POUVOIR JUDICIAIRE
AC/1787/2013 DAAJ/61/2014
COUR DE JUSTICE
Assistance judiciaire
DéCISION DU mercredi 13 AOÛT 2014
Statuant sur le recours déposé par :
Madame A______, domiciliée ______,
représentée par Maurizio LOCCIOLA, ASLOCA, rue du Lac 12, case postale 6150, 1211 Genève 6,
contre la décision du 22 juillet 2013 de la Vice-présidente du Tribunal civil.
Cause renvoyée par arrêt du Tribunal fédéral du 27 mai 2014
EN FAIT
A. Le 19 juillet 2013, A______ (ci-après : la recourante) a sollicité l'assistance juridique pour un recours formé auprès de la Chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : CACJ) à l'encontre d'une décision de l'Office du logement du 19 juin 2013 (A/______). Dans sa requête, elle a demandé la nomination de l'ASLOCA en tant que conseil juridique.
B. Par décision du 22 juillet 2013, la Vice-présidente du Tribunal civil a rejeté la requête d'assistance juridique précitée, au motif que les conditions posées pour la nomination et la rémunération d'un mandataire professionnellement qualifié, soit en l'espèce l'ASLOCA, par l'Assistance juridique n'étaient manifestement pas réalisées, tant au regard de l'art. 10 al. 2 LPA qu'à celui de l'art. 68 al. 2 let. d CPC, applicable par renvoi de l'art. 8 al. 3 RAJ. Le fait que l'art. 9 LPA autorise une partie à se faire représenter par un mandataire personnellement qualifié dans le cadre d'une procédure administrative n'était pas pertinent sous l'angle des règles applicables en matière d'assistance juridique.
C. Par décision du 13 septembre 2013, l'Autorité de céans a partiellement admis le recours formé par la recourante contre la décision du 22 juillet 2013, et renvoyé la cause à la Vice-présidente du Tribunal civil pour instruction complémentaire et nouvelle décision en vue d'un éventuel octroi partiel de l'assistance juridique, limité aux frais de justice. Le refus de nommer d'office l'ASLOCA a cependant été confirmé.
D. Sur recours de la recourante, le Tribunal fédéral a annulé la décision précitée par arrêt du 27 mai 2014, la cause étant renvoyée à l'Autorité de céans pour nouvelle décision après examen de l'ensemble des griefs soulevés par la recourante.
En substance, le Tribunal fédéral a retenu que le droit d'être entendu de la recourante avait été violé par l'Autorité de céans, qui n'avait pas répondu au grief de la recourante tiré de l'atteinte alléguée à son droit à l'assistance judiciaire garanti par les art. 6 par. 3 let. c CEDH, 29 al. 3 Cst. et 40 al. 4 Cst./GE.
E. À la suite de ce renvoi, la cause a été réinscrite au rôle de l'Autorité de céans et la recourante invitée à faire part de ses éventuelles déterminations.
La recourante n'a pas formulé d'observations dans le délai imparti.
EN DROIT
Il n'y a pas lieu de revenir sur la recevabilité de recours, qui avait été admise par la Vice-présidente de la Cour de justice dans sa précédente décision.
Conformément à l'arrêt de renvoi du Tribunal fédéral (art. 107 al. 2 LTF), l'Autorité de céans traitera ci-après de l'ensemble des griefs de la recourante liés au refus de l'Assistance juridique de nommer d'office l'ASLOCA pour la représenter dans le cadre de son recours auprès de la CACJ.
3.1. Aux termes de l'art. 9 de la loi sur la procédure administrative (ci-après : LPA ; entrée en vigueur le 1er janvier 1986), les parties, à moins qu'elles ne doivent agir personnellement ou que l'urgence ne le permette pas, peuvent se faire représenter par un conjoint, un partenaire enregistré, un ascendant ou un descendant majeur, respectivement par un avocat ou par un autre mandataire professionnellement qualifié pour la cause dont il s'agit.
L'aptitude à agir comme mandataire professionnellement qualifié dans une procédure administrative doit être examinée de cas en cas, au regard de la cause, ainsi que de la formation et de la pratique de celui qui entend représenter une partie à la procédure. Il convient de se montrer exigeant quant à la preuve de la qualification requise d'un mandataire aux fins de représenter une partie devant la chambre administrative, dans l'intérêt bien compris de celle-ci et de la bonne administration de la justice (ATF 125 I 166 consid. 2b/bb ; arrêt du Tribunal fédéral 1P.416/2004 du 28 septembre 2004 consid. 2.2, confirmant l'ATA/418/2004 du 18 mai 2004). Pour recevoir cette qualification, les mandataires doivent disposer de connaissances suffisantes dans le domaine du droit dans lequel ils prétendent être à même de représenter une partie (ATA/14/2013 du 8 janvier 2013 consid. 2b ; ATA/330/2005 du 10 mai 2005 consid. 1).
D'après l'art. 10 al. 1 et 2 LPA, les avocats sont tenus, lorsqu'ils en sont requis, de représenter dans une procédure contentieuse portée devant une juridiction administrative une partie dont les revenus ou la fortune ne sont pas suffisants pour couvrir les frais d'une procédure. Le président du Tribunal civil accorde l'assistance juridique sur sa demande à toute personne physique dont la fortune ou les revenus ne sont pas suffisants pour couvrir les frais d'une procédure administrative ou pour lui assurer l'aide et les conseils d'un avocat ou d'un avocat stagiaire lorsque ceux-ci sont nécessaires.
L'art. 53 de l'ancien code de procédure administrative du 6 décembre 1968 prévoyait que les mandataires professionnellement qualifiés "inscrits au tableau" étaient également soumis à l'obligation d'accepter une défense d'office. Toutefois, cette extension a été supprimée par la suite, car un tel tableau des mandataires qualifiés n'avait jamais pu être élaboré et, finalement, un avocat présentait des garanties, sinon de bonne exécution de son mandat, du moins de connaissances de la portée de ses devoirs et obligations, qui ne pouvaient être exigées d'un autre mandataire (Mémorial des séances du Grand Conseil, 1968 p. 3027 et 3114/3115, 1978 p. 2364). Du reste, le commentaire du projet de loi prévoyant cette suppression indiquait expressément que celle-ci revenait à conférer un monopole aux avocats dans le domaine de l'assistance juridique (Mémorial, 1968 p. 1229/1230).
3.2. Selon l'art. 10 al. 4 LPA, les dispositions réglementaires édictées par le Conseil d'État en matière d'assistance juridique s'appliquent pour le surplus.
D'après l'art. 12 du règlement sur l'assistance juridique et l'indemnisation des conseils juridiques et défenseurs d'office en matière civile, administrative et pénale (RAJ), entré en vigueur le 1er janvier 2011, le conseil juridique peut être un avocat ou un mandataire professionnellement qualifié au sens de l'article 15 de la loi d'application du code civil suisse et d'autres lois fédérales en matière civile (LaCC), du 11 octobre 2012. L'art. 15 LaCC dispose que les mandataires professionnellement qualifiés peuvent assister ou représenter les parties devant la Commission de conciliation en matière de baux et loyers, le Tribunal des baux et loyers et le Tribunal des prud'hommes, ainsi que devant la Chambre des baux et loyers et la Chambre des prud'hommes de la Cour de justice. L'art. 15 LaCC fait lui-même implicitement référence à l'art. 68 al. 2 let. d CPC, lequel autorise les mandataires professionnellement qualifiés à représenter les parties à titre professionnel devant les juridictions spéciales en matière de contrat de bail et de contrat de travail.
3.3. Les dispositions réglementaires ne sauraient déroger aux règles cantonales de rang supérieur, ce qui s'impose tant au regard du principe de la hiérarchie des normes que de celui de la séparation des pouvoirs (ATF 129 V 335 consid. 3.3).
3.4. Il n'y a rien d'arbitraire à interpréter une disposition légale selon son texte clair (ATF 125 I 161 consid. 3c).
L'interprétation de la loi peut conduire à la constatation d'une lacune. Une lacune proprement dite suppose que le législateur s'est abstenu de régler un point qu'il aurait dû régler et qu'aucune solution ne se dégage du texte ou de l'interprétation de la loi. Une telle lacune peut être occulte. Tel est le cas lorsque le législateur a omis d'adjoindre, à une règle conçue de façon générale, la restriction ou la précision que le sens et le but de la règle considérée ou une autre règle légale imposent dans certains cas (ATF 135 IV 113 consid. 2.4 p. 116). En d'autres termes, il y a lacune occulte lorsque le silence de la loi est contraire à son économie (ATF 117 II 494 consid. 6a p. 499 et la référence citée). En revanche, si le législateur a renoncé volontairement à codifier une situation qui n'appelait pas nécessairement une intervention de sa part, son inaction équivaut à un silence qualifié. Quant à la lacune improprement dite, elle se caractérise par le fait que la loi offre certes une réponse, mais que celle-ci est insatisfaisante. D'après la jurisprudence, seule l'existence d'une lacune proprement dite (apparente ou occulte) appelle l'intervention du juge, tandis qu'il lui est en principe interdit, selon la conception traditionnelle qui découle notamment du principe de la séparation des pouvoirs de corriger les lacunes improprement dites, à moins que le fait d'invoquer le sens réputé déterminé de la norme ne constitue un abus de droit ou ne viole la Constitution (ATF 139 I 57 consid. 5.2).
3.5.1. En l'espèce, l'art. 10 LPA, qui traite de l'assistance juridique en matière administrative, ne mentionne que les avocats, à l'exclusion, notamment, des mandataires professionnellement qualifiés mentionnés à l'art. 9 de la même loi. Il semble que le législateur a ainsi consciemment fait le choix d'exclure ces derniers des conseils juridiques tenus d'accepter une défense d'office, quand bien même ils ont la possibilité de représenter un justiciable devant les autorités administratives.
Rien ne permet de retenir un oubli du législateur. Déjà bien avant l'entrée en vigueur du CPC, la LPA prévoyait que les justiciables pouvaient être représentés par un mandataire professionnellement qualifié dans une procédure administrative. Cela n'a pourtant pas eu pour conséquence que ceux-ci pouvaient être nommés d'office et rémunérés par l'État pour leurs services.
S'il peut apparaître contradictoire de prévoir que les mandataires professionnellement qualifiés puissent désormais être nommés d'office dans certains domaines spécifiques en matière civile mais jamais en matière administrative, une telle contradiction ne suffit cependant pas à retenir que la solution adoptée par l'organe législatif genevois est lacunaire ou arbitraire. En effet, il n'est pas insoutenable de retenir que les considérations ayant mené à la suppression des mandataires professionnellement qualifiés dans la liste des conseils juridiques tenus d'accepter une défense d'office dans le cadre d'une procédure administrative restent valables. Le fait que cette question n'ait, selon les travaux préparatoires, pas été débattue au moment de l'adaptation de la LPA à l'entrée en vigueur du CPC ne change rien à cette appréciation.
En matière civile, l'exception à la représentation des parties en justice par des avocats a été limitée à des domaines spécifiques (soit en matière de procès sociaux), pour lesquels la notion de mandataires professionnellement qualifiés est aisément délimitée (association de locataires et de propriétaires immobiliers en matière de baux et loyers, syndicats et associations patronales en matière prud'homale). La notion de mandataire professionnellement qualifié est beaucoup plus large en matière administrative, dans la mesure où peuvent être considérés comme tels notamment des architectes, des fiduciaires, ou certaines associations. Comme cela a été rappelé ci-dessus, la qualité de mandataire professionnellement qualifié en procédure administrative doit être examinée de cas en cas, afin de protéger les intérêts du justiciable et de garantir le bon fonctionnement de la justice. À défaut de pouvoir établir un tableau listant les mandataires auxquels cette qualité est reconnue, il se justifie de les exclure des conseils juridiques pouvant être nommés d'office en procédure administrative.
Compte tenu de ce qui précède, il n'est pas arbitraire de soutenir que l'absence de mention des mandataires professionnellement qualifiés à l'art. 10 al. 2 LPA ne constitue pas une lacune. Il est donc assurément permis de considérer l'énumération prévue à l'art. 10 al. 2 LPA comme exhaustive.
3.5.2. Au regard du principe de la hiérarchie des normes, l'art. 10 LPA prime le RAJ.
En conséquence, le fait que les art. 13 et 18 RAJ fassent référence à la notion de "conseil juridique", qui englobe tant les avocats que les mandataires professionnellement qualifiés au sens de la LaCC (cf. art. 12 RAJ), ne permet pas de déduire qu'un tel mandataire puisse être nommé d'office et rémunéré par l'État pour une procédure administrative.
Pour le surplus, le fait que l'art. 18 RAJ, relatif à la taxation des conseils juridiques en matière d'assistance juridique civile et administrative, ne mentionne pas la matière pénale n'est pas pertinent, dans la mesure où la question de l'indemnisation du défenseur pénal est régie par le Code de procédure pénale (art. 135 CPP). Le titre de l'art. 18 RAJ ne constitue donc, dans tous les cas, pas un élément permettant de retenir que les mandataires professionnellement qualifiés puissent être nommés d'office pour une procédure administrative.
3.5.3. Compte tenu de ce qui précède, la législation genevoise ne permet pas que l'ASLOCA (ou un employé de l'ASLOCA) soit désignée d'office et rémunérée par l'État dans le cadre d'une procédure administrative.
4.1. Selon l'art. 40 al. 3 Cst./GE, toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes a droit à l'assistance juridique gratuite pour autant que sa cause ne paraisse pas dépourvue de toute chance de succès.
Aux termes de l'art. 29 al. 3 Cst., toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes a droit, à moins que sa cause paraisse dépourvue de toute chance de succès, à l'assistance judiciaire gratuite. Elle a en outre droit à l'assistance gratuite d'un défenseur, dans la mesure où la sauvegarde de ses droits le requiert. L'art. 6 CEDH n'offre pas davantage de droits en la matière (Bernard Corboz, Le droit constitutionnel à l'assistance judiciaire in SJ 2003 II p. 71 et les références).
Le droit à l'assistance judiciaire, tel qu'il découle de l'art. 4 aCst. (art. 29 al. 3 Cst.), n'accorde pas au plaideur un droit inconditionnel au choix de son défenseur (ATF 114 Ia 101 consid. 3 et l'arrêt cité). La jurisprudence a admis qu'il n'était pas contraire à la garantie minimale déduite de l'art. 4 aCst. (art. 29 al. 3 Cst.) de ne désigner en principe comme défenseur d'office que des avocats inscrits au tableau cantonal (SJ 1998 p. 189 consid. 3). Le fait qu'un plaideur puisse mandater à titre privé une personne non inscrite au tableau pour le représenter devant les tribunaux dans les domaines qui échappent au monopole des avocats inscrits ne signifie pas à lui seul qu'une telle personne puisse être nommée d'office (SJ 1998 p. 189 consid. 3c in fine). La garantie constitutionnelle minimale tend uniquement à assurer aux indigents la défense efficace de leurs droits en justice ; la législation cantonale ne porte pas atteinte à ce droit en décidant que ne peuvent être désignées comme mandataires d'office que des personnes ayant justifié de connaissances suffisantes lors d'un examen étatique approprié (ATF 125 I 164 consid. 3b).
4.2. En l'espèce, le fait que la législation genevoise ne prévoie pas la possibilité qu'un mandataire professionnellement qualifié soit nommé d'office en procédure administrative ne viole pas les art. 29 Cst., 40 Cst./GE, ni la CEDH, étant relevé que l'art. 6 par. 3 let. c CEDH invoqué par la recourante ne concerne que l'accusé au pénal.
Comme cela a été exposé ci-dessus, le refus de nommer d'office l'ASLOCA pour une procédure administrative respecte le principe de la légalité.
Le fait que, dans une procédure administrative, le justiciable a, selon les cas, le droit de se faire représenter par un mandataire professionnellement qualifié de son choix ne lui confère aucun droit inconditionnel à ce que ce mandataire soit nommé d'office et rémunéré par l'État. Il y a lieu de relever que, dans certains cas, des justiciables recourent aux services d'un mandataire qu'ils considèrent comme qualifié, mais que cette qualité est finalement déniée à ce dernier par les juridictions administratives.
L'intérêt public prépondérant réside dans la qualité des services à offrir à la population, les justiciables devant être protégés et le bon fonctionnement des tribunaux assuré, objectifs ne pouvant être atteints que par la représentation en justice par des personnes suffisamment formées. Le fait que des avocats-stagiaires puissent également être nommés d'office respecte cet intérêt, dès lors qu'ils œuvrent sous la supervision de leur maître de stage.
En conséquence, la limitation prévue par l'art. 10 al. 2 LPA n'est pas disproportionnée.
Pour le surplus, l'on ne voit pas en quoi le fait qu'un justiciable sollicitant l'assistance juridique doive être représenté par un avocat pour une procédure administrative heurterait le sentiment de justice. Du point de vue de l'obligation de remboursement de l'aide étatique, le fait de nommer un avocat au lieu d'un mandataire professionnellement qualifié n'a pas nécessairement d'incidence sur le montant à rembourser. En effet, dans le RAJ (art. 16. RAJ), le tarif d'un avocat collaborateur est identique au tarif prévu pour les mandataires professionnellement qualifiés et il est douteux, contrairement à ce qu'allègue la recourante, qu'un avocat soit moins efficace et efficient qu'un tel mandataire pour représenter les intérêts d'un justiciable. Le refus de nommer d'office l'ASLOCA n'est donc pas arbitraire dans son résultat.
En tout état, du moment que la recourante a la possibilité de demander la désignation d'un avocat comme défenseur d'office, le refus de nommer l'ASLOCA ne lèse pas ses droits constitutionnels en matière d'assistance juridique (cf. sur ce point arrêt du Tribunal fédéral 2C_241/2008 du 27 mai 2008 consid. 5.3).
PAR CES MOTIFS, LE VICE-PRÉSIDENT DE LA COUR :
Statuant sur renvoi du Tribunal fédéral :
Rejette le recours formé par A______ contre la décision rendue le 22 juillet 2013 par la Vice-présidente du Tribunal civil dans la cause AC/1787/2013, en tant qu'il porte sur la nomination d'office de l'ASLOCA.
Déboute A______ de toutes autres conclusions.
Dit qu'il n'est pas perçu de frais judiciaires.
Notifie une copie de la présente décision à A______ représentée par l'ASLOCA (art. 137 CPC).
Siégeant :
Monsieur Jean-Marc STRUBIN, vice-président ; Monsieur Jacques GUERTLER, greffier.
Indication des voies de recours :
Conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF : RS 173.110), la présente décision incidente peut être portée dans les trente jours qui suivent sa notification avec expédition complète (art. 100 al. 1 LTF) par-devant le Tribunal fédéral par la voie du recours en matière de droit public.
Le recours doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14.