uniforme des prescriptions légales en matière du droit de la nationalité. Celles-ci ont été regroupées dans le Manuel sur la nationalité (Manuel sur la nationalité pour les demandes dès le 1.1.2018 [ci-après : Manuel sur la nationalité ou Manuel LN], consultable sur le site internet du SEM : www.sem.admin.ch Publications & service Directives et circulaires V. Nationalité) constituant l'ouvrage de référence regroupant toutes les bases légales fédérales en vigueur dans le domaine de la nationalité, la jurisprudence des tribunaux fédéraux en la matière et la pratique du SEM. S'agissant de la portée juridique des directives, on notera que celles-ci n'ont pas force de loi et, par voie de conséquence, ne lient ni les administrés ni les tribunaux (cf. arrêt du TAF F-3977/2018 du 13 août 2019 consid. 6.2.3). Cela dit, lorsqu'elles ne sortent pas du cadre fixé par l'acte législatif qu'elles sont censées concrétiser et permettent une application correcte des dispositions normatives applicables dans le cas d'espèce, les tribunaux ne s'en écarteront pas sans motif sérieux, ne serait-ce que par respect des principes d'égalité de traitement et de sécurité du droit (cf. ATF 146 I 105 consid. 4.1, 142 V 425 consid. 7.2, 142 II 182 consid. 2.3.3, 142 II 113 consid. 9.1 ; ATAF 2011/1 consid. 6.4, 2009/15 consid. 5.1 ; cf. arrêt du TAF F-2582/2022 du 6 novembre 2023 consid. 4.6, et la jurisprudence citée).
Cela étant, le Manuel sur la nationalité précise, au chapitre 3 (consacré à la naturalisation ordinaire), que dans la mesure où la naturalisation constitue la dernière étape du processus d'intégration, il convient d'attendre qu'un candidat à la naturalisation ayant commis des infractions ne fasse plus l'objet de condamnation pour rendre la décision de naturalisation. Dans ce contexte, le SEM a établi une série de tableaux donnant un aperçu des délais à respecter avant qu'une demande de naturalisation puisse être déposée, respectivement traitée. Ainsi, en application de l'art. 4 al. 3 OLN, le requérant condamné à une peine pécuniaire avec sursis de plus de 30 jours-amende et de 90 jours-amende au plus se verra appliquer un délai d'attente de trois ans, à compter de la fin du délai d'épreuve, pour que sa demande de naturalisation ordinaire soit traitée par le SEM (cf. Manuel LN, chapitre 331/113 : Inscriptions dans le casier judiciaire informatisé VOSTRA [art. 4 al. 2 et al. 3 OLN], p. 26 ss, spéc. tableau 6, p. 34).
4.1 Le recourant a fait tout d'abord valoir que l'art. 4 al. 3 OLN ainsi que le délai d'attente de trois ans prévu par le Manuel sur la nationalité étaient en contradiction avec les art. 11 let. a et 12 al. 1 LN qui exigeaient une appréciation globale des critères d'intégration.
4.1.1 Contrairement à ce que soutient le recourant, l'art. 4 al. 3 OLN est compatible avec la disposition légale de base de l'art. 12 LN. En effet, cette dernière liste les éléments permettant de retenir qu'une intégration est réussie et cite, à la let. a, le respect de la sécurité et de l'ordre publics. La loi n'indique donc pas de manière exhaustive ce qui peut être pris en compte en matière d'intégration, pas plus qu'elle ne détermine comment les critères mentionnés (et d'autres critères éventuels) doivent être pondérés les uns par rapport aux autres. Par conséquent, l'art. 12 LN n'exige pas non plus que tous les critères d'intégration énumérés soient obligatoirement examinés (cf., parmi d'autres, arrêts du TAF F-4656/2023 du 16 décembre 2024 consid. 5.1 ; F-3957/2021 du 14 juin 2022 consid. 3.4). On ne voit pas non plus dans quelle mesure l'art. 11 LN, également cité dans le recours, pourrait l'exiger. Par conséquent, l'art. 4 al. 3 OLN s'avère compatible avec la norme légale de rang supérieur qu'il concrétise, soit l'art. 12 LN.
4.1.2 En ce qui concerne le délai d'attente de trois ans prévu par le Manuel sur la nationalité, il y a lieu de retenir ce qui suit. La procédure relative à l'autorisation fédérale de naturalisation est caractérisée par la grande liberté d'appréciation dont jouit le SEM (cf. à ce sujet consid. 3.2 supra). Dans ce contexte, afin d'assurer une application uniforme des critères en matière d'octroi d'autorisation de naturalisation, l'autorité inférieure a édité le Manuel sur la nationalité. Comme on l'a vu (cf. consid. 3.3 s. supra), l'art. 4 al. 3 OLN lu à la lumière du Manuel, implique que le requérant condamné à une peine pécuniaire avec sursis de plus de 30 jours-amende et de 90 jours-amende au plus se verra appliquer un délai d'attente de trois ans, à compter de la fin du délai d'épreuve, pour voir sa demande de naturalisation ordinaire être traitée par le SEM. Cette pratique peut sembler sévère, en particulier lorsque, comme dans le cas d'espèce, elle s'applique à une personne qui peut, à l'exception d'une unique infraction, se prévaloir d'un comportement apparemment exemplaire. Toutefois, il convient de rappeler que c'est précisément en raison du principe de la sécurité du droit que l'autorité inférieure a établi un barème prenant en compte la gravité de la sanction prononcée dans le but de concrétiser l'art. 4 al. 3 OLN. Ce principe est justifié car les nouveaux critères d'intégration, précisés dans l'ordonnance sur la nationalité suisse entrée en vigueur le 1er janvier 2018, visent à durcir l'obtention de la naturalisation. Cette dernière doit, conformément à la volonté du législateur, être soumise aux exigences les plus élevées puisqu'elle constitue l'étape ultime de l'intégration. La pratique de l'instance inférieure trouve donc son fondement juridique aussi bien dans l'art. 12 al. 1 let. a LN que dans l'art. 4 al. 3 OLN et est encore concrétisée par le Manuel de la nationalité. Au vu de ce qui précède, il n'existe aucune raison objective de s'écarter du contenu du Manuel de la nationalité et, en particulier, du tableau des délais d'attente qu'il contient (cf. consid. 3.4 infra ; voir également, pour comparaison, arrêts du TAF F-5493/2021 du 3 janvier 2023 consid. 7.2.2 et F-6551/2019 du 18 janvier 2021 consid. 5.5.2 ; voir aussi consid. 4.2 infra).
4.2 Dans un second moyen, le recourant a fait valoir que la décision entreprise était entachée d'une violation du principe de proportionnalité. En substance, il a considéré que le délai de carence de trois ans fixé par le SEM avant qu'il ne puisse déposer une nouvelle demande de naturalisation était trop long eu égard aux circonstances du cas d'espèce.
4.2.1 Le principe de la proportionnalité, ancré en particulier à l'art. 5 al. 2 Cst., exige que la mesure envisagée soit apte à produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude), que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité) et qu'il existe un rapport raisonnable entre le but visé par cette mesure et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit ; cf. ATF 149 III 193 consid. 5.2 ; 145 I 297 consid. 2.4.3.1).
4.2.2 En tant que dernière étape d'intégration, la naturalisation doit poser les exigences les plus élevées en matière d'intégration. Le sens et le but de l'art. 4 al. 3 OLN, valablement concrétisé par le SEM dans le Manuel sur la nationalité, est de permettre aux personnes ayant commis des délits d'accéder à la naturalisation seulement après une période de probation. Une condamnation à une peine pécuniaire d'au moins 30 jours-amende démontre que l'infraction commise était d'une certaine gravité, ce qui permet de justifier un temps d'attente de trois ans. Cette disposition est ainsi appropriée et nécessaire pour atteindre l'objectif d'intérêt public consistant à ne naturaliser que des candidats très bien intégrés. En outre, les exigences élevées en matière de naturalisation, y compris le délai d'attente en cas de non-respect de l'ordre juridique, sont d'autant plus acceptables pour les candidats à la naturalisation du point de vue du respect de la sécurité et de l'ordre publics, qu'ils sont titulaires d'une autorisation d'établissement et disposent ainsi d'un droit de séjour de durée indéterminée (cf. art. 34 al. 1 LEI). La réglementation maintient ainsi un rapport raisonnable entre l'objectif visé et l'atteinte qu'elle provoque pour les particuliers concernés. Par conséquent, force est d'admettre que l'art. 4 al. 3 OLN est conforme au principe de proportionnalité (cf., pour comparaison, arrêts du TAF F-4656/2023 du 16 décembre 2024 consid. 6.4 ; F-230/2020 du 14 décembre 2021 consid. 5.5 et F-1531/2023 du 8 mai 2024 consid. 6).
En application de cette disposition, valablement concrétisée par le Manuel sur la nationalité (cf. consid. 3.4 supra), l'intéressé - qui a été condamné à une peine pécuniaire avec sursis de plus de 30 jours-amende (à savoir une peine de 60 jours-amende) -, se voit donc imposer un délai d'attente de trois ans à compter de la fin du délai d'épreuve (soit in casu à partir du mois de septembre 2024), pour voir sa demande de naturalisation ordinaire être traitée par le SEM. Ainsi, c'est à juste titre que le SEM a considéré que le critère du respect de la sécurité et de l'ordre publics n'était pas rempli selon l'art. 12 al. 1 let. a LN.
Compte tenu de l'ensemble des éléments qui précèdent, l'autorité inférieure, par sa décision du 16 février 2023, n'a pas violé le droit fédéral de sorte que le recours doit être rejeté. En outre, cette décision n'est pas inopportune.
Vu l'issue de la cause, il y a lieu de mettre les frais de la cause à la charge du recourant, conformément à l'art. 63 al. 1 PA en relation avec les art. 1 à 3 du règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral (FITAF, RS 173.320.2).
(Dispositif à la page suivante)
Le recours est rejeté.
Les frais de procédure d'un montant de Fr. 1'200.- francs sont mis à la charge du recourant. Cette somme sera prélevée sur l'avance de frais du même montant versée le 3 avril 2023.
Le présent arrêt est adressé au recourant, par l'intermédiaire de son représentant, à l'autorité inférieure et en copie au Service la population (secteur Naturalisation) du Canton de Vaud.
L'indication des voies de droit se trouve à la page suivante.
Le président du collège : La greffière : Yannick Antoniazza-Hafner Yasmine Boolakee
Indication des voies de droit :
La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public, dans les trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100 LTF). Ce délai est réputé observé si les mémoires sont remis au plus tard le dernier jour du délai, soit au Tribunal fédéral soit, à l'attention de ce dernier, à La Poste Suisse ou à une représentation diplomatique ou consulaire suisse (art. 48 al. 1 LTF). Le mémoire doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. La décision attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au mémoire, pour autant qu'ils soient en mains de la partie recourante (art. 42 LTF).