601 2020 143
Arrêt du 7 avril 2021 Ie Cour administrative
Composition
Présidente : Marianne Jungo Juges : Christian Pfammatter Anne-Sophie Peyraud Greffière : Daniela Herren
Parties
A.________, recourant, représenté par Me Thomas Collomb, avocat contre SERVICE DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE SFP, autorité intimée
Objet
Agents des collectivités publiques - Avertissement Recours du 25 août 2020 contre la décision du 23 juillet 2020
attendu
que A.________ est le directeur de B.________ depuis 2015 ;
que le 9 mars 2020, lors de l'évaluation annuelle, le directeur a été informé du fait qu'il ne répondait pas aux exigences de la fonction. Ainsi, son comportement au travail et ses qualités de chef ont été critiqués : "De nombreuses plaintes remontent des collaborateurs. Management organisationnel à court terme – problème de communication". "* La situation avec les collaborateurs se dégrade continuellement – des actions sont en cours avec l'Espace santé-social et de nombreuses absences sont ann*" (texte manquant). Il lui a été dit que les mêmes questions revenaient constamment depuis cinq ans et il semblait qu'il n'y avait aucune progression malgré les mesures mises en place ("* coaching personnel et du SPO* [Service du personnel et d'organisation], mise à disposition de RH supplémentaire…") ;
que le directeur a contesté l'évaluation, contestation retranscrite comme suit à la dernière page de l’évaluation du 9 mars 2020: "A.________ conteste les descriptions faites de son travail (ex. mauvaise gestion) et souligne l'absence de faits concrets et craint une cabale personnelle de quelques enseignants" ;
que, le 23 juillet 2020, le Service de la formation professionnelle (SFP) lui a signifié un avertissement. Il en ressort que, malgré un coaching et un accompagnement par le SPO mis en place en 2018/2019 pour améliorer le processus RH et le management, les dysfonctionnements ont perduré ces cinq dernières années. De plus, le Syndicat des services publics (SSP) est régulièrement intervenu pour dénoncer des problèmes liés au management et l'Espace santé-social (ESS) a dû soutenir des collaborateurs, sur demande de ceux-ci. Les carences suivantes ont été relevées : (1) un management à court-terme, obligeant les collaborateurs à travailler dans l'urgence ; (2) Une communication problématique. L'ESS et le SSP ont constaté un manque de transparence et des informations variables selon les interlocuteurs ; (3) Un manque de rigueur dans la gestion des dossiers métiers ; (4) Une incapacité, durant ces cinq dernières années, à stabiliser le fonctionnement du secrétariat (démission, arrêt maladie) malgré le soutien apporté ; (5) Une difficulté à assumer certaines responsabilités en son propre nom, comme par exemple lors de sanctions, et une tendance à se soustraire à sa responsabilité ; (6) Pas de communication directe d'une absence maladie auprès du chef du SFP ; (7) Une certaine forme d'autoritarisme, soit une réaction agressive à toute forme de critique ou avis contraire ; (8) Une manière de fonctionner qui suscite un gros déploiement d'énergie pour les structures, les collaborateurs du SFP étant par exemple continuellement abordés au sujet de la manière dont le directeur conduit une équipe ; (9) Une situation avec les collaborateurs qui se dégrade continuellement depuis cinq ans et qui peut être qualifiée de très inquiétante (actions en cours avec l'ESS) ; (10) Des décisions arbitraires créant des clans (enseignants maturité vs branches professionnelles), une appréciation inconstante des qualités professionnelles des collaborateurs, amenant leur départ ou leur incapacité de travail. Ainsi, le directeur a été prié "d'entreprendre, de suite, toutes les démarches qui s'imposent afin d'améliorer, de façon substantielle et sans délai, tant [sa] manière de conduire et gérer B.________ que [son] comportement". Le SFP a indiqué qu'une nouvelle évaluation aurait lieu à la fin de l'année 2020 ;
que, le 25 août 2020, A.________ a interjeté un recours auprès du Tribunal cantonal contre l'avertissement du 23 juillet 2020, concluant sous suite de frais et dépens, principalement, à ce que l'avertissement soit annulé et, subsidiairement, à ce qu'un délai raisonnable lui soit accordé pour améliorer les points litigieux avec des objectifs clairs, mesurables et atteignables. En substance, le directeur relève d'abord, sur la forme, que la décision attaquée ne lui impartit aucun délai concret pour remédier aux prétendues carences. De plus, l'année 2020 étant marquée par la Covid-19, il ne semble pas qu'une évaluation puisse être faite quatre mois seulement après la reprise des cours, ceux-ci ayant en effet été suspendus à cause de la pandémie. Sur le fond, le directeur conteste tous les reproches qui lui sont faits, soutenant que le SFP n'expose aucun fait concret et ne produit aucune preuve matérielle. Il déclare en substance que certaines personnes sont certes en conflit avec lui mais qu'il essayait de régler les problèmes à l'amiable, que des doléances ont bien été remises par le SSP en 2017 mais qu’elles sont aujourd'hui réglées, qu’il n'y a eu aucune démission du secrétariat depuis 2015 et que les quelques arrêts maladie qui sont survenus ne sont pas en lien avec lui. Il souligne qu'il doit gérer de nombreuses responsabilités (il est directeur mais également doyen) et que, malgré ses demandes, il n'est pas soutenu, hormis par la création récente d'un poste d'adjoint d'administration. Il constate de plus que la plupart des remarques contenues dans l'avertissement n'ont jamais été portées à sa connaissance et qu’il n'a ainsi jamais pu s'exprimer à ce sujet, de sorte que son droit d'être entendu a été violé. Finalement, le recourant relève de nombreuses carences dans les précédentes évaluations annuelles de travail (manque de précision, parfois absence de signature, signatures apposées des mois après l'évaluation) ;
que, le 29 septembre 2020, le SFP a déposé ses observations. Il soutient que le délai imparti au directeur pour s'améliorer est suffisant. Il indique que l'avertissement a surtout été prononcé en raison de son manque de compétences sur le plan administratif et managérial. Le conflit qui oppose le directeur et certains collaborateurs relève certes du domaine de la subjectivité, mais la "guerre" que se livrent actuellement les collaborateurs scindés en deux camps est la cristallisation d'un management problématique ;
que, le 23 octobre 2020, le directeur s'est déterminé. Il répète qu'aucun délai raisonnable fixe ne lui a été imparti pour remédier aux prétendues carences. De plus, rejetant longuement les critiques qui lui sont faites, il soutient que le SFP n'apporte aucun élément concret qui étayerait les reproches ;
considérant
que, déposé dans le délai et les formes prescrits par les art. 79 ss du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1), le recours est recevable en vertu des art. 132 al. 1 de la loi cantonale du 17 octobre 2001 sur le personnel de l’Etat (LPers; RSF 122.70.1) et 114 al. 1 let. a CPJA, de sorte que le Tribunal cantonal peut entrer en matière sur ses mérites. Il est précisé que B.________ est depuis 2015 un centre de formation professionnel au sens du règlement cantonal du 23 mars 2010 sur la formation professionnelle (RFP ; RSF 420.11), selon arrêté du Conseil d’Etat n°14 du 28 avril 2015, et que la Direction de l’économie et de l’emploi (DEE) a délégué au SFP la gestion du personnel (délégation du 1er mai 2020 au sens de l’art. 9 al. 3 LPers) ;
que, selon l’art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d’habilitation légale expresse, la Cour ne peut pas examiner en l'espèce le grief d’inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA) ;
que, d’après l’art. 96 a al. 1 CPJA, l'autorité de recours examine avec retenue les décisions d'une autorité à laquelle la législation accorde une large marge d'appréciation. Tel est le cas en particulier des décisions relatives à l'évaluation du travail, des aptitudes et du comportement d'une personne (al. 2 let. a) ;
qu'à teneur de l'art. 39 LPers, le licenciement ordinaire est précédé au moins d'un avertissement écrit et motivé, donné suffisamment tôt pour permettre au collaborateur ou à la collaboratrice de répondre aux exigences de son poste. D'après l'art. 45 al. 2 LPers, il en va de même en cas de renvoi avec effet immédiat, lorsque les circonstances le permettent ;
qu'il convient d'emblée de souligner qu'il n'est pas nécessaire d'indiquer dans quelle procédure l'avertissement s'inscrit ;
que, d'ailleurs, il peut également être signifié en dehors de toute procédure ;
que l'avertissement doit indiquer clairement où se situent les carences constatées et donner un délai raisonnable pour y remédier. Si des mesures d'accompagnement ou de formation du collaborateur ou de la collaboratrice ont été mises en place à la suite de l'entretien d'évaluation, la lettre d'avertissement en fait mention (cf. art. 29 al. 2 du règlement cantonal du 17 décembre 2002 du personnel de l'Etat [RPers; RSF 122.70] et art. 32 al. 2 RPers) ;
que le collaborateur doit pouvoir saisir clairement ce qui lui est reproché et ce qu'on attend de lui ;
qu'il doit disposer d'un délai pour lui permettre de s'amender ;
qu'après l'échéance de ce délai, une nouvelle évaluation de l'ensemble des circonstances doit être effectuée, au regard du principe de la proportionnalité (cf. art. 29 al. 3 RPers) ;
que, sur la forme, contrairement à ce que pense le recourant, il n'est pas nécessaire de fixer une date précise pour permettre au collaborateur de s'améliorer. Le guide du déroulement de l'évaluation des prestations de l'Etat de Fribourg parle d'ailleurs d'un délai de "3 à 6 mois", sans donner plus d’explications sur le degré de précision avec lequel le délai doit être établi (pièce 1 du bordereau du 29 septembre 2020) ;
que, dans le cas d'espèce, il est vrai que l'autorité intimée n'a pas été particulièrement précise lorsqu'elle a déclaré qu'une nouvelle évaluation aura lieu "d'ici la fin de l'année". Toutefois, on peut admettre que l'autorité intimée se référait au mois de décembre, ce qui est suffisamment concret pour estimer qu'un délai a bel et bien été fixé. Ainsi, le recourant a bénéficié, après avoir reçu l'avertissement du 23 juillet 2020, d'au moins 4 mois pour remédier aux manquements relevés par l'autorité intimée, ce qui peut être considéré comme étant raisonnable, ce d'autant plus que les problèmes ont été communiqués lors de l'évaluation annuelle de mars 2020 déjà ;
que le fait que les cours aient été suspendus en raison de la Covid-19 n’a pas à être pris en compte. En effet, l’école n’a pas cessé de fonctionner durant cette période et la direction a dû mettre en place de nouvelles stratégies pour prodiguer un enseignement de qualité. Le directeur a ainsi eu l’occasion, même en cette période de pandémie, de démontrer ses capacités à gérer l’école et à guider les enseignants ;
que, sur le fond, le SFP a produit de nombreux échanges de mails qui démontrent, à son avis, les manquements du directeur (problèmes dans la transmission des notes des étudiants et dans l'organisation de la suppléance durant les vacances, connaissances lacunaires des bases légales et administratives liées à l'école) ;
que les reproches trouvent cependant essentiellement leur source dans les plaintes des collaborateurs et enseignants qui remettent en question le comportement du directeur et sa gestion de l'école. Ce sont d’ailleurs ces reproches qui ont été repris dans l'évaluation du 9 mars 2020 ;
qu'en 2017 déjà, sur demande de certains employés de B.________, le SSP est intervenu auprès du directeur, "afin de discuter de la feuille de charge ainsi que des problèmes liés à la communication interne et à la gestion de B.________". Le manque de transparence et de cohérence dans la gestion, la hiérarchisation des tâches, la transmission d'informations et la prise de décisions ont alors été signalés (pièce 3 du bordereau du 25 août 2020) ;
que ces problèmes se sont visiblement poursuivis puisqu'une séance a été organisée en octobre 2019 entre quatre maîtres professionnels, une collaboratrice administrative, une représentante du SSP, le chef de service et le responsable RH. La séance avait pour objet les "problèmes récurrents avec A.________, Directeur B.________", soit les problèmes de management et le comportement du directeur (pièce 2 du bordereau du 29 septembre 2020) ;
qu'une autre séance a eu lieu le 17 février 2020, réunissant deux intervenantes de l'ESS, le chef de service et le responsable RH. Les intervenantes ont relevé qu'elles avaient été contactées en juin 2018 par sept collaborateurs, qui représentaient eux-mêmes vingt enseignants. Elles ont indiqué que la situation devenait de plus en plus inquiétante, qu'un certain nombre de collaborateurs était épuisé voire frustré, et que les carences de gestion et de communication du directeur étaient à l'origine de la situation (pièce 20 du bordereau du 29 septembre 2020) ;
qu'il doit être relevé que les deux séances précitées n'ont été portées à la connaissance du directeur que dans le cadre de la présente procédure de recours, les procès-verbaux caviardés ayant été remis le 29 septembre 2020 par l'autorité intimée. Celle-ci a expliqué à ce propos que, conformément à l'art. 7 de l'ordonnance cantonale du 18 décembre 2018 sur l'Espace santé-social (RSF 122.70.15), la démarche et le contenu de la procédure étaient alors confidentiels (la confidentialité a été levée par les intéressés, observations du 29 septembre 2020, p. 6) ;
que, lors du dernier entretien de qualification de mars 2020, l'autorité intimée a cependant attiré l’attention du recourant sur le fait que des plaintes "remontaient" des collaborateurs au sujet du management à court terme et des problèmes de communication et que des actions étaient en cours avec la collaboration de l'ESS (pièce 6 du bordereau du 25 août 2020) ;
que, de plus, le recourant aurait eu l'occasion de s'exprimer sur les procès-verbaux des séances précitées au cours de la présente procédure de recours. Il n'en a toutefois rien fait, se contentant de rejeter en bloc les reproches de l'autorité intimée ;
qu'ainsi, même si le droit d'être entendu de l'intéressé a été violé, dite violation aurait été guérie par-devant l'autorité de céans ;
qu’ainsi, au plus tard suite à l’intervention du SSP en 2017, le recourant connaissait les reproches dont il faisait l’objet et était sensibilisé aux problématiques soulevées par les employés. Partant, au vu de sa position et de ses contacts quotidiens avec les collaborateurs, et même s’il ignorait que des séances avaient été organisées en octobre 2019 et février 2020 avec le SSP respectivement l’ESS, il devait être conscient du fait que les problèmes ne se réglaient pas et qu’il était encore critiqué. Or, il joue un rôle crucial dans le bon fonctionnement de l'école, son comportement et son management impactant directement tant les enseignants que les étudiants ;
que, d'ailleurs, le directeur reconnait rencontrer des problèmes avec certains enseignants, même s'il considère qu'ils ne sont pas de son fait (observations du 23 octobre 2020, p. 2 s), et admet des dysfonctionnements dans l'école, même s'il estime que la politique de gestion du personnel du SFP en est la cause (observations du 23 octobre 2020, p. 4) ;
que, finalement, il ressort des précédentes évaluations annuelles que le recourant a obtenu chaque année la note C pour son travail, ce qui démontre que la hiérarchie n’était pas satisfaite de son travail. Ces évaluations présentent certes de nombreuses carences formelles et matérielles (manque flagrant de précision qui permettrait de comprendre où se situent les problèmes, absence de signature ou signatures apposées des mois après l'évaluation). Toutefois, les évaluations n’ont pas été contestées par le recourant ;
que le directeur ne peut perdre de vue le fait que son employeur est en droit d'avertir en tout temps son employé et de lui fixer des objectifs. Vu le nombre d'enseignants mécontents, les reproches formulés et les problèmes constatés, la démarche de l'autorité intimée ne peut être critiquée ;
que, s’agissant enfin des objectifs fixés par l’autorité intimée au recourant, ils peuvent sembler vagues. Toutefois, il convient de ne pas perdre de vue le fait que l’intéressé n’est pas un simple collaborateur, mais un directeur. Il bénéficie d’un large pouvoir d’appréciation dans le cadre de la gestion de l’école et, partant, dans la gestion des conflits. Il lui revient ainsi également de choisir la méthode la plus adaptée pour résoudre les problèmes relevés et pour améliorer sa communication. Ceux-là ont par ailleurs été suffisamment explicités par l’autorité intimée, qui l’a enjoint à prendre des mesures immédiates, concrètes et vérifiables pour les régler ;
qu'au vu de ce qui précède, l'avertissement du 23 juillet 2020 est confirmé et le recours est rejeté ;
que la cause ne présentant pas de valeur litigieuse, il n'est pas perçu de frais judiciaires (art. 134 a CPJA) ;
que, vu l'issue du recours, il n'est pas alloué d'indemnité de partie (cf. art. 137 CPJA) ;
(dispositif en page suivante)
la Cour arrête :
I. Le recours est rejeté.
Partant, la décision du 23 juillet 2020 est confirmée.
II. Il n'est pas perçu de frais judiciaires.
III. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.
IV. Notification.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lucerne, dans les 30 jours dès sa notification.
Fribourg, le 7 avril 2021/dhe
La Présidente :
La Greffière :