602 2021 36 602 2021 37
Arrêt du 15 mars 2022 IIe Cour administrative
Composition
Président : Christian Pfammatter Juges : Johannes Frölicher, Yann Hofmann Greffier-stagiaire : Jean Crausaz
Parties
Les membres de l'HOIRIE A.________, recourants, Les membres de l'Hoirie B.________, ** recourants,** contre Direction du développement territorial, des infrastructures, de la mobilité et de l’environnement, autorité intimée, COMMUNE D'AVRY et COMMUNE DE CORMINBOEUF, intimées, représentées par Me Jillian Fauguel, avocate
Objet
Aménagement du territoire et constructions Recours du 10 mars 2021 contre les décisions du 29 janvier 2021
attendu
que la TransAgglo est un projet d’axe fort de mobilité douce (vélo, marche, trottinette, …), pour l'essentiel en site propre, destiné aux piétons et aux cyclistes. Cet axe de mobilité douce traverse sept communes de l’Agglomération de Fribourg sur une longueur de 17 kilomètres et permettra à terme à tout un chacun de se déplacer en mobilité douce d'Avry jusqu'à Düdingen;
que la TransAgglo figure expressément dans la planification du projet d'agglomération de 3ème génération (PA3; cf. carte ci-dessous) et a été reprise dans le projet d'agglomération de 4ème génération (cf. PA4, point M2.2 "Poursuivre la mise en œuvre du réseau de mobilité douce"), approuvé par le Conseil d'Etat le 24 août 2021 et actuellement soumis aux autorités fédérales;
que le secteur de la TransAgglo concernant la commune d'Avry a été reporté au plan directeur communal approuvé le 13 octobre 2021 par la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions, actuellement la Direction du développement territorial, des infrastructures, de la mobilité et de l'environnement (DIME);
que, par publication dans la Feuille officielle n° 25 du 21 juin 2019, la commune d'Avry a mis à l'enquête publique deux tronçons de la TransAgglo, à savoir, d'une part, le chemin de mobilité douce entre le Cycle d'orientation (CO) et la gare CFF d'une longueur de 360 m (tronçon 1) et, d'autre part, celui menant de la gare CFF au bassin de rétention d'une longueur de 258 m (tronçon 2). Ce dernier tronçon passe également en partie sur le territoire de la commune de Corminboeuf, qui est donc également concernée par le projet. La procédure applicable est celle prévue par la loi du 15 décembre 1967 sur les routes (LR; RSF 741.1);
que, le 22 juillet 2019, les membres de l'hoirie A.________ et ceux de l'hoirie B.________ ont formé séparément opposition aux projets en indiquant pour l'essentiel être au bénéfice d'un droit de source sur l'art. ccc du registre foncier (RF) d'Avry et craignant le tarissement de celle-ci ainsi que d'autres sises sur leurs terrains. Un autre opposant s'est également manifesté pour se plaindre d'un empiètement sur sa propriété, mais le litige le concernant est terminé;
que, par décisions du 11 mai 2020, la commune d'Avry a rejeté les oppositions concernant le tronçon 1 et a déclaré irrecevable celle de l'hoirie A.________ y relative, faute pour celle-ci d'être propriétaire d'un terrain ou d'un droit d'eau dans les environs. Elle a adopté le projet mis à l'enquête publique. Le même jour, les communes d'Avry et de Corminboeuf ont rejeté les oppositions et adopté le projet en ce qui concerne le tronçon 2;
que les opposants déboutés ont recouru contre les décisions communales auprès de la DIME. Ils ont repris les critiques invoquées dans leurs oppositions et se sont plaints en outre d'un manque de coordination avec les procédures de révision du plan d'aménagement local en cours, notamment dans le secteur Avry-Centre, et avec les projets des CFF, qui prévoiraient, d'ici à 2035, de déplacer les voies ferrées vers le nord. Ils ont estimé que les dossiers étaient incomplets car ils ne mentionnaient pas la présence de drainages dans le secteur D.________. L'hoirie A.________ a invoqué par ailleurs une violation de son droit d'être entendue en lien avec l'irrecevabilité de son opposition au tronçon 1;
que, par deux décisions du 29 janvier 2021 concernant chacune un tronçon litigieux, la DIME a rejeté les recours et a confirmé les décisions communales;
que, dans la décision relative au tronçon 2, l'autorité a souligné qu'il n'est pas nécessaire en l'espèce de réaliser une coordination maximale qui regrouperait plusieurs procédures en une seule, mais qu'il fallait garantir une coordination suffisante, ce qui a été réalisé. Elle a indiqué que les tronçons litigieux sont conformes à la planification PA3 et ont été repris dans le plan sectoriel vélo. De plus, le projet TransAgglo n'est pas en contradiction avec la révision partielle du plan d'aménagement local (PAL) en cours, ni avec le plan d'aménagement de détail (PAD) Avry-centre. Par ailleurs, les deux tronçons prennent en compte la procédure fédérale pendante en lien avec les aménagements ferroviaires en cours. Le projet lui-même a été élaboré sur la base d'un rapport technique mandaté par les communes concernées (Avry, Corminboeuf, Matran, Villars-sur-Glâne) et l'Agglo afin de coordonner les procédures liées à la réalisation de la TransAgglo. S'agissant de l'allégation selon laquelle les CFF envisagent de déplacer les voies à l'horizon 2035, la DIME a estimé que, même si celle-ci était avérée (ce qui est douteux), il n'y a pas lieu d'imposer à la commune de coordonner l'ouvrage prévu avec un très éventuel projet futur, qui n'est pas de sa compétence. En ce qui concerne les dossiers qui seraient incomplets en matière de sources, de drainage et de récupération des eaux de ruissellement, l'autorité a indiqué les écoulements situés en amont de la future TransAgglo seront repris dans les canalisations mises à l'enquête avec le Plan des équipements de détail (PED) d'Avry-Centre. De plus, avant les travaux, toutes les canalisations présentes seront répertoriées, étant entendu que le projet est basé sur le plan général d'évacuation des eaux (PGEE) de la commune d'Avry et tient compte ainsi des diverses canalisations. Enfin, la TransAgglo ne nécessite pas de travaux en profondeur de sorte que les drainages ne seront pas touchés et que, par conséquent, aucun risque de tarissement de la source n'est à craindre. La DIME a encore rejeté un grief lié au défrichement en soulignant que la partie touchée de la haie bordant la commune d'Avry et de Corminboeuf a fait l'objet d'une compensation;
que, dans la décision relative au tronçon 1, la DIME a repris les considérations générales mentionnées ci-dessus en ce qui concerne le principe de coordination. Elle a laissé ouverte la question de la recevabilité de l'opposition de l'hoirie A.________ dès lors que les décisions communales s'avèrent de toute manière conformes sur le plan matériel et doivent être confirmées. Il est constaté qu'aucune source n'est répertoriée dans le secteur, ni au PGEE, ni au registre foncier et que rien ne laisse imaginer la présence d'eau. De plus, aucun terrassement en profondeur n'est prévu pour la réalisation du tronçon entre la gare CFF et le CO;
que, le même jour, le 29 janvier 2021, suivant le préavis de synthèse émis par le Service des ponts et chaussées (SPC), la DIME a approuvé les plans des deux tronçons en réservant les conditions émises lors de la procédure par les services spécialisés de l'Etat;
qu'agissant le 11 mars 2021 par mémoires séparés mais identiques, les membres de l'hoirie A.________ (procédure 602 2021 36) et ceux de l'hoirie B.________ (procédure 602 2021 37) ont contesté auprès du Tribunal cantonal les décisions de la DIME du 29 janvier 2021 dont ils demandent principalement l'annulation. A titre subsidiaire, ils concluent au renvoi des causes à l'autorité intimée pour nouvelles décisions;
que, pour autant que compréhensibles, les recourants invoquent à nouveau une violation du principe de coordination et se plaignent de constatations incomplètes ou erronées des faits en lien avec l'existence d'eau souterraine dans le secteur ou avec la protection de certains éléments non spécifiés dans les communes concernées. Ils demandent également la possibilité de déposer un mémoire complémentaire en fonction des autres décisions qui devront être rendues en matière d'aménagement (PA4, révision du PAL, PAD Avry-Centre) et de transport ferroviaire (nouvelle halte CFF) suite aux recours systématiques qu'ils ont formés contre toutes les décisions de première instance touchant de près ou de loin la commune d'Avry;
que, le 25 mai 2021, la DIME a communiqué le dossier des causes en indiquant qu'elle n'a pas d'observations à formuler sur les recours et qu'elle se réfère à ses décisions du 29 janvier 2021;
que, le 9 juin 2021, les communes intimées se sont déterminées sur les recours dont elles concluent au rejet pour autant que recevable et sous suite de frais et dépens. Elles relèvent en particulier que le tronçon 1 doit impérativement se réaliser en même temps que les travaux de la nouvelle halte CFF, prévus dès le mois de janvier 2022. Sur le fond, elles relèvent que le projet TransAgglo n'est en contradiction avec aucune procédure en cours, mais a été initié par toute une région et qu'il s'avère nécessaire à la liaison sécurisée de la gare CFF au CO d'Avry. Il ne saurait dès lors y avoir une quelconque violation du principe de coordination. En matière d'eau souterraine, elles soulignent encore une fois que les décisions s'appuient sur le PGEE et le registre foncier et que les recourants se bornent à de simples allégations, sans aborder le moindre élément de preuve autre que leur parole;
considérant
qu'en application de l'art. 42 al. 1 let. c du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1), il y a lieu de joindre les procédures 602 2021 36 et 602 2021 37 qui concernent le même objet et de statuer sur les mérites des recours dans un seul et même arrêt;
qu'en application de l'art. 88 al. 3 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1) en lien avec l'art. 37 al. 1 let. b LR, le Tribunal cantonal est compétent pour se prononcer sur les présents recours;
que, dans la mesure où ceux-ci, déposés en temps utile, comportent des conclusions et contiennent une motivation, on doit admettre qu'ils répondent encore aux conditions de recevabilité prévues aux art. 79 ss CPJA, quand bien même leur formulation est difficilement lisible;
qu'il convient dès lors d'entrer en matière;
que l'art. 25a de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire énonce, à ses al. 1 à 3, des principes en matière de coordination lorsque l'implantation ou la transformation d'une construction ou d'une installation nécessite des décisions émanant de plusieurs autorités. Une autorité chargée de la coordination doit en particulier veiller à ce que toutes les pièces du dossier de demande d'autorisation soient mises simultanément à l'enquête publique (art. 25a al. 2 let. b LAT) et à ce qu'il y ait une concordance matérielle des décisions ainsi que, en règle générale, une notification commune ou simultanée (art. 25a al. 2 let. d LAT); ces décisions ne doivent pas être contradictoires (art. 25a al. 3 LAT). Ces principes ont été conçus pour être mis en œuvre au stade de l'autorisation de construire; la loi prévoit cependant qu'ils sont applicables par analogie à la procédure des plans d'affectation (art. 25a al. 4 LAT). Enfin, la loi ne tend pas à une coordination maximale, mais doit assurer une coordination suffisante (cf. arrêts TF 1C_228/2018 du 18 juillet 2019 consid. 7.1; 1C_309/2013 du 4 juillet 2013 consid. 3.3.1; Marti, Commentaire LAT, 2010, n. 23 ad art. 25a LAT);
qu'en vertu de ce principe de la coordination des procédures, l'autorité de planification doit aussi prendre en compte, dans le cadre de l'adoption d'un plan, tous les éléments déterminants du point de vue de la protection de l'environnement et de l'aménagement du territoire qui sont objectivement en relation les uns avec les autres, notamment ceux qui se trouvent dans une relation si étroite qu'ils ne peuvent être appliqués de manière indépendante (arrêt TF 1C_228/2018 du 18 juillet 2019 consid. 7.1);
qu'en l'espèce, il ne fait pas de doute que le projet de la TransAgglo s'inscrit dans un environnement normatif très dense dès lors que la commune a procédé à une révision générale de sa planification locale et a adopté le PAD Avry-Centre ayant potentiellement un impact important en matière de génération de trafic. Parallèlement, les autorités fédérales procèdent à l'aménagement d'une nouvelle halte CFF dans le secteur. Dans toutes ces procédures, les actuels recourants ont formé systématiquement des recours, qui sont encore en partie pendants;
que, dans cette perspective, ils font valoir que le principe de coordination impliquerait de geler toutes les procédures jusqu'à l'adoption d'une décision globale ou pour le moins de décisions notifiées en même temps et réglant en une fois tous leurs griefs. Tel n'est bien sûr pas la portée du principe de coordination;
qu'en réalité, s'il est évident que l'influence réciproque des différents projets de planification doit être prise en considération, il faut rappeler que, lorsqu'il existe, il appartient à un plan directeur d'assurer la coordination globale pour les aménagements ou les ouvrages supra-communaux ou régionaux (sur ces questions, arrêt TF 1C_474/2018 du 11 mai 2021). En l'espèce, le projet d'agglomération PA4, approuvé par le Conseil d'Etat, qui reprend le PA3 précédent, fait office de plan directeur régional pour les communes de l'agglomération (cf. art. 27 al. 1 LATeC). Cette planification directrice garantit la coordination de la construction de la TransAgglo dans les différentes planifications cantonales et communales et doit, approuvé par la Confédération, être prise en considération par les autorités fédérales dans l'exécution de leurs tâches. En d'autres termes, il importe peu que le projet de TransAgglo avance cas échéant plus vite que les planifications communales dès lors que les autorités cantonales et communales sont liées par la planification directrice régionale (art. 32 al. 1 LATeC). Il est d'ailleurs prévu que les communes ont l'obligation d'adapter leur plan d'aménagement local aux plans directeurs régionaux (art. 32 al. 2 LATeC);
que, dans ces circonstances et à l'évidence, les recourants invoquent en vain une violation du principe de coordination en lien avec le projet TransAgglo;
qu'au demeurant, ils sont bien en peine d'indiquer la moindre contradiction qui existerait entre ce projet et les planifications locales qu'ils mentionnent. Au contraire, il apparaît clairement que le plan directeur communal d'Avry intègre déjà les exigences du PA3/PA4, de sorte qu'une procédure de construction de route pour la création du chemin de mobilité douce litigieux bénéficie également d'un fondement direct dans la planification communale;
qu'ainsi que les autorités inférieures l'ont souligné, l'éventuel projet des CFF de déplacer les voies dans un futur incertain ne justifie pas de sursoir à la mise en œuvre de la TransAgglo, inscrite au PA3/PA4;
que, dans la mesure où il n'est pas nécessaire d'attendre l'issue de diverses procédures de planification avant de statuer sur les présents recours, la requête des recourants visant à être autorisés à déposer un mémoire complémentaire afin de tenir compte de celles-ci doit être rejetée;
que, pour le surplus, les autres griefs des recourants n'ont pas non plus pertinence;
que les risques qu'ils invoquent concernant leur droit de source et plus généralement les problèmes liés aux eaux souterraines ne sont concrétisés par aucun indice sérieux, si ce n'est leurs propres allégations. Du moment que l'autorité intimée s'est appuyée sur le PGEE et le registre foncier pour constater que les droits des intéressés n'étaient pas mis en péril, il appartenait, pour le moins, à ceux-ci d'apporter des éléments de preuve permettant d'envisager que les documents officiels sont insuffisants. A défaut, il n'y a pas lieu de procéder à des investigations complémentaires;
que cette constatation se vérifie d'autant plus que les autorités ont clairement indiqué que le genre des travaux mis en œuvre pour la création du chemin de mobilité douce ne sont pas de nature à perturber un système de drainage existant. Aucun motif ne justifie de s'écarter de ces indications fournies par des autorités locales. Cas échéant, d'éventuels dommages, pour autant que dûment constatés, seront réparés à l'issue des travaux. La simple éventualité que certains droits d'eau puissent être touchés par le projet n'est pas de nature à remettre celui-ci en question, vu l'intérêt public manifeste lié à la TransAgglo;
que les mêmes considérations peuvent être faites concernant les affirmations des recourants relatives à des atteintes non précisées à des périmètres de protection dans les communes d'Avry ou de Corminboeuf. Dans ce cas également, il n'est pas crédible que le chemin puisse générer des dommages significatifs. En particulier, s'agissant de la haie, seul élément concret mentionné, la commune, autorité compétente en matière de boisement non forestier, a expliqué qu'une compensation avait été prévue pour le défrichement;
qu'en définitive, pour autant que compréhensibles, tous les griefs des recourants doivent être rejetés. Cela conduit à confirmer les décisions attaquées;
qu'il appartient aux recourants qui succombent de supporter les frais de procédure (art. 131 CPJA);
que, pour le même motif, il leur incombe de verser une indemnité de partie à la commune qui a fait appel aux services d'une avocate pour défendre ses intérêts dès lors que le traitement des recours que les recourants formulent systématiquement dépasse les capacités d'une administration communale et constitue ainsi des circonstances particulières au sens de l'art. 139 CPJA;
la Cour arrête :
I. Les procédures 602 2021 36 et 602 2021 37 sont jointes.
II. Les recours sont rejetés.
Partant, les décisions du 29 janvier 2021 sont confirmées.
III. Les frais de procédure, par CHF 3'000.-, sont mis par moitié à la charge des deux hoiries recourantes, soit CHF 1'500.- à chacune. Ils sont compensés avec les avances de frais effectuées.
IV. Un montant de CHF 965.95 (y compris CHF 69.05 de TVA) à verser à Me Fauguel à titre d'indemnité de partie est mis solidairement à la charge des membres de l'hoirie A.________ (procédure 602 2021 36).
V. Un montant de CHF 965.95 (y compris CHF 69.05 de TVA) à verser à Me Fauguel à titre d'indemnité de partie est mis solidairement à la charge des membres de l'hoirie B.________ (procédure 602 2021 37).
VI. Notification.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure et de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA).
Fribourg, le 15 mars 2022/cpf
Le Président :
Le Greffier-stagiaire :