20874/92
Boxer Asbestos SA c. Svizzera
Decisione d'irricevibilità no. 20874/92, 09 mars 2000
DEUXIÈME SECTION
DÉCISION FINALE
SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête n° 20874/92
présentée par BOXER ASBESTOS SA
contre la Suisse
La Cour européenne des Droits de l'Homme (deuxième section), siégeant le 9 mars 2000 en une chambre composée de
M. C.L. Rozakis, président,
M. L. Wildhaber,
M. B. Conforti,
M. P. Lorenzen,
Mme M. Tsatsa-Nikolovska,
M. A.B. Baka,
M. E. Levits,juges,
et de Mme S. Dollé, greffière de section,
Vu la requête susmentionnée introduite devant la Commission européenne des Droits de l'Homme le 26 décembre 1991 et enregistrée le 2 novembre 1992,
Vu l'article 5 § 2 du Protocole n° 11 à la Convention, qui a transféré à la Cour la compétence pour examiner la requête,
Vu la décision partielle adoptée par la Commission le 2 juillet 1997,
Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par la société requérante,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :
EN FAIT
La requérante est une société par actions de droit suisse ayant eu son siège social à Chiasso dans le canton du Tessin (à présent Fischbach Anstalt, une société ayant son siège au Liechtenstein).
Elle est représentée devant la Cour par M. Francesco Gianella, administrateur, qui a élu domicile près d'une société fiduciaire à Lugano (canton du Tessin).
Les faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.
La société requérante était propriétaire d'un terrain d'une surface de 17 127 m situé dans les communes de Balerna et de Novazzano (canton du Tessin). En vertu du plan d'occupation des sols de la commune de Balerna, le terrain de la société requérante était situé initialement en zone mixte composée d'habitations et de commerces.
En 1973, la société requérante envisagea de construire une usine destinée au traitement de l'amiante sur le territoire de la commune de Balerna, en vue notamment de la production de la garniture de freins. Ce projet suscita des inquiétudes au sein de la population de Balerna et des communes voisines.
Le 15 juillet 1976, la société requérante confia des travaux à l'entreprise B., en vue de la construction d'un bâtiment industriel sur son terrain.
Le 23 décembre 1977, le département des œuvres sociales du canton du Tessin interdit à la société requérante, avec effet immédiat, de poursuivre les travaux de construction et d'équipement, entre-temps commencés, de son usine de Balerna.
Sur les recours formés par la société requérante, la mesure litigieuse fut d'abord annulée le 19 août 1981 par le Conseil fédéral, pour autant qu'elle était fondée sur le droit fédéral, et puis le 9 juillet 1982, en tant qu'elle était fondée sur le droit cantonal. Par la suite, la société requérante demanda à l'entreprise B. de commencer la deuxième phase des travaux.
Le 28 mai 1985, le conseil municipal de Balerna adopta un nouveau plan d'occupation des sols en vertu duquel le terrain de la société requérante fut classé en zone artisanale. Ce classement comportait un certain nombre de modifications, telles que la réduction du coefficient de constructions, le nombre d'étages constructibles et la hauteur des bâtiments, l'interdiction de construire des maisons d'habitation ainsi que l'obligation de créer une zone verte arborée.
Le 29 octobre 1985, la société recourut contre le plan d'occupation des sols au Conseil d'Etat du canton du Tessin. Elle demanda le classement dans une zone permettant l'exercice des activités commerciales conformes à la vocation initiale, c'est-à-dire à usage industriel, de son bâtiment d'une superficie de 5 000 m.
Le 10 mars 1987, le Conseil d'Etat rejeta le recours. Il considéra en particulier que, compte tenu de la compétence de la commune en matière de permis de construire, il ne pouvait garantir la vocation industrielle de l'édifice.
Le 7 avril 1987, la société requérante recourut contre cette décision au Grand Conseil du canton du Tessin. Ce recours fit partie de neuf autres recours concernant le plan d'occupation des sols de la commune de Balerna.
Le 30 octobre 1989, la société requérante sollicita une décision du Grand Conseil.
Le 28 mars 1990, le Conseil d'Etat présenta ses observations au Grand Conseil.
Le 24 septembre 1990, la société requérante demanda au Grand Conseil de statuer sur son recours.
Le 24 octobre 1990, le Grand Conseil informa la société requérante qu'il serait procédé à une visite des lieux au mois de décembre 1990.
Le 26 novembre 1991, le Grand Conseil convoqua les parties à une visite des lieux fixée au 11 décembre 1991. Le 20 décembre 1991, il communiqua le procès-verbal de la visite des lieux à la société requérante.
Le 2 janvier 1992, la société requérante présenta des arguments complémentaires au Grand Conseil.
Le 14 décembre 1992, le Grand Conseil rejeta le recours. Tenant compte des limites de son pouvoir d'examen et des exigences de l'autonomie communale, le Grand Conseil estima que la demande de la société requérante tendant au classement du terrain en zone industrielle n'était pas justifiée. Le Grand Conseil observa qu'il fallait distinguer entre les constructions artisanales et les constructions industrielles selon les critères établis par la législation fédérale sur la protection de l'environnement ; il fallait également tenir compte de l'intérêt fiscal légitime des communes à la création de zones à vocation artisanale garantissant l'exercice d'activités imposables. De plus, la révision du plan initial d'occupation des sols se justifiait, eu égard au laps de temps qui s'était écoulé depuis son entrée en vigueur. Enfin, le permis de construire délivré préalablement au propriétaire du fonds n'était pas de nature à lui conférer un droit acquis.
Le 11 février 1993, la société requérante forma un recours de droit public contre cette décision. Elle fit valoir en particulier que la durée de la procédure était excessive.
Le 13 septembre 1993, une délégation du Tribunal fédéral tint une audience d'instruction en présence des parties.
Par un arrêt du 21 septembre 1993, le Tribunal fédéral rejeta le recours de droit public. Il estima que les dispositions adoptées par la commune de Balerna s'analysaient en une restriction du droit public à la propriété. Une telle restriction n'était compatible avec cette garantie constitutionnelle que si elle reposait sur une base légale, se justifiait par un intérêt public prépondérant et respectait le principe de la proportionnalité. Quant à l'allégation de la société requérante selon laquelle la révision du plan d'occupation des sols et l'inclusion de son terrain dans la zone artisanale n'était pas justifiée par un intérêt public suffisant, le Tribunal fédéral observa que le choix de la commune de Balerna était fondé sur des considérations d'ordre économique, en tenant compte de la protection de l'environnement et des facteurs, tels qu'une meilleure organisation du plan d'occupation des sols et du contrôle du nombre de constructions. Bien que la législation tessinoise prévît, en principe tous les dix ans, une vérification de la situation, une révision du plan d'occupation des sols, entrée en vigueur dans les années 1970, s'avérait nécessaire à la suite des modifications considérables que les conceptions de l'aménagement et la législation elle-même avaient subies entre-temps. Pour ces motifs, la société requérante ne pouvait se prévaloir, selon le Tribunal fédéral, d'un droit acquis lui permettant de continuer à utiliser son bâtiment à des fins industrielles. Le Tribunal fédéral nota que le bâtiment se prêtait, par ailleurs, à d'autres possibilités d'utilisation que celles qui étaient initialement prévues. Selon le Tribunal fédéral, il ne s'agissait donc pas de la violation d'un droit acquis, mais uniquement d'une limitation d'intérêts économiques.
Pour autant que la société requérante se plaignait de la durée de la procédure devant les instances cantonales, le Tribunal fédéral estima que cette question était devenue sans objet, le Grand Conseil ayant statué entre-temps.
Le 27 juillet 1994, la société requérante informa le Tribunal fédéral qu'elle avait cédé ses droits à la société Fischbach-Anstalt suite à la vente des actions.
Le 11 août 1994, le Tribunal fédéral notifia l'arrêt du 21 septembre 1993 à la société requérante.
Le 16 août 1994, la société requérante demanda au Tribunal fédéral d'expliquer les raisons pour lesquelles une première notification de l'arrêt n'avait pas été effectuée à l'adresse indiquée dans son recours de droit public.
Par lettre du 23 août 1994, le Tribunal fédéral répondit que l'arrêt avait été notifié à l'adresse connue du tribunal, suite au changement de la raison sociale de la société.
GRIEFS
1. La société requérante invite d'abord la Cour à rouvrir l'examen de sa requête dans la mesure où elle a été déclarée irrecevable par la Commission.
2. Invoquant l'article 6 § 1 de la Convention, la société requérante se plaint de la durée de l'examen de son recours contre le plan d'occupation des sols adopté par la commune de Balerna.
Elle soutient que le délai de huit ans et neuf mois ne saurait être considéré comme raisonnable au sens de l'article 6 § 1 de la Convention.
PROCÉDURE
La requête a été introduite le 26 décembre 1991 et enregistrée le 2 novembre 1992.
Le 2 juillet 1997 la Commission européenne des Droits de l'Homme a décidé de porter le grief de la société requérante concernant la durée de la procédure à la connaissance du gouvernement défendeur, en l'invitant à présenter par écrit ses observations sur la recevabilité et le bien-fondé de la requête. Elle a déclaré la requête irrecevable pour le surplus.
Le Gouvernement a présenté ses observations le 2 octobre 1997 et la société requérante y a répondu le 22 novembre 1997.
En vertu de l'article 5 § 2 du Protocole n° 11, entré en vigueur le 1er novembre 1998, l'affaire est examinée par la Cour européenne des Droits de l'Homme à partir de cette date.
EN DROIT
1. La société requérante demande à la Cour de rouvrir l'examen de sa requête, dans la mesure où la Commission l'a déclarée irrecevable le 2 juillet 1997.
Toutefois, la Cour rappelle qu'une décision d'irrecevabilité rendue par la Commission est définitive et ne peut faire l'objet d'aucun recours (cf. l'arrêt Helmers c. Suède du 29 octobre 1991, série A n° 212, p. 13, § 25). Par conséquent, il n'y a pas lieu d'examiner les griefs déclarés irrecevables.
2. Invoquant l'article 6 § 1 de la Convention, la société requérante allègue que la durée de la procédure dans son affaire a excédé un « délai raisonnable ». Elle invoque l'article 6 § 1 de la Convention, dont la partie pertinente est ainsi libellée :
« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue (…) dans un délai raisonnable, par un tribunal (…) qui décidera (…) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (…) ».
Les parties ne contestent pas l'applicabilité de l'article 6 § 1 à la présente affaire. La Cour n'aperçoit aucune raison d'en décider autrement. La procédure litigieuse avait pour objet une contestation sur le droit de la propriété de la société requérante, c'est-à-dire un droit de « caractère civil » au sens de l'article 6 § 1 de la Convention.
La Cour note que la procédure a débuté le 29 octobre 1985, date du recours de la société requérante au Conseil d'Etat du canton du Tessin.
Contrairement au Gouvernement qui affirme que cette période s'est terminée le 21 septembre 1993, date de l'arrêt du Tribunal fédéral, la Cour estime qu'elle a pris fin le 11 août 1994, date à laquelle l'arrêt a été notifié à la société requérante.
En conséquence, la période à prendre en considération s'étend sur huit ans et presque dix mois.
Le caractère raisonnable de la durée d'une procédure s'apprécie suivant les circonstances de la cause et eu égard aux critères consacrés par la jurisprudence de la Cour, en particulier la complexité de l'affaire, le comportement du requérant et celui des autorités compétentes (voir, parmi beaucoup d'autres, les arrêts Richard c. France du 22 avril 1998, Recueil des arrêts et décisions 1998-II, p. 824, § 57, et Doustaly c. France du 23 avril 1998, Recueil 1998-II, p. 857, § 39*).*Sur ce dernier point, l'enjeu du litige pour l'intéressé entre en ligne de compte dans certains cas (cf. les arrêts Zimmermann et Steiner c. Suisse du 13 juillet 1983, série A n° 66, p. 11, § 24, et F. E. c. France du 30 octobre 1998, Recueil 1998-VIII, p. 3352, § 53).
Le Gouvernement souligne que la durée de la procédure devant le Conseil d'Etat et le Grand Conseil, c'est-à-dire le gouvernement et le parlement, s'explique par le rôle qu'ont joué les différentes autorités qui ont été appelées à se prononcer et par le fait que les paramètres dont doivent tenir compte ces organes politiques avant de rendre une décision sont, dans la plupart des cas, plus nombreux et plus complexes (juridiques, économiques, financiers, marché du travail, protection de l'environnement) que ceux dont doit tenir compte une autorité judiciaire. En outre, le Grand Conseil est composé de membres qui ne siègent pas de façon permanente.
Le Gouvernement fait valoir en particulier que, hormis le caractère complexe de la procédure applicable, le litige présentait de surcroît une grande complexité en lui-même. La demande de permis de construire présentée par la société requérante pour l'édification d'un bâtiment destiné au traitement de l'amiante a suscité, dès l'origine, une grande émotion auprès des autorités communales et cantonales et de la population, en raison des craintes de conséquences nuisibles pour la santé du traitement de grandes quantités de cette matière que projetait la société requérante. De plus, les autorités compétentes étaient saisies d'un nombre important de recours parallèles concernant l'adoption du nouveau plan d'occupation des sols de la commune de Balerna (vingt-six recours devant le Conseil d'Etat et neuf devant le Grand Conseil) qu'il a fallu traiter en même temps. Ces autorités se devaient d'examiner attentivement les nombreux problèmes soulevés par ces recours, non seulement au regard des diverses normes régissant l'aménagement du territoire, mais aussi du point de vue des conséquences des décisions à rendre pour la santé publique et sur les plans économique et politique notamment.
Le Gouvernement souligne en outre que la société requérante aurait pu se plaindre de la durée de la procédure, alors que celle-ci était encore pendante devant les autorités cantonales, par la voie d'un recours de droit public au Tribunal fédéral pour déni de justice ou retard injustifié.
La société requérante estime au contraire que, vu l'importance de l'enjeu de la procédure pour elle, les autorités suisses n'ont pas traité son affaire avec la diligence requise. Selon la société requérante, le litige ne posait pas de problèmes complexes. Les recours parallèles, traités de façon sommaire, ne sauraient justifier valablement la durée de la procédure. Elle soutient qu'un recours de droit public au Tribunal fédéral avant la clôture de la procédure aurait été inefficace, en raison des pouvoirs limités du Tribunal fédéral vis-à-vis des autorités politiques cantonales, telles que le Conseil d'Etat et le Grand Conseil. Selon elle, son comportement n'a pas contribué à allonger la procédure. Elle a sollicité du reste, les 30 octobre 1989 et 24 septembre 1990, l'examen de son recours par le Grand Conseil.
La Cour constate d'abord que l'affaire revêtait une certaine complexité qui peut expliquer la durée de plus d'un an et quatre mois de la procédure devant le Conseil d'Etat. La durée de la procédure devant le Tribunal fédéral (moins de huit mois) ne prête pas non plus à critique.
Quant à la procédure devant le Grand Conseil, elle s'est étalée sur plus de cinq ans et huit mois. La complexité de l'affaire et l'introduction de neuf recours parallèles contre la décision du Conseil d'Etat ne sauraient constituer une explication convaincante pour cette période.
La Cour rappelle que seules les lenteurs imputables à l'Etat peuvent amener à constater un dépassement du délai raisonnable (voir, parmi d'autres, les arrêts Papageorgiou c. Grèce du 22 octobre 1997, Recueil 1997-VI, p. 2290, et Proszak c. Pologne du 16 décembre 1997, Recueil 1997-VIII, p. 2774, § 40). Cependant, le comportement de la partie requérante constitue un fait objectif, non imputable à l'Etat défendeur et à prendre en compte pour trancher la question de savoir si la procédure a ou non dépassé le délai raisonnable de l'article 6 § 1 (voir l'arrêt König c. Allemagne du 28 juin 1978, série A n° 27, p. 33, § 98).
La Cour note que dans la présente affaire la procédure devant les autorités cantonales était soumise aux garanties de procédure de l'article 6 § 1 de la Convention ainsi qu'à celle de l'article 4 al. 1 de la Constitution fédérale suisse, qui exige notamment qu'une procédure soit achevée dans un délai raisonnable (mutatis mutandis, Arrêts du Tribunal fédéral suisse, (ATF) vol. 119 II p. 389, cf. aussi l'article. 29 al. 1 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999). Selon la jurisprudence constante du Tribunal fédéral, le retard injustifié est une forme particulière du déni de justice formel. Son inobservation peut par ailleurs être sanctionnée juridiquement, la voie du recours de droit public au Tribunal fédéral étant ouverte dans le cas où l'autorité laisserait passer le délai de manière abusive sans agir ou en faisant preuve d'une lenteur injustifiée. Lorsque le recours concerne un retard injustifié, le Tribunal fédéral peut inviter l'autorité intimée à statuer sans délai, voire à fixer un délai plus approprié.
La Cour rappelle que le droit d'être entendu dans un délai raisonnable est tributaire du comportement de l'intéressé (voir, Commission eur. DH, n° 8990/80, Guincho c. Portugal, déc. 6.7.82, Décisions et rapports (DR) 29, pp. 129, 135). La Cour observe que, si la société requérante a sollicité une décision du Grand Conseil par lettres des 30 octobre 1989 et 29 septembre 1990, elle aurait également pu saisir le Tribunal fédéral du grief tiré de la durée de la procédure déjà en cours d'instance afin que des mesures soient prises pour activer celle-ci. Or, la société requérante ne s'était plaint de la durée de la procédure devant le Tribunal fédéral qu'après la clôture tardive de celle-ci. La Cour estime qu'un tel comportement cadre mal avec la diligence dont doit normalement témoigner la partie demanderesse et ne saurait être imputé à l'Etat.
Il s'ensuit que le grief tiré de la durée de la procédure est manifestement mal fondé, au sens de l'article 35 § 3 de la Convention et doit être rejeté conformément à l'article 35 § 4.
Par ces motifs, la Cour, à l'unanimité,
DÉCLARE LA REQUÊTE IRRECEVABLE.
S. Dollé Christos Rozakis
Greffière Président