602 2022 130
Arrêt du 27 juin 2022 IIe Cour administrative
Composition
Président : Christian Pfammatter Juges : Johannes Frölicher, Dominique Gross Greffière-rapporteure : Vanessa Thalmann
Parties
A.________ et B.________, recourants, représentés par Me Jean-Jacques Collaud, avocat contre Préfecture du district de la Broye, autorité intimée, C.________ et D.________, ** intimés**
Objet
Aménagement du territoire et constructions – Répartition des frais administratifs dans le cadre d'une procédure de rétablissement de l'état de droit Recours du 25 avril 2022 contre la décision du 10 mars 2022
considérant en fait
A. A.________ et B.________ sont copropriétaires de l'article eee du Registre foncier (RF) de la Commune de F.________ (secteur G.________) sur lequel se trouve actuellement une villa familiale avec garage.
C.________ et D.________ sont quant à eux copropriétaires de l'article hhh RF, terrain situé en amont de celui des précités. Le 8 juillet 2008, ils ont été mis au bénéfice d'un permis de construire une villa familiale avec garage sur cette parcelle (décision préfectorale n° iii).
B. Par courrier du 25 février 2013, A.________ et B.________ ont informé la Préfecture de la Gruyère que les deux parcelles précitées subissaient un important glissement de terrain et ont demandé à ce que des mesures de stabilisation des lieux soient prises en urgence. Ils ont également dénoncé la construction sans droit, par les propriétaires de l'article hhh RF, de plusieurs murs de gabions.
C.________ et D.________ ont déposé une demande de mise en conformité pour ces murs, laquelle a suscité une opposition des voisins. Par décision du 9 novembre 2016, le préfet a refusé de légaliser la construction des murs de soutènement. Le même jour, il a ouvert une procédure de rétablissement de l'état de droit à l'encontre des précités, procédure ayant pour objet des murs de soutènement érigés entre les deux parcelles.
Dans son rapport du 2 juin 2017, la Commission des dangers naturels (CDN) a estimé que des mesures de stabilisation du terrain étaient nécessaires et qu'il n'était pas envisageable de revenir à la situation initiale. Elle préconisait l'analyse d'un expert neutre. Deux propositions d'experts ont été successivement écartées par l'une et l'autre parties en raison de liens avec la partie adverse.
A la requête des dénonciateurs, le Préfet de la Gruyère s'est récusé et le Préfet de la Broye a été désigné en remplacement le 8 février 2018.
Par décision incidente du 25 septembre 2018, le préfet a désigné un expert, désignation qui a été annulée par le Tribunal fédéral le 14 juin 2019.
Le préfet a par la suite désigné un nouvel expert, qui a établi un rapport d'expertise technique le 2 juillet 2021 dans lequel il propose des solutions constructives, avec variantes, à la problématique de stabilité.
C. Par décision du 10 mars 2022, le Lieutenant de préfet de la Broye a ordonné à C.________ et D.________ de procéder à la remise en état des aménagements extérieurs dans un délai échéant le 31 août 2022. Il a mis les frais de procédure – comprenant notamment les frais d'expertise – d'un montant de CHF 52'814.75 à raison de la moitié à charge des précités et de l'autre moitié à charge de A.________ et de B.________.
Sur la base du rapport d'expertise technique du 2 juillet 2021, le lieutenant de préfet a ordonné la remise en état des lieux selon la proposition de remblayage de l'article hhh RF, sans cloutage foré, et par l'adaptation du remblai de l'article eee RF. Pour le reste, il a estimé qu'au vu des circonstances de l'affaire et dès lors que les parties lui avaient à plusieurs occasions (notamment dans le courrier de Me Collaud du 13 octobre 2017) indiqué qu'il n'avait pas à se prononcer sur les responsabilités dans le cadre de la procédure administrative mais que cette question serait réglée devant les instances civiles, les frais de procédure – soit les émoluments, les frais d'expertise et les autres débours – devaient être mis pour moitié à charge de C.________ et D.________ et pour moitié à charge de A.________ et B.________.
D. Par mémoire du 25 avril 2022, A.________ et B.________ ont recouru contre cette décision auprès du Tribunal cantonal, en concluant – sous suite de frais et dépens – à ce que le ch. 3 du dispositif de la décision attaquée soit modifiée en ce sens que les frais de procédure de CHF 52'814.85 (recte: CHF 52'814.75) soient mis exclusivement à la charge de C.________ et D.________.
A l'appui de leurs conclusions, les recourants font valoir que ce sont clairement C.________ et D.________ qui ont déposé une mise à l'enquête publique pour légaliser une situation illégale qu'ils avaient créée et qui ont partant provoqué la décision litigieuse, de sorte que seuls ces derniers doivent répondre des frais administratifs. De plus, ils relèvent qu'ils ont finalement obtenu entièrement gain de cause puisque le rétablissement de la situation conforme au permis de construire accordé en 2008 a été imposé aux intimés. Ils considèrent en outre qu'ils n'ont commis aucune faute ni n'ont eu aucun comportement de mauvaise foi qui justifieraient que des frais soient mis à leur charge. Enfin, dans la mesure où le lieutenant de préfet s'est référé à leur lettre du 13 octobre 2017 pour motiver la répartition des frais, ils précisent que la phrase qui indique que la répartition des frais sera faite dans le cadre de la procédure civile qui est déjà pendante ne peut que concerner le préjudice qu'ils subissent mais insistent en revanche sur le fait que tous les frais administratifs doivent être exclusivement supportés par les intimés.
E. Le 17 mai 2022, le lieutenant de préfet déclare qu'il n'a pas de remarques particulières à formuler et se réfère à sa décision du 10 mars 2022. Il précise que les intimés se sont d'ores et déjà acquittés de la part des frais mis à leur charge.
Invités à se prononcer sur le recours, les intimés n'ont pas répondu.
F. Il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.
en droit
1.
1.1. Interjeté le 25 avril 2022 contre une décision du 10 mars 2022, le recours respecte le délai et les formes prescrits (cf. art. 30 al. 1 let. a et 79 à 81 du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative, CPJA; RSF 150.1). Il est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. c CPJA.
Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur les mérites du recours.
1.2. Selon l'art. 77 al. 1 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). Le grief d'inopportunité ne peut être examiné par la Cour de céans que si une loi prévoit expressément ce motif (art. 78 al. 2 CPJA). Aucune question d'opportunité ne se pose en l'espèce.
2.
Les recourants contestent uniquement la répartition des frais de procédure, estimant que ces derniers devraient être entièrement mis à la charge des intimés.
2.1. Aux termes de l'art. 130 al. 1 CPJA, en première instance, les frais sont mis à la charge de celui qui requiert ou provoque une décision de l'autorité administrative.
2.2. En l'espèce, dans sa décision du 10 mars 2022, le lieutenant de préfet constate qu'aucune partie ne remet en question le fait que C.________ et D.________ n'ont pas respecté le permis de construire du 8 juillet 2008 quant aux aménagements extérieurs (modifications du terrain naturel, murs en gabions et remblais notamment). Il retient que ces travaux n'ayant pas pu être légalisés a posteriori, ils sont par conséquent illégaux. Dans le cadre de l'examen du rétablissement de l'état de droit, il a en particulier souligné que:
"Il sied de préciser d'emblée qu'en réalisant ces aménagements extérieurs sans autorisation, D.________ et C.________ ont contrevenu aux règles fondamentales de l'aménagement du territoire. Le maintien de la construction illégale et de la situation actuelle - nonobstant la dangerosité de la situation - aurait pour effet de leur permettre de disposer davantage de surface à plat pour leur jardin et/ou terrasse. De plus, il ne s'agit pas d'un cas de peu d'importance. Un tel résultat, confirmant une politique de fait accompli inacceptable, serait particulièrement choquant et ne pourrait qu'inciter d'autres administrés à agir de même. Il existe donc un intérêt public important lié au respect des principes de base de l'aménagement du territoire comme aussi à la crédibilité des règles de police des constructions de rétablir complètement l'état de droit dans cette affaire.
L'Autorité de céans se doit d'insister sur le fait que la situation est préoccupante sous l'angle de la sécurité et que des mesures doivent être prises. En effet, la stabilité des lieux étant compromises par les interventions diverses des parties, un glissement de terrain avec mise en danger des occupants des villas concernées n'est pas exclu. De même, à titre de mesures de police, celles-ci peuvent - et doivent - être imposées aux parties.
Face aux intérêts publics importants en jeu, notamment la sécurité des lieux, D.________ et C.________ ne peuvent faire valoir que leurs intérêts patrimoniaux. S'agissant de l'atteinte aux intérêts pécuniaires des intéressés, les coûts pour la remise en état - bien que non définis à ce jour - sont quoi qu'il en soit de moindre importance et, en tous les cas, ne s'avèreraient pas être insupportables au regard des risques aux biens et aux personnes engendrés par cette situation.
Dans le choix des mesures nécessaires à prendre, il y a lieu de prendre en considération le fait que la majeure partie des aménagements querellés ont été réalisés par D.________ et C.________. Ainsi, on peut raisonnablement limiter l'impact de l'intervention corrective sur l'art. eee RF, propriété de B.________ et A.________, tout en garantissant leur efficacité.
Enfin, dans l'appréciation du cas d'espèce, l'Autorité de céans est sensible au fait que les travaux devraient, dans la mesure du possible, s'approcher des autorisations délivrées initialement, tout en garantissant un niveau de sécurité suffisant et sans heurter le principe constitutionnel de la proportionnalité."
Sur la base de ce qui précède et du rapport d'expertise technique, le lieutenant de préfet a ordonné à C.________ et D.________ la remise en état des aménagements extérieurs, dans le sens des considérants, soit la remise en état des lieux selon la proposition de remblayage de l'article hhh RF, sans cloutage foré, et par l'adaptation du remblai de l'article eee RF, selon la proposition de I'expert.
2.3. Il appert de ce qui précède que la mesure de rétablissement de l'état de droit ordonnée par le lieutenant de préfet résulte de la réalisation d'aménagements extérieurs par les intimés, qui ne respectent pas le permis de construire qui leur a été délivré en 2008 et qui n'ont pas pu être légalisés au terme d'une procédure de mise en conformité. La mesure en question vise partant principalement à remédier à cette situation illégale des aménagements extérieurs et à garantir un niveau de sécurité suffisant. A l'évidence, la procédure de rétablissement de l'état de droit a ainsi été provoquée par le comportement des intimés. Du reste, ce sont ces derniers qui se sont vus signifier l'ordre de procéder à la remise en état. En application de l'art. 130 al. 1 CPJA, le frais de la procédure administrative – qui ne préjuge aucunement de l'issue de la procédure civile – devait partant être mis à leur charge. A noter encore que les frais d'expertise, qui étaient nécessaires pour déterminer les mesures à prendre pour garantir la stabilité et la sécurité du site, font partie des frais de procédure (cf. art. 3 al. 2 let. a du tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative, RSF 150.12; cf. également arrêt TC FR 602 2017 6 du 19 février 2019).
Il convient néanmoins de préciser que le lieutenant de préfet a certes relevé que les recourants ne pouvaient pas ignorer les procédures applicables lors de remblai et de modification de la topographie du terrain lors des aménagements opérés au sommet de la pente surplombant la parcelle des intimés. Cela étant et ainsi que l'a souligné l'autorité intimée elle-même, la majeure partie des aménagements non conformes ont été réalisés par les intimés et l'impact de l'intervention corrective sur l'article eee RF peut être limité. Ainsi, même si les recourants devaient avoir procédé à des travaux non autorisés, il n'en demeure pas moins que ce sont les aménagements non conformes susmentionnés qui sont à l'origine de la procédure de mise en conformité – qui n'a pas permis de légaliser lesdits travaux – et ensuite de la procédure de remise en état. A cela s'ajoute qu'aucun ordre de remise en état n'a été signifié aux recourants dans la décision litigieuse. Dans de telles circonstances, il n'existe aucune raison de considérer que les recourants ont requis ou provoqué la décision attaquée et, par conséquent, de mettre la moitié des frais de la procédure administrative à leur charge.
Enfin, il n'y a pas lieu de se prononcer sur la bonne foi des recourants dès lors que cette question est dénuée de pertinence dans le contexte de la répartition des frais de la procédure administrative puisque la décision a été provoquée par les aménagements effectués sans droit par les intimés et non légalisables a posteriori. De même, le fait qu'une procédure civile est pendante et que la question des responsabilités devra être traitée dans ce cadre ne change rien à la répartition des frais de la procédure devant l'autorité administrative.
3.
Sur le vu de ce qui précède, le recours doit être admis. Partant, le ch. 3 de la décision rendue le 10 mars 2022 par le Lieutenant de préfet de la Broye doit être modifiée comme suit: "Les frais de procédure de Fr. 52'814.75.- (débours par Fr. 50'814.75.- et un émolument par Fr. 2'000.-) sont mis solidairement à la charge de D.________ et C.________".
4.
4.1. Vu l'issue du litige, les frais de la présente procédure – fixés selon les art. 1 et 2 du tarif – sont mis pour un quart à la charge des intimés qui succombent – solidairement entre eux –, conformément à l'art. 131 CPJA. L'Etat de Fribourg est exonéré de sa part (3/4) des frais (art. 133 CPJA).
L'avance de frais de CHF 1'500.- est restituée aux recourants.
4.2. Les recourants qui ont fait appel aux services d'un avocat pour défendre leurs intérêts ont droit à une indemnité de partie (art. 137 CPJA). Compte tenu de la nature du litige, de sa difficulté très relative et du fait que la liste de frais produite par le mandataire des recourants ne correspond pas au tarif applicable en ce qui concerne les débours (cf. art. 9 du tarif) et qu'elle contient des frais d'ouverture de dossier de CHF 30.- qui ne sont pas admis (cf. arrêt TF 9C_688/2009 du 19 novembre 2009 consid. 5.3; cf. ég. arrêts TC FR 106 2013 88 du 14 octobre 2013 consid. 2; 608 2020 133 du 1er mars 2021), l'indemnité de partie est arrêtée à CHF 1'077.- (honoraires et débours: CHF 1'000.-; TVA 7.7%: CHF 77.-), conformément à l'art. 11 al. 1, dernière phrase, du tarif. Elle est mise à la charge des intimés – solidairement entre eux – à raison d'un quart, soit CHF 269.25, et à celle de l'Etat de Fribourg à raison de trois quarts, soit CHF 807.75.
la Cour arrête :
I. Le recours est admis. Partant, le ch. 3 de la décision rendue le 10 mars 2022 par le Lieutenant de préfet de la Broye doit être modifié comme suit: "Les frais de procédure de Fr. 52'814.75.- (débours par Fr. 50'814.75.- et un émolument par Fr. 2'000.-) sont mis solidairement à la charge de D.________ et C.________".
II. Les frais de procédure, fixés à CHF 1'500.-, sont mis pour un quart à la charge des intimés (soit CHF 375.-), solidairement entre eux.
III. L'avance de frais de CHF 1'500.- versée par les recourants leur est restituée.
IV. Un montant de CHF 1'077.- (dont CHF 77.- au titre de la TVA) à verser à Me Jean-Jacques Collaud, à titre d'indemnité de partie, est mis pour un quart à la charge des intimés – solidairement entre eux – (soit CHF 269.25) et pour trois quarts à la charge de l'Etat de Fribourg (soit CHF 807.75).
V. Notification.
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure et de l'indemnité de partie peut, dans le même délai, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, si seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 al. 1 CPJA).
Fribourg, le 27 juin 2022/jfr/vth
Le Président : La Greffière-rapporteure :