603 2021 85 - Arrêt de la IIIe Cour administrative du Tribunal cantonal

603 2021 85 603 2021 87

Arrêt du 24 novembre 2021 IIIe Cour administrative

Composition

Présidente: Anne-Sophie Peyraud Juges : Marianne Jungo, Johannes Frölicher Greffier-rapporteur : Philippe Tena

Parties

A.________, recourant, représenté par Me Benoît Sansonnens, avocat contre Préfecture du district de la VEVEYSE, autorité intimée

Objet

Agriculture; attribution de parchets communaux Recours (603 2021 85) du 7 juin 2021 contre la décision du 6 mai 2021 Demande (603 2021 87) d'assistance judiciaire du 7 juin 2021

considérant en fait

A. Le 15 février 2004, A.________ et la Commune de B.________ (ci-après: la Commune) ont conclu un contrat de bail à ferme portant sur plusieurs parchets communaux, jusqu'au 13 octobre 2010.

Ce contrat de bail à ferme a été reconduit à plusieurs reprises, en dernier lieu jusqu'au 13 avril 2021, par le biais d'une transaction judiciaire.

B. Le 11 septembre 2020, le précité s'est enquis auprès de la Commune des parcelles qui lui seraient attribuées l'année suivante afin de savoir quelles rotations de cultures effectuer.

Par courrier du 15 mars 2021 faisant suite à plusieurs échanges de courriers, la Commune l'a informé du fait que le Conseil communal avait décidé de répartir l'entier de ses parchets à d'autres agriculteurs.

C. Le 23 mars 2021, l'intéressé a contesté la teneur de ce courrier auprès de la Préfecture du district de la Veveyse.

Par décision du 6 mai 2021, cette dernière a rejeté le recours dans la mesure de sa recevabilité, considérant que le recourant ne démontrait pas que la décision communale violerait le droit ou serait contraire aux principes applicables en la matière.

D. Contre cette décision, A.________ interjette recours (603 2021 85) devant le Tribunal cantonal le 7 juin 2021 concluant, avec suite de frais et dépens, à son annulation, au constat que l'attribution des parchets à un agriculteur non domicilié sur le territoire communal est illicite ainsi que, principalement, à l'octroi d'un bail à ferme portant sur les mêmes terrains que ceux visés par les contrats de bail à ferme précédents, subsidiairement, à l'octroi d'un bail à ferme portant sur des terrains correspondant à ceux des contrats précédents au niveau de l'aire et de la qualité et, encore plus subsidiairement, au renvoi de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision.

A l'appui de son recours, il se plaint du fait que la Commune n'a pas respecté les critères d'adjudication limitant le cercle géographique des cocontractants potentiels aux personnes domiciliées dans la commune en attribuant une partie des parchets à un exploitant agricole domicilié dans le canton de C.________. Il affirme en outre que cette décision viole le principe de la bonne foi en faisant fi des critères d'adjudication ainsi qu'en restant évasive sur l'attribution des parchets communaux, ne lui laissant de ce fait qu'un temps insuffisant pour se retourner, tout en sachant que cela met son exploitation en péril.

Parallèlement à son recours, le recourant requiert l'autorisation à titre provisionnel d'exploiter les terres qui lui étaient affermées jusqu'au 13 avril 2021 (603 2021 86) ainsi que le bénéfice de l'assistance judiciaire totale (603 2021 87), son mandataire, Me Benoît Sansonnens, étant nommé défenseur d'office.

Dans leurs observations du 1er et du 13 juillet 2021, la Préfecture du district de la Veveyse et la Commune proposent le rejet du recours.

Par décision (603 2021 86) du 26 octobre 2021, le Tribunal cantonal a rejeté la demande de mesures provisionnelles.

Le 18 novembre 2021, le recourant a déposé une réplique spontanée, se plaignant de ce qu'un agriculteur locataire des parchets communaux vende 30 balles de regain alors que le règlement communal impose que les produits du fermage restent dans l'exploitation.

Autant qu’utiles à la solution du litige, il sera fait état des arguments développés par les parties à l’appui de leurs conclusions respectives dans les considérants en droit du présent arrêt.

en droit

1.

Aux termes de l'art. 28 al. 2 de la loi fribourgeoise d'application du 24 février 1987 de la loi fédérale sur le bail à ferme agricole (LALBFA; RSF 222.4.3), les décisions communales quant à l'attribution des terres communales sous forme d'affermage sont sujettes à recours conformément à l'art. 153 de la loi cantonale du 25 septembre 1980 sur les communes (LCo; RSF 140.1).

En application de l'art. 114 al. 1 let. c du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1), la Cour de céans est compétente pour connaître des recours déposés à l'encontre de la décision préfectorale du 2 décembre 2020 rejetant les recours formés contre la décision communale du 9 mars 2020.

Sous réserve de ce qui suit (consid. 3), déposé dans les délais et les formes prescrits, le recours est recevable de sorte que le Tribunal peut entrer en matière sur ses mérites.

Selon l’art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b).

2.

2.1. La loi du 4 octobre 1985 sur le bail à ferme agricole (LBFA; RS 221.213.2) s'applique notamment au bail des immeubles affectés à l'agriculture et de toute entreprise agricole au sens de la loi sur le droit foncier rural; elle s'applique également aux actes juridiques qui visent le même but que le bail à ferme agricole et qui rendraient vaine la protection voulue par la loi s'ils n'étaient pas soumis à celle-ci (art. 1 al. 1 let. a et b et al. 2 LBFA).

L'art. 3 al. 1 LALBFA dispose que les contrats de bail à ferme sont, en principe, conclus de gré à gré. La mise aux enchères ou en soumission n'est autorisée que si le montant maximal des offres a été préalablement fixé par l'autorité compétente au sens de l'art. 21 LALBFA et porté à la connaissance des intéressés à l'ouverture des enchères ou lors de la mise en soumission (art. 3 al. 2 LALBFA). Si plusieurs enchérisseurs ou soumissionnaires offrent le prix maximal fixé, le bailleur choisit librement le fermier parmi eux (art. 3 al. 3 LALBFA). Les dispositions du chapitre 2 LALBFA limitent toutefois cette liberté contractuelle en prévoyant, notamment, le droit de préaffermage des descendants du bailleur (art. 4 LALBFA).

2.2. Les terres agricoles, propriétés des collectivités publiques, font partie de leur patrimoine financier. La doctrine a confirmé que la gestion de ce patrimoine, notamment l'acquisition et la mise à disposition de tiers, se fait selon le droit privé, à l'exception des règles de procédure et de compétences qui s'imposent à elles (Moor, Précis de droit administratif, vol. III, 1992, n. 6.6.2 et 7.1.2.2; Grisel, Traité de droit administratif, 1984, p. 539). Ce principe est consacré par l'art. 3 al. 1 LALBFA, qui prévoit la conclusion des contrats de bail à ferme de gré à gré. Lors des délibérations au Grand Conseil, la volonté de laisser aux communes la liberté de décider d'affermer leurs bien-fonds agricoles de gré à gré a été clairement confirmée (BGC 1986 II 1900 ad art. 3). Cette liberté s'impose, dès lors que le fermier noue avec le bailleur des liens de dépendance particuliers. En effet, la conclusion d'un contrat de bail à ferme, plus qu'un simple logement, conditionne un travail et une existence sociale (Paquier-Boinay, Le contrat de bail à ferme agricole, 1991, p. 66).

Cela étant, la collectivité publique doit fonder sa décision d'attribution du fermage sur des critères objectifs, respecter les principes de l'égalité de traitement, de la proportionnalité, de la bonne foi et ne pas tomber dans l'arbitraire (Knapp, Précis de droit administratif, 4ème éd., p. 604 ss). Aucune disposition légale ne confère à l'agriculteur le droit d'obtenir la location des terres de son choix (cf. arrêts TC FR 603 2018 189 du 31 mai 2019 consid. 2.2; 603 2010 26 du 15 mars 2013 consid. 2b; 603 2010 98 du 27 juin 2012 consid. 2b).

3.

Il est d'emblée constaté que le recourant ne peut pas conclure à l'octroi de parchets devant le Tribunal cantonal dès lors qu'un exploitant ne dispose d'aucun droit à s'en voir attribuer. Une telle conclusion est irrecevable. Cela étant, dans son recours, le recourant demande aussi l'annulation de la décision au motif que la commune a attribué des parchets à un agriculteur vivant et travaillant dans la commune voisine de D.________ (C.________). Cette conclusion est, pour sa part, recevable de sorte que le Tribunal peut en examiner les mérites.

3.1. Sur ce plan, force est de constater que la décision de la commune se réfère aux critères d'attribution discutés lors d'une séance du 13 avril 2010 organisée par le Conseil communal, à laquelle des exploitants agricoles avaient été invités. A cette occasion, les critères d'attribution ont ainsi été définis:

"1. Qui a droit aux parchets communaux ?

a) Tout exploitant exerçant une activité agricole à titre indépendant et principal.

b) Que l'exploitant ait son domicile légal et fiscal dans la commune de B.________.

c) Le Conseil communal pourra accorder une dérogation dans des cas exceptionnels.

2. S'il s'agit d'une communauté d'exploitation

Dans le cas d'une communauté ou d'une association d'exploitation, les parchets restent loués individuellement à ses membres. L'inscription officielle délivrée par le canton sera remise à la commune par l'agriculteur.

3. Conditions d'adjudication des parchets

L'agriculteur doit exploiter personnellement toute sa propre terre en propriété avant de prétendre à des parchets communaux. En principe, les produits du fermage devront rester dans l'exploitation";

3.2. En l'espèce, il n'est pas contesté que E.________, à qui des parchets ont été notamment attribués, n'est pas domicilié dans la Commune. Cependant, la clause dérogatoire permet à la Commune d'attribuer des parchets à des exploitants ne remplissant pas les autres conditions, notamment celles de la domiciliation.

Or, il ressort du procès-verbal de la séance du 13 avril 2010 que le Conseil communal avait expressément précisé à propos des "cas exceptionnels" qu'il "pourrait s'agir d'une personne qui n'a pas son domicile légal dans notre commune, mais qui au travers de diverses sociétés a des liens étroits avec notre commune, comme par exemple E.________ [...]". En d'autres termes, l'attribution critiquée par le recourant est celle précisément qui avait servi d'exemple lors de l'explication du chiffre 1 lettre c des critères d'attribution. Cette séance avait eu lieu en présence du recourant, lequel n'avait alors rien trouvé à y redire (cf. procès-verbal de la séance du 13 avril 2010, p. 3). Dans un tel contexte, le grief du recourant quant à l'attribution à E.________ n'apparaît pas défendable, celle-ci n'étant pas critiquable.

Pour le surplus, la Cour constate que les parchets ont été réattribués à cinq autres agriculteurs ayant leur domicile légal et fiscal sur le territoire communal. En outre, il n'est nullement allégué que les exploitants attributaires – E.________ compris – n'exploitent pas personnellement l'entier de leurs propres terres (chiffre 3). Enfin, l'argument complémentaire invoqué par le recourant dans son courrier du 18 novembre 2021 relatif à de prétendues irrégularités commises par un exploitant de parchets communaux n'est pas de nature à invalider la procédure initiale d'attribution des parchets, étant au demeurant relevé que la vente de produits du fermage n'apparaît pas incompatible avec la réglementation communale, celle-ci autorisant des exceptions.

3.3. Au vu de ce qui précède, la décision d'attribution communale respecte les critères communaux de sorte qu'il n'y a pas lieu de la remettre en cause.

Cela est d'autant moins critiquable que le recourant n'a aucun droit à se voir attribuer un parchet. Comme exposé ci-dessus (consid. 2), l'exploitant ne dispose en effet d'aucun droit à se voir attribuer des parchets communaux, la commune demeurant libre de choisir, parmi les agriculteurs qui remplissent les critères d'attribution, avec lesquels elle entend conclure un contrat de bail à ferme.

4.

4.1. Le recourant se plaint ensuite d'une violation du principe de la bonne foi entre administration et administré. Il affirme en substance que la Commune serait restée longtemps évasive quant à la future attribution des parchets ce qui lui aurait causé un dommage.

Ces reproches sont infondés. En effet, la dernière prolongation des baux à ferme a été accordée par le biais d'une transaction judiciaire le 6 avril 2017, ce qui démontre déjà les tensions existant entre les deux parties. Le dispositif de cette transaction prévoyait alors que les baux seraient "prolongés une ultime fois jusqu'au 13 avril 2021" (bordereau recours, pièce 5). Dans son courrier du 7 octobre 2020, la Commune a rappelé au recourant que ses contrats avaient "été prolongés une ultime fois jusqu'au 13 avril 2021"(bordereau recours, pièce 7). Par la suite, dans son courrier du 14 janvier 2021, elle a rappelé que "la décision du 6 avril 2017 du Tribunal de l'arrondissement de F.________ ne stipul[ait] pas non plus que la commune [devait lui] refaire des contrats pour les parchets communaux" (bordereau recours, pièce 9). Enfin, dans son courrier du 15 mars 2021, la Commune a informé le recourant qu'elle avait "décidé de répartir l'entier de [ses] parchets à différents agriculteurs"(bordereau recours, pièce 11).

A lire ces différents documents, l'on peine à comprendre comment le recourant aurait pu croire qu'il obtiendrait des parchets au-delà du 13 avril 2021. Au contraire, le terme "ultime" ne laisse nullement place à une quelconque interprétation allant dans son sens. Dans ce contexte, les affirmations du recourant selon lesquelles la Commune aurait été "évasive" et lui aurait, de ce fait, "fait croire qu'il obtiendrait des parchets communaux et I'[aurait] ainsi privé de prendre les mesures nécessaires pour limiter les dégâts sur son exploitation" sont injustifiés.

4.2. Pour le reste, c'est en vain que le recourant reproche à la commune de ne pas avoir motivé son refus d'attribution de parchets en sa faveur. Comme précisé ci-dessus, la commune est en effet libre de choisir, parmi les agriculteurs qui remplissent les critères d'attribution, ceux avec lesquels elle entend conclure un contrat de bail à ferme, sans être tenue de justifier ses choix par devant les agriculteurs non retenus.

En l'occurrence de surcroît, il sied de rappeler qu'à la différence des nouveaux attributaires, le recourant a bénéficié de nombreux parchets de 2004 à 2020, de sorte que, sous l'angle de l'égalité de traitement, un tournus pouvait clairement trouver sa justification.

5.

Il ressort de l'ensemble de ce qui précède que le recours (603 2021 85), mal fondé, doit être rejeté et la décision confirmée.

Compte tenu du sort du recours, les frais de procédure, fixés à CHF 1000.-, doivent être mis à la charge du recourant qui succombe (art. 131 CPJA).

Pour le même motif, il n'est pas octroyé d'indemnité de partie.

6.

Le recourant sollicite (603 2021 87) le bénéfice de l'assistance judiciaire totale dans le cadre de la présente procédure de recours.

6.1. En vertu de l'art. 29 al. 3 Cst., toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes a le droit, à moins que sa cause paraisse dépourvue de toute chance de succès, à l'assistance judiciaire gratuite, ainsi qu'à l'assistance gratuite d'un défenseur, dans la mesure où la sauvegarde de ses droits le requiert.

Aux termes de l'art. 142 CPJA, a droit à l'assistance judiciaire la partie qui ne dispose pas de ressources suffisantes pour supporter les frais d'une procédure sans s'exposer à la privation des choses nécessaires à son existence et à celle de sa famille (al. 1). L'assistance n'est pas accordée lorsque la procédure paraît d'emblée vouée à l'échec pour un plaideur raisonnable (al. 2). L'assistance est retirée lorsque les conditions de son octroi disparaissent en cours de procédure (al. 3).

6.2. D'après la jurisprudence, un procès est dénué de chances de succès lorsque les perspectives de le gagner sont notablement plus faibles que les risques de le perdre, et qu'elles ne peuvent donc guère être considérées comme sérieuses, de sorte qu'un plaideur raisonnable et de condition aisée renoncerait à s'y engager en raison des frais qu'il s'exposerait à devoir supporter; il ne l'est en revanche pas lorsque les perspectives de gain et les risques d'échec s'équilibrent à peu près, ou lorsque les premières sont seulement un peu plus faibles que les seconds. L'élément déterminant réside dans le fait que l'indigent ne doit pas se lancer, parce qu'il plaide aux frais de la collectivité, dans des démarches vaines qu'une personne raisonnable n'entreprendrait pas si, disposant de moyens suffisants, elle devait les financer de ses propres deniers. La situation doit être appréciée à la date du dépôt de la requête, en principe avant l'exécution des mesures probatoires et sur la base d'un examen sommaire (ATF 133 III 614 consid. 5 p. 616 et les références citées).

6.3. En l'occurrence, il a d'ores et déjà été relevé que les arguments présentés par le recourant n'avaient aucun poids. Dans ces circonstances, force est d'admettre que le recours paraissait ainsi d’emblée dénué de toute chance de succès.

Il se justifie dans ces conditions de rejeter la demande d'assistance judicaire (603 2021 87).

Il n'est pas perçu de frais de justice pour cette procédure.

la Cour arrête :

I. Le recours (603 2021 85) est rejeté, dans la mesure de sa recevabilité.

II. La demande (603 2021 87) d'assistance judiciaire est rejetée.

III. Les frais de justice sont fixés à CHF 1'000.- et mis à charge du recourant.

IV. Il n'est pas octroyé d'indemnité de partie.

V. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA).

Fribourg, le 24 novembre 2021/pte

La Présidente :

Le Greffier-rapporteur :